全球治理視角下碳中和戰略的發展歷程和主要國家政策體系的對比研究

張春霞，翟曉葉，甘 甜

（1.湖南省科學技術信息研究所，湖南長沙 410001； 2.中共長沙市望城區委黨校，湖南長沙 410200）

1 研究背景

根據國際能源署（IEA）的數據，中國二氧化碳總體排放量從2005 年的54.07 億噸增長到2019 年的98.09 億噸，在全球碳排放的占比達到29%，遠超美國、德國、英國、日本等發達國家［3］。究其原因，主要在于發達國家其產業結構已發生轉變與優化，綠色、低碳、節能等技術得到有效推廣，二氧化碳排放量已經出現或即將實現碳達峰，而中國目前處于經濟迅速發展和生產活動快速擴張期，二氧化碳排放量呈上升趨勢。因此，中國如何在規定時間內實現碳達峰，并在一個較低的峰值上，既保證經濟增長，又實現碳中和，就成了學界關注的焦點問題。

當前，已有部分學者針對國外綠色低碳的發展經驗進行了一些探索性研究，對不同國家的碳中和戰略行動、政策框架、發展路徑進行了部分總結。然而，學者的研究主要聚焦世界主要經濟體的碳中和實踐的總結，對國家的行動方向以及戰略政策規劃、科技行動關注較少，尤其缺乏對世界主要國家戰略政策行動異同進行比較分析。因此，將重點從全球治理視角下碳中和戰略的發展歷程，世界主要國家碳中和戰略政策體系及行動特點進行梳理和對比分析，系統總結和歸納世界主要國家的碳中和實踐經驗，進而為我國實現碳中和目標提供可參考的啟示建議。

2 全球治理視角下碳中和戰略的發展歷程

半個世紀以來，全球氣候治理是一場曲折的國際政治談判史，先是歷經近30 年的發展后達成了全球性的基本共識，后又在21世紀經過20年的談判后，逐漸以降低溫室氣體排放并確保本世紀氣溫升高幅度可控為目標，建立起氣候治理的國際體系和碳中和全球愿景。基于國際在應對氣候變化治理過程中的重大戰略及政策，以及為實現碳中和目標的實踐特點，本文將其分為治理起步期（1968—1997 年）、曲折探索期（1997—2015 年）、共同推進期（2015—至今）3 個階段。

2.1 治理起步期（1968—1997 年）

1968—1990 年間，歐洲議會理事會、歐洲委員會和聯合國大會先后發布了規則和決議，如《治理大氣污染原則宣言》《遠程越界大氣污染公約》《保護臭氧層維也納公約》《聯合國人類環境會議宣言》《第二次世界氣候大會部長宣言》等［4］，逐步形成應對氣候的區域性聯合共識。1992 年聯合國通過了《聯合國氣候變化框架公約》，1997 年又通過了《京都議定書》，至此，規范全球氣候變化的國際環境法律制度在全球范圍內得以確立［5］。《聯合國氣候變化框架公約》是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放［6］，以應對全球氣候變暖給人類經濟和社會帶來不利影響的國際公約，《京都議定書》是人類歷史上首次以法規的形式限制溫室氣體排放的法律文件［7］。在這階段，通過控制和減少二氧化碳排放，逐步踐行綠色低碳發展的全球治理形成局部共識，呈現以美國、歐盟等發達國家主導，部分國家以“共同但有區別的責任”為原則的自主控制排放期［8］，并以法律文本開啟治理篇章。

2.2 曲折探索期（1997—2015 年）

由于《京都議定書》并未明確各國在碳減排方面的強制義務，也未就“共同但有區別的責任”即發達國家和發展中國家的二分責任制定出氣候治理的實施框架和操作路徑［9］，因此遭到部分國家的反對，美國以此為借口隨后退出，并形成以美國為首的部分國家聯合抵制《京都議定書》的困境［10］。這階段，發展中國家新興經濟體的經濟、政治、外交實力和影響力不斷提升，在推動全球氣候治理進程中，尤其是中國、印度、巴西等國在全球碳減排的參與程度和積極作用逐步加大，但受本國經濟、社會、科技發展所處的階段，及世界主要經濟體對氣候變化的影響作用存在很大分歧，國際綠色低碳發展涉及的政治博弈滲入其中，多邊國際機制和議定書倡導的國際治理模式在這個時期面臨嚴峻考驗，共同應對的體制機制在曲折徘徊。2009 年，192 個國家在哥本哈根召開聯合國氣候會議，表決通過了替代即將到期的《京都議定書》的另一份具有時代意義的全球氣候協議——《哥本哈根議定書》，但遺憾的是，這次會議并未形成一份具有法律約束力的文件，致使這次會議的成果無疾而終［11］。

2.3 共同推進期（2015 年至今）

隨著《京都議定書》面臨著名存實亡的困境，2015 年，里程碑式的《巴黎協定》在聯合國195 個成員國共同努力下達成共識，這是史上第一份覆蓋近200 個國家和地區在聯合國氣候變化框架公約下達成的第二份全球減排協定，標志著全球應對氣候變化邁出了歷史性的重要一步。《巴黎協定》明確提出：即將全球氣溫升幅控制在2 ℃范圍內，為1.5 ℃目標而努力，同時在本世紀下半葉實現凈零排放［12］。隨后，越來越多的國家將其轉化分解融入國家戰略目標中，提出了無碳未來的愿景。英國、法國、西班牙、丹麥、新西蘭等國家通過立法，德國、瑞士、葡萄牙、南非等國家采取政策宣示，提出在2050 年左右實現凈零排放；其中，瑞典、芬蘭、奧地利、冰島等國家把碳中和目標提前至2040 年前等。《巴黎協定》為全球設定了總體減排目標，改變了以往自上而下的單一強制性碳減排任務分配方式，采取更多激勵方式，帶動更多國家做出積極主動的減排舉措，并逐漸形成“自上而下”與“自下而上”平衡互動的全球氣候治理模式［13］。隨著各國綠色技術的發展，積極加入全球化綠色低碳治理，更早地進入到綠色產業，在推動未來經濟發展的可持續性和全球強競爭力上更具優勢，成為各國積極應對全球發展機遇和挑戰的重要契機。至此，全球氣候治理走向多主體、多舉措、多路徑綜合開展的新階段。

3 世界主要國家碳中和戰略政策體系及行動

根據博鰲亞洲論壇上發布的《可持續發展的亞洲與世界2022 年度報告》，截至2021 年12 月底，全球已有136 個國家、115 個地區、235 個主要城市和2 000 家頂尖企業中的682 家制定了碳中和目標。碳中和目標已覆蓋了全球88%的溫室氣體排放、90%的世界經濟體量和85%的世界人口［14］。其中，大多數國家預計到2050 年實現碳中和，瑞典、芬蘭等少數國家預計在2035—2045 年實現碳中和。本部分選取德國、英國、美國、日本和中國，圍繞碳中和目標制定的相關政策和戰略行動，聚焦戰略方向、目標設定、重點領域等進行梳理、歸納和分析。

3.1 德國：開展“氣候行動計劃”，將能源轉型作為碳中和戰略重點

德國作為傳統的工業強國，早在20 世紀七八十年代就開始發展可再生能源，在能源轉型方面做了較早的探索。1987 年，德國為積極推動和發展本國清潔能源和可再生能源，有效減少溫室氣體排放，成立了首個應對氣候變化的政府機構——大氣預防性保護委員會［15］。1990 年德國率先實現碳達峰。2019 年，德國頒布《德國聯邦氣候保護法》將能源系統轉型作為脫碳的戰略重點，提出到2050 年實現碳中和［16］，為此德國制定了一系列戰略、計劃、法規、行動等。戰略規劃方面：德國于2008—2011 年先后發布“適應氣候變化戰略”“可持續發展研究框架計劃”“能源規劃綱要”“德國適應氣候變化戰略適應行動計劃”等，重點在可再生能源、能源效率、核能與化石能源發電、網絡建設與可再生能源集成、技術研究、國際合作等方面做了前瞻部署。法規方面：德國先后出臺了《德國聯邦氣候保護法》《可再生能源法》《國家氫能源戰略》《能源工業法》等多部法律［17］，從法律層面提出，到2030 年，德國溫室氣體排放量將比1990 年減少65%，能源和工業部門承擔絕大部分的額外減排任務。重點領域減排方面：2019 年通過了《氣候保護計劃2030》，涵蓋了碳定價、財政救濟、建筑、交通、農林、能源、工業、研發、籌資等多個關鍵領域，并將減排目標在各個產業部門進行分解，明確其減排措施、2020—2030年間的剛性年度減排任務、減排效果定期評估的相關內容等。

相對比普通檢查，核磁共振檢查自身具有時間、空間分辨的優勢，所以對疾病診斷檢出率及準確性相對較高。因此，目前臨床中該檢查應用范圍擴大，有效提高臨床檢查效果。核磁共振檢查由平掃+增強掃描完成，期間增強掃描過程中應用的造影劑對血管、組織密度增強具有顯效，促使病灶可見清晰度提高，對分析病灶形態、大小及鑒別診斷具有十分重要的意義。不過在造影穿刺過程中，患者需要承受一定的疼痛，加上檢查環境處于封閉狀態，增加患者心理壓力，使其無法集中精力配合檢查。基于此，本院給予患者臨床護理路徑，取得顯著的成效。

3.2 英國：實施“綠色工業革命”，聚焦四大領域布局脫碳戰略

英國是世界上較早開始對綠色低碳發展做出探索和努力的國家。在20 世紀八九十年代就頒布了多部法律，加強大氣污染防治和推動環境保護。2001年，英國成為世界上最早開始征收氣候稅的國家，隨后推出了相應的氣候稅減免辦法。2008 年，英國頒布《氣候變化法案》，是第一個通過頒發法律明確中長期減排目標的國家。2019 年，英國通過立法承諾在2050 年前實現凈零排放。戰略規劃方面：2009 年，英國制定了一份國家戰略方案——《英國低碳轉型計劃》,提出到2020 年將碳排放量在1990 年基礎上減少34%的具體目標［18］；2020 年，英國為了加速實現凈零排放，公布了《綠色工業革命十點計劃》，該計劃涵蓋了海上風能、氫能、核能、電動汽車、公共交通與步行騎行、綠色航運、住宅與公共建筑、碳捕捉、自然環境、創新與金融十個方面的內容，是未來數十年英國重振全球工業中心和經濟綠色增長的綱領性計劃。法規方面：2008 年英國頒布了《氣候變化法案》《能源法》《規劃法》，三部法規共同構成了英國應對能源和氣候變化的長期政策基石，其中《氣候變化法案》明確提到2050 年實現凈零排放，是英國應對氣候變化政策和法律體系的核心［19］。重點領域方面：2021 年，英國根據試點計劃和凈零戰略，聚焦能源、工業、交通運輸、建筑等重點碳排放領域，密集發布了《工業脫碳戰略》《國家氫能戰略》《供熱和建筑戰略》《電力脫碳計劃》《交通脫碳計劃》《國家基礎設施戰略》《能源白皮書：賦能凈零排放未來》等，提出了優化凈零排放創新組合的系列方案和實施路線圖。

3.3 美國：提出清潔能源戰略行動，部署低碳技術和投資基礎設施支持經濟轉型

美國是全球累計溫室氣體排放量最多的國家。1949 年美國能源消耗產生的二氧化碳為22.07 億噸并逐年增長，2007 年美國能源消耗排放的二氧化碳達到峰值60.03 億噸，隨后穩定并開始下降。近年來，美國執政當局在應對氣候變化問題上存在戰略政策不穩定現象。隨著美國極端天氣出現頻率越來越高，所帶來的經濟損失對人類生命安全的威脅越來越大，2021年，美國總統拜登宣布重返《巴黎協定》，并制定了系列政策及措施應對復雜氣候變化，包括《關于應對國內氣候危機的行政命令》，提出將氣候危機置于美國外交政策與國家安全的中心，《邁向2050年凈零排放長期戰略》設定在未來30年內［20］，通過清潔電力投資、交通和建筑電氣化、工業轉型、減少甲烷和其他非CO2溫室氣體排放，支撐構建更可持續、更具韌性和更公平的發展愿景，并提出了中、長期戰略目標，把2030 定為關鍵十年，從電力、工業、交通、建筑、農業五個部門部署低碳技術和投資基礎設施支持向清潔經濟轉型，并規定2050 年實現凈零排放［21］。2022 年，美國頒布《通脹消減法案》，提出在未來10 年投入約3 700 億美元用于氣候和清潔能源領域，進一步以法律、行政命令、戰略等政策方式推動實現降碳減排目標。

3.4 日本：制定綠色增長戰略，大力加強碳循環利用和碳循環產業

2020 年，日本將綠色轉型上升到國家戰略，設定2050 年實現碳中和戰略愿景。為了應對氣候變化、推動綠色轉型、促進經濟增長，日本政府打出政策組合拳，制定了《2050 年碳中和綠色增長戰略》，通過監管、補貼、稅收優惠等政策，鼓勵民營資本投資包括海上風電、核能產業、氫能等在內的14 個產業項目，總投資約為2.33 萬億美元，以此促進日本經濟持續復蘇［22］；2021 年，日本修訂《全球變暖對策推進法修正案》，將2050 年實現碳中和的目標以立法的形式具體化，同時，還修訂了《能源基本計劃》等，通過運用法律、金融、財政等多個手段，推動能源革命、產業轉型、技術迭代。日本政府在最新修訂的“地球溫暖化對策計劃”中明確提出，力爭到2030 年使來自能源的CO2排放量較2013 年減少45%，約6.8 億噸［23］。此外，日本積極構建綠色金融體系，在稅制上，重點對生產設備減排投資、電源轉型投資（風電、太陽能發電型），以及車輛電動化轉型投資實施金融優惠，對燃料電池、海上風電等促進去碳化的設備投資增加企業所得稅抵扣比例等。相比較其他大國，日本受自身能源資源國土等因素的環境制約較大，為此日本大力開展加強碳循環利用和碳循環產業。如在建筑行業推廣使用能夠吸收二氧化碳的混凝土，在能源領域使用藻類固定二氧化碳并生產生物質燃料，在生產領域推動二氧化碳分離回收設備普及應用等。

3.5 中國：構建“1+N”政策體系，形成頂層設計行業布局地方推進的戰略體系，加快低碳技術創新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視碳達峰碳中和工作。2020 年，中國公開承諾2030 年前實現碳達峰，2060 年前實現碳中和。2022 年，黨的二十大報告提出，要積極穩妥推進碳達峰碳中和，協調推進降碳、減污、擴綠、增長，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源的消耗，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”［24］。

國家層面將碳中和納入頂層戰略及工作部署。2021 年10 月，國務院發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》［25］，該文件提出了五大主要目標和十項重點任務，在我國碳達峰碳中和政策體系中發揮統領作用。同年，國務院印發《2030 年前碳達峰行動方案》［26］，提出包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等保障方案。兩個文件為實現我國碳中和目標構建了“1+N”政策體系，為進一步實現碳中和目標，規劃了時間表、路線圖和施工圖。

國務院各部委積極響應中央關于雙碳目標的頂層設計與戰略部署，圍繞實現碳中和愿景，積極制定出臺了一系列重要政策，在碳排放重點領域有序推進減排工作。如相繼出臺了《“十四五”工業綠色發展規劃》《城鄉建設領域碳達峰實施方案》《工業領域碳達峰實施方案》《建材行業碳達峰實施方案》《有色金屬行業碳達峰實施方案》《“十四五”現代能源體系規劃》《氫能產業發展中長期規劃》等政策，積極構建現代能源體系、優化工業流程與再造，有序推進建筑綠色低碳改造，大力推進低碳智能交通系統、鞏固提升生態系統碳匯能力等方面加強指導。在各類支持保障方面，出臺了《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030 年）》《加強碳達峰碳中和高等教育人才培養體系建設工作方案》《高等學校碳中和科技創新行動計劃》《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》《推動數據中心和5G 等新型基礎設施綠色高質量發展實施方案》《建立健全碳達峰碳中和標準計量體系實施方案》《關于推進中央企業高質量發展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》《深入開展公共機構綠色低碳引領行動促進碳達峰實施方案》等政策，從創新綠色技術體系、強化人才培養、加強基礎設施建設、完善配套的財政支持體系架構，強化綠色創新生態等方面提供支撐。

各省份積極貫徹落實國家“雙碳”目標，在“十四五”規劃中確立做好碳達峰碳中和工作以及制定實施碳達峰行動方案，并在重點領域制定行動路徑。截至2022 年12 月底，15 個省份發布了省級層面碳達峰實施方案，部分省份結合本地實際情況，率先聚焦電力、城鄉建設、工業、能源、科技等領域，構建差異化低碳發展政策。例如，山西加快煤炭綠色清潔高效開發利用，海南積極研究推進海洋碳匯工作，浙江采用揭榜掛帥等科研攻關方式，實施關鍵核心技術創新工程，上海依托金融中心優勢完善碳交易市場并開展國家氣候投融資試點，內蒙古、甘肅、青海大幅提高清潔能源的生產和消納，上海、安徽、云南、江蘇、江西、湖南等省份積極發布碳達峰碳中和實施方案和相關專項等，推動雙碳工作進入實質進展階段。

4 世界主要國家碳中和戰略政策比較分析

4.1 碳中和目標制定與路徑實施方面

德國通過頒布《德國聯邦氣候保護法》，將能源系統轉型作為脫碳的戰略重點，積極開發再生資源，聚焦能源轉型，建立了完善的能源與氣候保護治理體系，提出2030 年溫室氣體排放總量要比1990年至少減少55%［27］，2050 年實現碳中和,在碳排放集中的工業、交通、農業、建筑等重要領域加大碳減排放力度，并圍繞減排措施、減排目標、減排效果評估等制定相關的法律法規。英國通過制定《綠色工業革命十點計劃》，圍繞10 個重點產業布局具體脫碳行動，重點資助優勢低碳技術研發，聚焦能源、工業、交通運輸、建筑等重點碳排放領域，提出了優化凈零排放創新組合的系列方案和實施路線圖,明確2023—2032 年，減少1.8 億噸CO2排放［28］，確保2050 年實現碳中和。美國發布《邁向2050 年凈零排放長期戰略》，將氣候治理納入外交和國家安全核心，加速清潔能源技術創新發展，通過清潔電力投資、交通和建筑電氣化、工業轉型、減少甲烷和其他非CO2溫室氣體排放,并投資基礎設施部署中長期低碳技術。日本2020 年將綠色轉型上升到國家戰略，宣布2050 年實現碳中和戰略目標，制定《2050 年碳中和綠色增長戰略》，通過綠色技術著力發展低碳循環產業，對海上風電、核能產業、氫能等在內的14 個產業項目做重點部署。中國2021年發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030 年前碳達峰行動方案》，提出包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等不同領域碳達峰實施方案。可以看出，各國紛紛制定系列法律法規、戰略行動和實施方案推進目標落實,但碳中和頂層推進的政策效力和側重有所不同，相比主要發達國家，中國在碳中和頂層立法約束、中長期發展規劃、戰略行動等方面還有所欠缺。

4.2 新舊能源轉換與清潔能源發展方面

當前正在發生以化石能源為主、清潔能源為輔向以清潔能源為主，化石能源為輔的新一輪能源變革［29］。各國在碳中和戰略政策的制定過程中均提到，要逐步減少對煤、石油、天然氣等化石能源的依賴，將新能源和可再生能源作為發展的重點，不斷提高清潔能源的比重，如風電、水電、光伏、氫能、生物質能等。例如，美國提出，擴大可再生能源等清潔能源利用，加快電力部門脫碳進程，將核能作為國家戰略能源技術，推動多項核能技術研發，推出氫能攻關計劃，在制氫、運輸氫、儲氫、氫轉化和終端應用領域開展研發等；德國發布《國家能源和氣候計劃》《國家氫能戰略》，構建高比例可再生能源的清潔能源系統等，并設定在2030 年可再生能源的電力占比將提升到65%的能源戰略目標［30］；英國實施系統脫碳計劃，大力部署本土清潔能源，包括風電、氫能、太陽能、核能等，并發布價值2.65億英鎊的可再生能源支持計劃；日本制定能源基本計劃和綠色增長戰略，提出可再生能源電力占比在2030 年提高到36%～38%；中國2022 年發布了《“十四五”現代能源體系規劃》，重點圍繞構建現代能源體系為核心，從“產供儲運銷用”各環節做系統布局，聚焦光能源、硅能源、可再生能源、綜合能源、儲能、氫能、新型電力系統等提出關鍵支撐技術的發展目標。

4.3 高碳排放領域戰略部署和改革方面

能源領域：德國2007 年發布的《能源利用和氣候保護一攬子方案》提出，2020 年本國的碳排放量比1990 年要減少40%，該文件成為能源利用和氣候保護的政策指導性文件；2019 年，德國通過《2050年能源效率戰略》，提出要在所有經濟領域提高能效，到2030 年減少一次能源使用的目標；2020 年，德國頒布《可再生能源法修案草案》，提出大力發展可再生能源發電，到2030 年其在總電力消耗中的占比提升至65%。英國發布《國家氫能戰略》，明確氫能發展的愿景目標、途徑及促進制氫部署的政策建議和創新路線圖，提出發展低碳氫產業，到2030 年實現5 吉瓦的低碳氫生產能力，并從氫氣生產、氫運輸和存儲、氫應用等方面提出具體關鍵措施。美國能源部發布《清潔能源革命環境正義計劃》，提出加快電力部門脫碳進程，到2035 年在電力部門實現碳凈零排放；發布《氫能計劃發展規劃》，明確未來10 年將在制氫、運輸氫、儲氫、氫轉化和終端應用等領域開展研發；制定五大關鍵行動開展海上風能戰略；發布《重塑美國核能競爭優勢：確保美國國家安全戰略》報告，從核燃料供應鏈安全、先進技術研發、核技術出口以及政府職能等方面提出了具體措施，以期重塑其核能領導地位。日本2021年發布《能源基本計劃》《2050 碳中和綠色增長戰略》，提出最大限度部署可再生能源，推動電力部門深度脫碳，提出可再生能源電力占比在2030 年提高到36%～38%，可再生能源發電量占比在2050年達50%～60%，進一步研究鈣鈦礦等具有潛在應用價值的材料，開發下一代太陽能電池技術等。中國2022 年發布《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》和《“十四五”現代能源體系規劃》，提出構建以清潔低碳能源為主體的能源供應體系，大力推進化石能源清潔開發利用，推動適應綠色低碳轉型的能源基礎設施建設等，到2030年，基本建立完整的能源綠色低碳發展基本制度和政策體系。

工業領域：德國2020 年出臺了《高技術氣候保護戰略》以及《國家氫能戰略》，鼓勵工業企業開發有利于氣候保護的技術，確定氫作為工業可持續能源的來源，提出逐步實現使用氫還原鐵礦石替代焦煤煉鋼，轉換工業材料中的灰氫為綠氫，借助氫助力高碳領域生產脫碳。英國制定的《工業脫碳戰略》，聚焦工業低碳燃料替代、CCUS 及產業集群中規模化綜合部署零碳方案，提出使用碳定價作為工具，采用從化石燃料到氫，電或生物質等低碳替代品的工業燃料轉換，部署低成本技術、提高能源和資源效率等。美國2021 年成立新的氣候創新工作組，確定無碳熱量與工業過程等重要議題；隨后，國家能源部在2022 年財政預算中提出重點支持依靠氫等可再生能源和燃料為工業過程提供動力方法，通過項目資助的方式撥款4 230 萬美元用于支持發展下一代制造工藝、開發提高產品能效的新型材料及改進能源儲存、轉換和使用的系統與流程，利用碳捕集技術，大幅提高工業部門脫碳。日本頒布《革新環境技術創新戰略》，提出要通過氫還原煉鋼技術實現“零碳鋼”，到2030 年實現技術成熟，2040年開始大范圍部署應用，建立健全新一代信息通信基礎設施建設，提高半導體、數據中心、信息通信基礎設施的性能，實現節能減排。中國發布《推進鋼鐵行業低碳行動倡議書》《鋼鐵行業碳達峰及降碳行動方案》《工業領域碳達峰實施方案》等文件，提出“十五五”期間，大力調整產業結構、深入推進節能降碳、綠色制造、循環經濟，推動工業領域數字化轉型，基本建立以綠色、低碳、循環、高效為重要特征的現代工業體系，確保工業領域二氧化碳排放量在2030 年前達峰。

交通領域：德國為了減少運輸行業的溫室氣體排放，先后出臺了一系列鼓勵購買電動汽車，鼓勵自行車、鐵路出行，鼓勵相關企業研發替燃料技術等的政策舉措。例如，對于2021 年以后購買的燃油汽車，按照千米碳排放收車輛稅；在全國鐵路智能化改造與升級領域投入860 億歐元等。英國制定的《交通脫碳計劃》，明確了到2050 年實現所有交通方式脫碳的目標、路徑和技術路線圖等，在最大限度利用氫和可持續低碳燃料、加強電池技術創新、開展新型零碳飛機技術、創新交通零排放技術等開展重點研發。美國發布的《清潔能源革命和環境正義計劃》，提出完善國家交通網絡體系，加快推進交通領域清潔燃料動力轉型，建立高質量、零排放的公共交通覆蓋網；積極研發清潔的航空可持續燃料，助力飛機和船舶等重型運輸部門脫碳等；2021年，美國總統簽署了加強美國在清潔汽車和卡車方面領導地位的行政命令，設定了到2030 年氫燃料電池汽車、插電式混合動力汽車、電動汽車占比達50%；日本大力實施汽車電氣化，提高動力蓄電池的性能，降低成本，加快充電樁等基礎設施建設；對飛機裝備與推進系統進行電氣化改造，積極探索氫作為飛機動力燃料，提高碳纖維和陶瓷等材料性能，推動航空業實現低碳轉型；提高物流效率，推動港口物流行業電動化、燃料脫碳改造，打造低碳物流等。中國制定了《綠色出行創建行動方案》，提出到2022 年，力爭60%以上的創建城市綠色出行比例達到70%以上，綠色出行服務滿意率不低于80%。新能源汽車替代傳統燃油車能夠有效降低交通運輸行業碳排放量，政策上從供給與需求兩側共同驅動新能源汽車推廣等。

建筑領域：德國2020 年頒布《建筑能源法》，明確提出加大在可再生能源領域的投資，將原有的供熱系統替換為基于可再生能源的新型供熱系統，并設立聯邦節能建筑基金，為建筑節能改造以及節能建筑建造提供信貸支持等。英國發布《供熱和建筑戰略》，提供約40 億英鎊用于公共部門脫碳、家庭升級補助、社會住房脫碳、鍋爐升級、熱網改造等；支持用更清潔的替代品更換燃氣鍋爐，燃氣鍋爐在2035 年實現全面禁止；資助1460 萬英鎊用于供暖和制冷脫碳技術研發，包括熱能存儲技術、地源采暖和制冷系統、礦山地熱能和太陽能地熱、可再生能源蓄熱技術、變溫熱化學儲能系統和熱網等技術研發。美國能源部2020 年資助7400 萬美元支持先進建筑節能技術研發，旨在研究和開發靈活高效的節能建筑和建筑系統技術，包括彈性建筑技術、節能暖通和空調技術、節能固態照明技術、綜合性建筑翻新改造技術、建筑技術的集成耦合等；2021年發布《國家電網交互式節能建筑路線圖》，利用智能技術與分布式能源、節能建筑的結合，開展有效儲熱的新型吸熱材料、節能創新空調系統、節能住宅墻體改造、電氣化建筑系統等節能建筑技術研發和應用示范。日本大力發展下一代住宅、商業建筑和太陽能產業，利用人工智能、物聯網等技術開展用戶能源管理，鼓勵建設周期可循環負排放建筑，開發下一代輕薄型太陽能電池，在建筑領域推廣使用高性能隔熱料、高效用能設備和可再生能源。中國住房和城鄉建設部與國家發展改革委聯合發布的《城鄉建設領域碳達峰實施方案》，從建設綠色低碳城市與打造綠色低碳縣城和鄉村兩個主要方面明晰了2030 年實現碳達峰和2060 年城鄉建設方式全面實現綠色低碳轉型的發展路徑。

生態領域：德國2002 年發布聯邦《有機農業行動法案》，成立了專門的有機農業管理和監管機構，并加大對農業科技的投入力度。2015 年，為了大力發展有機農業，德國農業農村部聯合行業和協會推出了“有機農業—展望未來”戰略。此外，德國加大對森林和木材使用的保護和管理，提高農業能源利用效率，加大對耕地腐殖質、永久草原、沼澤土壤的保護，減少泥炭使用，增加食物的可持續消費等。英國發布《海事2050 戰略》，分析了藍碳棲息地在減緩和適應氣候變化方面發揮的作用，并詳細闡述了2050 年實現零排放航運的遠景路徑，助力海洋藍碳系統的建設；英國研究與創新署2021 年啟動1 500 萬英鎊支持6 個研究團隊開發新的工具和方法，擴展樹木保護區，幫助樹木和林地適應氣候變化等。美國國家科學基金會加大對南極地區季節性海冰和冰架流失及冰川退縮等影響研究，并對陸海交界附近的永久凍土地下水中溶解的有機碳研究，更大范圍地對地球兩極碳匯和碳源進行分析，以期尋找更好的碳中和路徑。日本加大農業、林業、畜牧業、漁業的智能化建設，積極推進技術創新，創建自產自銷的能源系統，利用森林、海洋、耕地等長期大量地儲存碳元素，實現碳減排。國家發改委發布2021—2035 年生態系統修復規劃，提出到2035年，森林覆蓋率達到26%，天然林面積保有量穩定在2 億公頃左右，草原綜合植被達到60%，濕地保護率提高到60%等多個具體指標，部分地方政府建立明確植樹造林、生態修復目標，推行長林制，提高地區生態碳匯能力等。

4.4 共性關鍵核心技術科技支撐方案方面

各國在科技創新支撐方面，圍繞能源綠色低碳轉型、低碳零碳技術攻關、前沿顛覆性低碳技術等方面加大研發攻關，但各國的重點技術布局和攻關方向各有側重。英國重點攻關技術包括：儲能、氫能、海上風電、先進核能、電動汽車、交通網絡電氣化、零排放飛機、可持續交通燃料、清潔航運、綠色建筑、工業燃料轉型、生物能源、直接空氣碳捕集和先進CCUS、環境保護、能源領域人工智能等。德國重點攻關技術包括：綠氫、儲能、電動汽車、智能電網、交通網絡電氣化、生物燃料、燃料電池、低排放工業生產技術、氣候與環境友好型建筑、數字化能源系統、熱電聯產現代化、生態農業等。美國重點攻關技術包括：小型模塊化反應堆、核聚變、綠氫、CCUS、電池儲能、下一代低碳建筑、可再生能源、電動汽車、先進核能、生物燃料、可持續航空燃料、氣候智能型農業等。日本重點攻關技術包括：可再生能源、氫能與氨燃料、供熱脫碳、先進核能、核聚變、電動汽車、儲能、零排放船舶、智慧農林漁業、低碳半導體、航空電氣化、碳資源化利用、凈零排放建筑、資源回收再利用等。中國重點攻關技術包括：可再生能源非電利用、新能源發電、儲能、氫能、節能、煤炭清潔高效利用、低碳零碳工業流程再造、城鄉建設與交通低碳零碳技術、CCUS、碳匯核算與監測、生態系統固碳增匯、非二氧化碳溫室氣體減排與替代、核能發電、光伏電池等。

5 結論及啟示

5.1 研究結論

通過對碳中和戰略的發展歷程與世界主要國家碳中和戰略政策體系及行動的比較分析，得出以下結論：一是為實現碳達峰碳中和愿景提供立法等制度保障。氣候立法是各國實現碳達峰碳中和目標的重要法律保障，有利于構建完善的碳制度體系。其中，德國的《聯邦氣候保護法》、英國的《氣候變化法案》等法律對全球氣候領域治理體系影響較大。美國也承諾利用法律手段保障碳中和目標實現。總體來看，實現碳中和立法的國家以發達國家為主，究其原因是發達國家具有強大的經濟實力、科技實力和轉型能力，處于引領全球碳中和、促進經濟轉型的核心地位，在推動自身綠色低碳轉型的同時，更希望通過立法推動全球碳中和行動。二是加快能源結構調整。雖然各國實現碳中和的路徑各有不同，但多措并舉減少化石能源使用、促進能源結構調整、部署清潔能源發電已成為全球共識。例如，德國《國家能源和氣候計劃》，英國部署風電、氫能、太陽能、核能等清潔能源計劃，日本發布能源基本計劃和綠色增長戰略等舉措，對能源系統進行深度脫碳變革，最大限度提升可再生能源比例，加速退煤進程和天然氣脫碳處理，確保實現可持續的能源轉型。三是加大低碳技術研發攻關。發達經濟體為了達到碳中和目標，聚焦零碳電源技術、關鍵領域節能技術、綠氫技術、負排放技術、CCUS 技術、儲能技術、能源數字技術等。例如，英國啟動“凈零創新投資組合計劃”，重點聚焦海上風電、氫能、工業燃料轉換、CCUS、直接空氣捕集、生物質能等開展關鍵技術的研發和應用，從7個重點領域提出十條行業技術策略，加快綠色低碳技術研發創新等；美國發布“變革性清潔能源解決方案”“能源地球”計劃，大幅度降低關鍵清潔能源成本，迅速推動商業化應用；日本實施綠色增長戰略，建立14 個領域的技術創新計劃和配套政策體系，推動本土技術在全球范圍使用等。

5.2 啟示

在全球氣候治理進程與綠色經濟蓬勃發展的背景下，中國順應時代潮流，需積極加快碳中和戰略部署，并將其落實到具體行動之中。一是要加強頂層規劃與地方政府因地制宜相結合，探索綠色低碳發展路徑。加快推進我國碳達峰碳中和總體戰略部署，從最高政策層面做好綠色低碳頂層設計，加快制定和完善與氣候相關尤其是二氧化碳排放管控的相關立法，圍繞脫碳、零碳、負碳技術的發展加快編制相關科技創新發展中長期規劃。正確處理全國與地區、整體與局部的綠色低碳發展關系，在全國統籌目標下，大力推進低碳省份、低碳城市試點建設工作，鼓勵省區市（縣）將應對氣候變化工作有效融入當地社會經濟科技發展規劃中，破除以經濟績效為考核標準的政治激勵制度。立足自身實際，以低碳先進城市經驗為借鑒，以促進經濟社會良性發展為目標，推動有條件的地區實現碳達峰，發揮優勢經驗帶動其他地區后達峰，積極探索低碳綠色發展模式。二是優化能源結構，提高清潔能源比重，構建清潔高效安全的能源體系。有序調整能源結構，著力構建清潔、穩定、安全、高效的現代能源供給體系；大力減少煤炭的需求和消費，降低煤電的開發和利用比重，有效開發天然氣，穩步推進核電項目，積極推進可再生能源的研發和應用，尤其是氫能、光能、風能、水能等清潔能源；加強能源系統與信息技術的結合，實現能源系統的數字化和智能化改造，進一步提升各經濟部門的電氣化水平。三是優化產業結構，減少高碳能源消耗，推動產業綠色低碳轉型升級。培育壯大節能環保產業、大力發展戰略性新興產業，加大產業能源利用效率，提高資源循環利用，進一步實現勞動密集型產業向技術密集型產業轉變［31］；擴大清潔能源應用深度和廣度，淘汰和優化落后能源，加快天然氣代煤、電代煤在工業領域，低碳轉型在交通和建筑領域的步伐；促進制造業和服務業、傳統服務業與現代服務業互促共進，大力推進服務業模式創新、技術創新、渠道創新，培育新的經濟增長動能；普及綠色、低碳、節約的消費理念，倡導和踐行科學的、合理的、健康的生活方式和消費模式，注重環境保護和資源的節約利用，讓綠色低碳成為新的消費時尚。四是大力開展綠色技術攻關，促進綠色低碳技術大范圍示范應用。聚焦高碳排放行業有效梳理和超前布局短、中、長期低碳技術的研發攻關與應用示范，如大力推廣基本成熟的風能應用技術、區域微電網技術、超臨界工藝技術、電池技術等商業化規模應用；加快推動技術成熟度還無法實現商用程度的如二氧化碳壓縮儲運技術、源網荷儲能一體化輸配電技術、秸稈還田與資源化回收利用技術、低碳燃料替代技術等，通過加強政策支持，開展項目示范，逐步完善技術性能，盡早實現示范和應用；對于諸如光伏電池、液氫冷卻超導風電技術、水解制氫技術、綠氨燃燒技術、海洋地質封存技術、第四代核電配套技術等，加強基礎研發和技術驗證，爭取盡快攻關突破、實現小試到中試，進而開展驗證示范等。重點在火電、鋼鐵、水泥、化工等高碳領域，加大二氧化碳捕集與封存技術、生物能源碳捕集技術、零碳流程重塑技術、低碳集成與優化技術、零碳電力技術、CCUS 與工藝流程耦合技術、直接空氣捕集、礦物碳化等前沿技術的研發與應用示范等。