RCEP與WTO機制下的SPS規制差異比較研究

靳欣欣 欒信杰

摘 要：《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP協定）于2022年1月1日正式生效。世界貿易組織（WTO）《SPS協定》中關于區域條件的適用、透明度要求等被直接用于RCEP下的“衛生與植物檢疫措施”（“SPS”）。RCEP中“SPS”新增條款反映了實施SPS的新要求；其內容整合和擴展的條款確保了“SPS”規則的系統性和可操作性；世貿組織上訴程序被RCEP所拋棄。本文通過對RCEP與世貿組織SPS機制的比較分析，可以把握世貿組織《SPS協定》改革的重點，如權利義務平衡、對等互認機制和爭端解決等，《SPS協定》改革為世貿組織多邊貿易體系的完善提供了有益參考。

關鍵詞：《區域全面經濟伙伴關系協定》；世界貿易組織；衛生與植物檢疫措施；緊急措施；爭端解決

本文索引：靳欣欣，欒信杰.<變量 2>[J].中國商論，2023（17）：-054.

中圖分類號：F742 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）09（a）--04

東南亞國家聯盟（以下簡稱“東盟”）10個成員與中國、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國五國達成的《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，RCEP）于2022年1月1日正式生效，世界上最大的自由貿易區宣告成立。15個成員達成的RCEP形式上是對RECP成員之間原有的雙邊自由貿易協定“碎片化”的規整，但實質上它向“全球貿易的理想框架”又前進了一步，是“史無前例的、極佳的區域貿易安排”（RCEP，2020）。國內有學者甚至將RCEP規則稱為“WTO改革的方向”（范黎波和錢彌綸，2021）。RCEP共20章、4個附錄，其中第五章標題是“衛生與植物檢疫措施”（Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS）。世界貿易組織（WTO）《實施衛生與植物檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS協定）同WTO《反傾銷協定》《補貼與反補貼措施協定》《與貿易有關的知識產權協定》一樣已生效26年之久。時過境遷，《SPS協定》需要改革，更趨完善的RCEP第五章下的SPS規制對WTO《SPS協定》的改革具有重要的導向意義。

1 RCEP中SPS規制與世貿組織《SPS協定》的差異

RCEP的第五章“SPS”確立了RCEP區內適用的SPS制度。該章共17條，主要內容包括SPS措施的對等承認、非疫區與非蟲害區的認定、風險分析、對出口國職能部門實施SPS慣常控制有效性的核查、認證、基于SPS風險而實施的進口檢查、緊急措施、技術磋商、“SPS”實施及爭端解決等。可以說，RCEP下的“SPS”是對WTO《SPS協定》規則系統化的發展和完善，代表當今國際SPS規則的新高水平。但不可否認的是，“SPS”制度設計源于WTO《SPS協定》，與后者一脈相承，協定制定的理念與適用的概念也未發生本質的改變，但關于SPS的對等、認證和爭端解決等實體規則有明顯的差異。

RCEP下的“SPS”與《SPS協定》相比，最重要的變化體現在三點：一是增設的條款體現了對SPS實施的新要求；二是內容整合和擴充的條款確保了“SPS”規則的系統化和可操作性；三是對區內成員之間可能產生的SPS爭端問題采取審慎原則，避免RCEP下的SPS爭端解決重蹈WTO爭端解決機制因程序繁雜、訴爭曠日持久而遭人詬病的覆轍。

1.1 增設的條款

“SPS”專門增設了第5.8條“核查”（Audit）、第5.9條“認證”（Certification）、第5.10條“進口檢查”（Import Checks）、第5.11條“緊急措施”（Emergency Measures）四項實體條款，使得衛生與植物檢疫相關規則體系更加規范，也與時俱進。特別值得關注的是，“SPS”第5.9條“認證”和第5.11條“緊急措施”的設立。

對于認證，眾所周知，認證是國際貿易“通行證”，須注意的是，認證作為一項SPS措施，其認證要求通常由進口方主動提出，出口方按照第三方認證機構的認證標準完成相應的認證程序。為減少認證對RCEP成員之間的貿易造成負面影響，“SPS”第5.9條對認證確立了約束性規則，其第4項和第5項規定：如果貨物貿易需要認證，進口方須確保此類認證要求僅適用于保護人類、動物或植物生命或健康所必需的范圍；在不影響進口控制權的情況下，進口方須接受出口方主管當局簽發的符合進口方監管要求的證書。此專門的規定是WTO《SPS協定》沒有的，盡管在《SPS協定》附錄1“定義”中明確提及“認證”是一項SPS措施。

對于“緊急措施”，RCEP下的“SPS”專辟一條（即第5.11條“緊急措施”，共3項）來規范在緊急情況下SPS措施的適用，這些規則也是《SPS協定》所沒有的。在此將“SPS”第5.11條中最重要的兩項直接譯出：

“1、若一方（指進口方，下同—筆者注）采取對保護人類、動物或植物的生命或健康必要的緊急措施，而這項措施會對貿易造成影響，該方須根據第5.15條（“聯絡點和主管當局”）指定的聯絡點或各方已建立的通信渠道立即以書面形式通知相關出口方。”

“3、若一方采取緊急措施，則該方須在一段合理的時間內或經出口方要求審查該措施。如有必要，進口方可要求出口方提交相關信息，出口方也須積極提供相關信息，以協助進口方審查所采取的緊急措施。經出口方要求，進口方須在下列情況下向出口方提供審查結果。如果進口方在審查后決定仍維持此緊急措施，進口方就應根據最新可獲信息定期審查該措施，并須根據要求解釋繼續實施此緊急措施的原因。”

“SPS”中這些針對“緊急措施”的規則恰恰是《SPS協定》實體部分的空白領域。不過，在《SPS協定》附錄2（“衛生與植物檢疫措施的透明度”）中，“緊急的”（urgent）一詞出現了3次，第一次出現是在緊急的情況下，進口國的衛生與植物檢疫法規在發布后可直接實施，而不必為出口國，特別是發展中國家預留調整其產品和制造方法的時間間隔。第二和第三次出現則是指在進口國出現或可能出現健康保護的緊急問題時，進口國須通過WTO秘書處立即將具體的條例和覆蓋的產品范圍通報其他成員國，并簡單說明此條例制定和實施的目標、合理性及緊急問題的性質。注意，《SPS協定》附錄2中的“緊急措施”是在例外情形下實施的確保SPS透明度的特別措施。

由此可以看出，RCEP下的SPS“緊急措施”是“SPS”實體規定之一，是基于當今新冠疫情發生的頻繁性和持續性而可能實施的應對措施。在疫情緊急情形下所制定和實施的緊急措施適用特定的常態化管控規則，也更符合當今防疫和抗疫中保護人類生命和健康的需要。

1.2 內容整合和擴充的條款

RCEP下的“SPS”第5.5條“對等”和第5.12條“透明度”屬于這種內容整合和擴充的條款。雖然《SPS協定》第7條“透明度”和附錄2“衛生與植物檢疫措施的透明度”是RCEP“SPS”第5.12條“透明度”的源頭活水，且“通報”（notification）和“評議”（comment）均是“SPS”和《SPS協定》所確立的透明度保證制度的關鍵詞，但“SPS”下的透明度要求升級了，其中最引人關注的內容是進口方要通過在線的“WTO衛生與植物檢疫措施通報提交系統”和聯絡點，確保其他方及時獲得進口方實施或調整的衛生與植物檢疫措施條例、程序、風險評估文件，并給予其他方至少60天的評議時間，同時確保其他方在30天內獲得此SPS文件或該文件概要的英文版本。顯然，RCEP下“SPS”透明度要求的時間限制更具體。

“對等”是本部分重點研究的問題。此處講的“對等”（Equivalence）與本文提及的互認（Mutual Recognition）、對等承認（Recognition of Equivalence）等是同一個含義。從內容上來看，“SPS”第5.5條（“對等”）不僅整合了《SPS協定》第四條（“對等”）及SPS委員會“《對等決議》”，還將“對等決議”第2條中對進口方確立的一些“should”要求調整為“shall”義務，從而強化了對進口方對等承認要求的規則約束。

WTO《SPS協定》生效于1995年1月1日，SPS委員會主導制定的《對等決議》生效于2004年7月23日。由此可見，在對等承認這一主題上，《對等決議》弱化了最初由《SPS協定》對進口成員設定的義務。而在《對等決議》談判和生效時，WTO新一輪多邊貿易談判“多哈回合”（也被稱為“多哈發展議程”）已在進行中（WTO，2001）。但在此時期，《對等決議》第2條仍然包含進口成員與出口成員權利義務不對等的規則，這無疑反映了WTO談判功能的式微和發展中國家在WTO多邊談判中地位的衰弱。RCEP下“SPS”第5.5條則因時而變，消除了這種對進口成員與出口成員權利義務不對等的規則，這正是RCEP下的“SPS”的先進性。所以，若說RCEP是WTO規則的改革方向，此語并非虛妄。

1.3 爭端解決

在爭端解決這一主題上，RCEP下“SPS”與WTO《SPS協定》所確立的相關規則差別最為明顯，主要表現在以下兩點：

（1）爭端解決導向不同。“和為貴”，而又不可“知和而和”，這恰恰是RCEP下“SPS”第5.17條“爭端解決”所體現的基本精神。該條規定，RCEP第19章（“爭端解決”）不在RCEP生效時立即實施，須在RCEP生效之日起兩年后對這種不適用進行審查，而此審查期又可持續三年。所以“SPS”下適用RCEP第19章（“爭端解決”）的過渡期最長可達5年。相反，WTO《SPS協定》第11條（“磋商與爭端解決”）不僅直接援引WTO爭端解決機制，還未規定類似上述延緩適用的過渡期。

（2）WTO爭端解決機制不適用RCEP下“SPS”爭端解決。適用于RCEP下“SPS”爭端解決的多邊規則是RCEP第19章“爭端解決”。同WTO爭端解決機制不同，在RCEP第19章確立的爭端解決程序中沒有上訴程序。由此可見，類似于包含WTO上訴機構及上訴程序耗時冗長的所謂“法官造法”的爭端解決模式在2020年11月15日RCEP文本通過之時即已被RCEP15個成員國所拋棄。這同CPTPP和《美加墨協定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）下的爭端解決規制如出一轍。

2 對世貿組織《SPS協定》改革的啟示

通過上述對RCEP與WTO機制下SPS差異性的比較分析，我們可以從總體上把握WTO《SPS協定》改革的方向和重點。當今，新冠疫情又為反思《SPS協定》所確立規則的適用性和實效性提供了現實場景。雖然國內對國際貿易領域的關注重點會轉移至2022年1月1日正式生效的RCEP及我國正申請加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），但推進WTO規則改革既是目前“WTO面對地理政治不穩定和新冠疫情危機要發揮自動穩定器作用”（WTO，2021）所產生的壓力，又是WTO面對國際競爭新格局和國際貿易轉型升級所帶來的自我更新需要。

2.1 出口成員與進口成員的權利、義務平衡問題

這是WTO《SPS協定》所忽視的問題。以SPS對等承認為例，在SPS委員會主導制定的《對等決議》中，“shall”似乎是為出口成員量身定做的，而“should”則專門適用于進口成員，所以《對等決議》中進出口雙方權利失衡昭然若揭。WTO164個成員中發展水平參差不齊，且WTO《SPS協定》沒有針對“特殊與差別待遇”制定有約束力的實施規則，從而限制了SPS協調、對等互認制度的有效實施。一般來說，當兩個國家發展水平相似、標準相似時，SPS措施的相互承認就容易實施；相反，在發達國家成員和發展中國家成員之間建立這種互認安排會特別困難（PIIE，2020）。由于一些發展中國家成員的產品競爭力不強，從邏輯上來說，這些成員更可能向發達國家成員提出SPS措施對等承認要求，以消除貿易壁壘，從而產生了shall—should對等承認模式。在這種SPS對等承認模式下，進口成員與出口成員所承擔的義務或所享有的權利是不對等的。除此之外，《對等決議》提出SPS措施的對等“適用于所有WTO成員之間，與其經濟發展水平無關”（WTO，2004），這種脫離現實的“一碼通吃”（One size fits all）的過于理想化的對等承認規則需要改變。

2.2 技術因素問題

RCEP下“SPS”第5.14條“技術咨詢”取代了《SPS協定》第9條“技術援助”。前者設立了與進口成員SPS適用所產生的問題有關的技術咨詢規則；后者則主要是援助發展中國家的SPS實施和管控能力。由此可見，兩者主旨大相徑庭，前者往往與SPS的對等互認和認證密切相聯。實際上，無論是對等承認、疫區與非疫區的認定、風險評估或風險分析、認證，還是緊急措施的實施和應對，均涉及特定專業技術問題。例如，新冠肺炎病毒疫苗的對等互認由世衛組織生物標準化專家委員會（Expert Committee on Biological Standardization，ECBS）負責，但該委員會至今還未制定新冠疫情疫苗的對等互認機制，也未提及對防疫用品和疫苗適用世貿組織《SPS協定》下的對等承認程序規則（WHO，2020），《SPS協定》下的對等承認規制被束之高閣，備而無用。世貿組織SPS委員會主導制定的SPS措施對等規制的適用性受到特定技術環境的限制，換言之，世貿組織應與世衛組織、全球疫苗免疫聯盟（Global Alliance for Vaccines and Immunization，Gavi）、流行病預防創新聯盟（Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）等建立更為緊密的專業技術合作關系，確保彼此實施的對等互認機制互聯、互通。

2.3 SPS爭端解決問題

對于爭端解決問題，WTO爭端解決機構制定了系統化的、完整的爭端解決機制，其核心是WTO《關于爭端解決的規則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Dispute，DSU）。DSU確立了磋商、調解、專家組程序、上訴機構程序、仲裁及貿易報復等一系列爭端解決程序。當今，WTO爭端解決機制的最大問題是上訴機構自2019年12月11日起的所謂“停擺”，USMCA、CPTPP和RCEP的爭端解決規則中均未設立上訴機構和上訴審程序，保持WTO上訴機構現狀，即讓它繼續停擺是WTO最有可能的迫不得已的選擇。

RCEP下的爭端解決適用RCEP第19章“爭端解決”所確立的爭端解決規則。RCEP“爭端解決”并未援引WTO爭端解決規則，更遑論上訴機構及上訴審程序。也就是說，上訴審爭端解決程序在RCEP第19章中是不存在的。根據RCEP“爭端解決”第19.15條，專家組發布的最終報告是終局性的，其裁決和結論對各爭端方都有約束力，也因此減少了爭端解決程序。

3 結語

面對新的區域性的RCEP的正式生效所帶來的壓力及WTO“多哈發展議程”長期缺乏進展，當前迫切需要對WTO進行實質性改革。改革的重心是強化其“3+1”功能，即對WTO各成員的政策監督、組織多邊談判、解決貿易爭端和對發展中國家和最不發達國家成員的發展支持；而“發展是WTO的優先項目”（Okonjo-Iweala，2021）。對于WTO《SPS協定》，1995年1月1日該協定生效以來，WTO SPS委員會先后發布了8項與該協定相關的決議和實施程序文件，其主題除前述“對等承認”以外，還涉及“協調”“區域化”“透明度”“一致性”“特殊和差別待遇”等。無論是在形式上還是在內容上，這些決議和文件及《SPS協定》三個附錄都應與《SPS協定》正文文本進行整合，使其有機地融為一體，以提高多邊SPS規則的系統性和科學性。從上述分析中可以看出，相較WTO《SPS協定》，RCEP下“SPS”與時俱進，其對等承認、認證、風險分析、緊急措施和爭端解決等專門設定的條款更切合現實需要，而RCEP下“SPS”不再適用上訴程序的爭端解決規則體現了協定起草人的智慧和理性，為WTO《SPS協定》改革提供了很有價值的參考。但要特別提出的是，WTO《SPS協定》的改革不是按圖索驥，不能忽視現行WTO機制及《SPS協定》改革的復雜性；相反，要通過解決與《SPS協定》有關的痛點與難點問題（如對等互認、透明度、認證及成員方的權利、義務平衡等）來推動《SPS協定》規則的完善和有效實施。《SPS協定》及其他WTO協定的改革，有助于WTO避免因多邊談判、爭端解決等功能的空轉和CPTPP、RCEP、USMCA等區域性貿易協定的蠶食而可能產生的分崩離析風險。

參考文獻

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