充分發(fā)揮長江水利委員會在長江流域協(xié)調機制中的支撐保障作用

馬建華

長江是中華民族的母親河，也是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。在黨中央和國務院的親切關懷下，在水利部的直接領導下，水利部長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）深入貫徹習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和系列重要講話指示批示精神，始終堅持把為黨和人民守護好長江母親河作為職責使命，矢志不渝推進長江治理與保護。經(jīng)過多年建設，長江流域防洪減災體系基本建立，水資源綜合利用體系初步形成，水生態(tài)環(huán)境保護體系逐步構建，流域綜合管理體系不斷完善，有力支撐保障了長江流域社會經(jīng)濟高質量發(fā)展。經(jīng)過幾代長江委人的不懈努力，長江委已逐步發(fā)展成為綜合優(yōu)勢獨特、技術實力雄厚、流域管理經(jīng)驗豐富、組織協(xié)調能力較強的流域管理機構。

長江大保護涉及水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、交通運輸、林業(yè)和草原等多領域、多部門和19個省（自治區(qū)、直轄市）。2021年3月1日起施行的《長江保護法》明確要求，要建立長江流域協(xié)調機制并設立專家咨詢委員會，進一步提高干支流、左右岸、上中下游協(xié)同治理能力。但《長江保護法》自頒布實施2年多以來，長江流域協(xié)調機制尚不健全，專家咨詢委員會尚未建立，運行機制也尚未明確。水是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，長江委作為水利部派出的流域管理機構依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責，在長江大保護中發(fā)揮著重要作用，可為長江流域協(xié)調機制及其專家咨詢委員會相關工作提供支撐保障。

1 充分發(fā)揮長江委支撐保障作用的必要性

（1）有利于強化流域統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)作。黨的十八大以來，習近平總書記先后主持召開會議研究部署推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展、推進南水北調后續(xù)工程高質量發(fā)展并發(fā)表重要講話，確立起國家江河戰(zhàn)略。流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性。習近平總書記指出，治“長江病”要科學運用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統(tǒng)治療；強調要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。這就要求我們要統(tǒng)籌加強流域管理，把流域作為一個有機整體和基本單元，統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流，推進流域系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理，統(tǒng)籌水災害、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“四水共治”，推進水域和岸線“水岸共治”。《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“充分發(fā)揮長江水利委員會等相關機構的作用”。2021年12月，水利部部署強化流域治理管理工作，指出長江委等流域管理機構是江河湖泊的“代言人”，要更好發(fā)揮流域管理機構在流域治理管理中的主力軍作用。從落實國家江河戰(zhàn)略的角度講，統(tǒng)籌加強流域管理，有必要充分發(fā)揮長江委作用，統(tǒng)籌全流域治理、全要素治理、全過程治理，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理，全面提升長江流域治理管理能力水平。

（2）有利于貫徹落實好《長江保護法》確定的體制機制。《長江保護法》對長江流域協(xié)調機制及其專家咨詢委員會的工作職責、重點任務等作出了明確規(guī)定。在統(tǒng)籌協(xié)調方面，第四條規(guī)定“國家建立長江流域協(xié)調機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況”。在技術咨詢方面，第十二條規(guī)定“國家長江流域協(xié)調機制設立專家咨詢委員會，組織專業(yè)機構和人員對長江流域重大發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃等開展科學技術等專業(yè)咨詢”。在監(jiān)測及信息共享方面，第九條規(guī)定“國家長江流域協(xié)調機制應當統(tǒng)籌協(xié)調國務院有關部門在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎上，健全長江流域生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運、自然災害等監(jiān)測網(wǎng)絡體系和監(jiān)測信息共享機制”；第十三條規(guī)定“國家長江流域協(xié)調機制統(tǒng)籌協(xié)調國務院有關部門和長江流域省級人民政府建立健全長江流域信息共享系統(tǒng)”。在岸線保護修復方面，第二十六條和第五十五條規(guī)定，國家長江流域協(xié)調機制統(tǒng)籌協(xié)調國務院有關部門和長江流域省級人民政府劃定河湖岸線保護范圍，制定河湖岸線保護規(guī)劃，嚴格控制岸線開發(fā)建設，促進岸線合理高效利用；制定長江流域河湖岸線修復規(guī)范，確定岸線修復指標。總體來看，國家長江流域協(xié)調機制既承擔大量的宏觀協(xié)調和監(jiān)督工作，也承擔包括技術咨詢、監(jiān)測網(wǎng)絡整合、建立健全信息共享系統(tǒng)、河湖岸線保護修復等具體組織協(xié)調工作。目前，國家長江流域協(xié)調機制尚不健全，專家咨詢委員會尚未建立，具體運行機制尚未明確；長江流域監(jiān)測網(wǎng)絡整合及監(jiān)測信息共享尚未有效開展，流域信息共享系統(tǒng)初步建立仍待完善；河湖岸線保護規(guī)劃、修復規(guī)范、修復指標尚需修編或制定。為貫徹落實《長江保護法》確定的體制機制，更好發(fā)揮長江流域協(xié)調機制職責，有必要充分發(fā)揮長江委作用，為長江流域協(xié)調機制所承擔的監(jiān)督檢查、技術咨詢、監(jiān)測網(wǎng)絡整合和信息共享、河湖岸線保護修復等職能提供技術支撐保障。

（3）有利于系統(tǒng)解決流域治理保護復雜性問題。習近平總書記強調：“要堅持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。”長江經(jīng)濟帶覆蓋沿江11省市，橫跨我國東中西三大板塊，人口規(guī)模和經(jīng)濟總量占據(jù)全國“半壁江山”，生態(tài)地位突出，發(fā)展?jié)摿薮螅瑧撛谯`行新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。但當前，推動長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展，尚有不少流域治理保護的復雜問題亟待統(tǒng)籌考慮、妥善解決。從統(tǒng)籌發(fā)展與安全角度來看，水患仍是我們面對的最嚴重的自然災害之一，流域防洪體系尚不完善，氣候變化背景下極端洪旱災害影響、江湖關系變化仍需有力應對，供水保證仍需進一步提高，重點湖泊生態(tài)系統(tǒng)退化依然明顯，流域管理能力不足等，與支撐高質量發(fā)展的要求不相適應。在江湖關系變化應對方面，隨著長江上游干支流控制性水利水電工程的陸續(xù)建成投運，長江中下游水文情勢發(fā)生變化，江湖關系呈現(xiàn)新情勢，需要深入研究長江上游干支流水庫群運用后中下游河道沖刷及江湖關系變化影響及對策。在水工程聯(lián)合調度方面，長江流域已建大型水庫300余座，中下游規(guī)劃建設蓄滯洪區(qū)46個，已建跨流域調水工程、流域內(nèi)跨一級支流調水工程10余項，中下游已建排澇泵站2 600余座，需要強化水工程調度和維護，充分發(fā)揮已建工程效益。在重大工程建設方面，重要蓄滯洪區(qū)建設、三峽水運新通道、洞庭湖四口整治、鄱陽湖水利樞紐等支撐高質量發(fā)展的關鍵工程亟需深化論證。解決上述流域治理保護面臨的復雜性問題，需要全面掌握流域涉水基礎資料，深刻把握流域保護治理要求，長期深入開展有關問題研究論證，有必要充分發(fā)揮長江委作用，為相關工作提供基礎支撐。

2 為長江流域協(xié)調機制提供支撐保障的可行性

長江委作為水利部派出的流域管理機構，成立于1950年2月，在長江流域和瀾滄江以西（含瀾滄江）區(qū)域內(nèi)依法行使水行政管理職責。根據(jù)國家有關法律法規(guī)和水利部的授權，長江委主要負責流域或重點區(qū)域內(nèi)的水行政執(zhí)法，水資源統(tǒng)一管理、節(jié)約、配置和保護，流域規(guī)劃，水旱災害防御，河道管理，流域控制性水利工程建設與管理，河道采砂管理，水土保持，水文，科研，以及有關國有資產(chǎn)的運營、監(jiān)管等工作。70多年來，長江委認真履行流域水行政管理職責，在流域規(guī)劃管理、水工程統(tǒng)一調度、河湖管理、水資源集約節(jié)約、流域綜合執(zhí)法等方面取得了積極成效。長江委的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在雄厚的技術實力、獨特的綜合優(yōu)勢、豐富的流域管理經(jīng)驗和較強的協(xié)調能力等四個方面，具有為長江流域協(xié)調機制相關工作提供支撐保障的能力。

2.1 雄厚的技術實力

長江委專業(yè)門類齊全，人才技術實力雄厚，擁有水文、河道、防洪、水資源利用與節(jié)約保護、水電、航運、市政交通、社會經(jīng)濟、水生態(tài)保護修復、水土保持、流域管理、環(huán)境工程等多個專業(yè)門類，貫穿勘測規(guī)劃設計科研、防洪水資源水生態(tài)水工程調度、流域涉水管理等全過程。全委擁有各類專業(yè)技術人才7 600多人，省部級以上專家400多人，累計入選中國工程院院士3人，全國工程勘察設計大師11人，建有數(shù)十個國家級和省部級重點實驗室和工程技術研究中心。先后獲得以兩項國家科技進步獎特等獎為代表的國家級、省部級科技獎勵700余項，申請獲批各類專利1 000余項。

2.2 獨特的綜合優(yōu)勢

（1）建立了較為完善的流域規(guī)劃體系。依據(jù)《水法》有關規(guī)定，流域綜合規(guī)劃是對流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署。自建國以來，長江委已先后承擔了三次長江流域綜合規(guī)劃編制和修編工作，其中，1959年版《長江流域綜合規(guī)劃》由國務院組織長江委編制，經(jīng)中央政治局批準實施；1990年版《長江流域綜合利用規(guī)劃報告》由國家計委會同水電部組織長江委編制，經(jīng)國務院批準實施；2012年版《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》由水利部組織長江委編制，經(jīng)國務院批準實施。歷次長江流域綜合規(guī)劃有效指導和促進了長江治理與保護，推動長江流域基本形成了防洪減災體系、水資源綜合利用體系、水生態(tài)環(huán)境保護體系和流域綜合管理體系，有力保障了流域防洪、供水、生態(tài)、能源和航運安全等。同時，長江委以長江流域綜合規(guī)劃為主線，組織編制了一批重要支流、湖泊綜合規(guī)劃，防洪、水資源利用、水資源保護、水土保持、河道治理、長江干流河道采砂管理等一大批專業(yè)規(guī)劃，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設等國家戰(zhàn)略的水安全保障規(guī)劃等專項規(guī)劃，形成了較為完善的流域規(guī)劃體系，為長江治理與保護提供了科學的規(guī)劃依據(jù)。

（2）積累了較為完備的監(jiān)測數(shù)據(jù)資料。長江委擁有上百年的，覆蓋流域上中下游和干支流，集水文、水環(huán)境、水生態(tài)、河道、水土保持于一體的涉水監(jiān)測體系，其涉水監(jiān)測資料的完整性、系統(tǒng)性、權威性其他部門不可比擬。建有寸灘站、宜昌站、漢口站等多個百年水文老站；在長江流域（片）建成含水文站、水位站、水質站等各類站點34 377個；設立了196個省（國）界斷面、3 500余個水環(huán)境斷面、4 800余個河道固定斷面，實現(xiàn)對流域水環(huán)境、水生態(tài)、水土保持等情況的全覆蓋監(jiān)測；系統(tǒng)收集整理了流域水文泥沙、地質勘查、河道觀測、涉水工程、地理信息、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等方面的基礎信息資料。建成了較為完善的防汛抗旱、水文、水資源管理、水生態(tài)保護、突發(fā)水污染應急響應、水土流失動態(tài)監(jiān)測等數(shù)據(jù)庫，初步構建了長江流域水信息共享服務平臺。長江流域全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)開工建設，加快構建流域空天地一體化監(jiān)測感知體系，為流域監(jiān)測網(wǎng)絡的進一步完善奠定了良好基礎。

（3）積淀了較為豐富的勘察設計經(jīng)驗。長江委承擔了三峽、葛洲壩、烏東德、丹江口、亭子口、構皮灘、彭水、拉洛等流域控制性綜合利用樞紐，長江干堤加固、長江干流河道治理，荊江、錢糧湖、共雙茶、大通湖東、洪湖東分塊等蓄滯洪區(qū)建設，南水北調中線一期工程、滇中引水工程等跨流域水資源配置工程的勘察規(guī)劃設計工作，攻克了大量世界級技術難題，連續(xù)多年榮獲譽為國際工程界“諾貝爾”的菲迪克大獎和國內(nèi)科技進步特等獎、勘察設計金獎等頂尖重量級獎項，具有豐富的國家級重大項目規(guī)劃設計經(jīng)驗，具備較強的重大項目技術咨詢實力。

（4）積累了豐富的海外合作經(jīng)驗。長江委積極響應“一帶一路”倡議，憑借雄厚的技術實力和顯著的品牌優(yōu)勢，海外業(yè)務涵蓋水利、電力、交通、建筑、市政等基礎設施建設領域的規(guī)劃咨詢、勘測設計、建設監(jiān)理及總承包等。加快推進瀾湄水資源合作等海外項目技術合作。重點開展了厄瓜多爾流域綜合規(guī)劃、秘魯城市排水規(guī)劃，馬來西亞沐若水電站、剛果金英加三水電站、巴基斯坦卡洛特水電站、巴基斯坦科哈拉水電站、尼泊爾上阿潤水電站、安哥拉凱凱水電站、秘魯圣加旺水電站等國際項目的勘察規(guī)劃設計和技術咨詢工作，與亞、非、拉、歐等50個國家和地區(qū)以及國際金融機構、國際知名咨詢公司、湄公河委員會等建立了密切業(yè)務合作關系，向相關國家提供了優(yōu)秀的技術服務和成熟高效的項目實施模式，廣泛宣傳了中國治水成就和治水理念，積極推廣中國技術標準和規(guī)范，增進國際對我國的了解和互信，有力服務了我國水外交。

2.3 豐富的流域管理經(jīng)驗

長江委在流域管理方面具有豐富的工作經(jīng)驗，取得了顯著管理成效。成立70多年來，全力保障了流域水安全，有效應對1954年、1998年、2016年、2020年大洪水，2006年川渝大旱、2010年西南五省大旱和2022年流域性大旱，以及唐家山堰塞湖、金沙江白格堰塞湖和雅魯藏布江堰塞湖險情等多次自然災害。在流域規(guī)劃管理方面，構建起較為完善的流域水利規(guī)劃體系，重要基礎工作和治江重大問題研究積累了豐富的成果。在水工程統(tǒng)一調度方面，防汛抗旱及水資源統(tǒng)一調度管理精準有效，水利突發(fā)公共事件應急管理機制逐步完善，針對長江上中游世界規(guī)模最大的巨型復雜水工程群，2023年已聯(lián)合調度涵蓋流域內(nèi)125座控制性骨干水工程，實現(xiàn)控制性水工程聯(lián)合調度運行，統(tǒng)籌協(xié)調流域防洪、供水、生態(tài)、發(fā)電、航運等方面關系，充分發(fā)揮水工程綜合效益，為長江大保護提供最有效的調控手段。在河湖管理方面，管理體制逐步理順，監(jiān)督管理卓有成效。在水資源集約節(jié)約方面，取水許可日漸完善，水資源調配工作逐步有序展開，水資源監(jiān)控管理能力顯著提高，考核工作顯著加強。在流域水行政管理方面，“放管服”改革取得重要進展，水事糾紛調處及時有效，水行政執(zhí)法監(jiān)督得到加強，以采砂管理為中心的水事聯(lián)合執(zhí)法成效顯著。

2.4 較強的組織協(xié)調能力

長江委充分發(fā)揮流域管理機構協(xié)調、指導、監(jiān)督等作用，探索出了一套較為成熟、高效的流域管理協(xié)作模式。例如，歷次流域綜合規(guī)劃及修編工作都建立了跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調協(xié)作機制；長江防汛抗旱總指揮部有效組織和協(xié)調了長江流域防汛抗旱調度工作；“長江上游水土保持委員會”較好統(tǒng)籌協(xié)調了長江上游水土保持工作。推動建立了長江流域省級河湖長聯(lián)席會議機制、長江流域水資源調配和岸線保護利用協(xié)調機制、漢江流域水量調度計劃協(xié)商會議制度、長江河道采砂管理工作聯(lián)席會議制度、丹江口水庫水行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度、南水北調中線工程水源區(qū)水資源保護與水污染防治聯(lián)席會議等跨部門跨地區(qū)協(xié)商合作機制。充分發(fā)揮依托長江委管理的國家一級學會長江技術經(jīng)濟學會跨專業(yè)跨部門跨地區(qū)的綜合平臺作用。近年來，長江委立足“共”字做文章，搭建了“流域管理機構+省級河長辦”協(xié)商協(xié)作平臺，與生態(tài)環(huán)境部長江局等20家機構和央企建立了戰(zhàn)略協(xié)作機制，成立了由53家成員單位組成的長江治理與保護科技創(chuàng)新聯(lián)盟，加快推進長江流域齊抓共管、協(xié)同共治、合作共研，廣泛凝聚了全面推動長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展合力。

3 有關工作建議

建議加快健全國家長江流域協(xié)調機制，充分發(fā)揮長江委基礎資料詳實、技術實力雄厚、流域管理經(jīng)驗豐富、組織協(xié)調能力較強等優(yōu)勢，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責，在長江大保護中發(fā)揮更重要作用，為長江流域協(xié)調機制及其專家咨詢委員會提供全方位、高水平的支撐保障。

（1）協(xié)助長江流域協(xié)調機制做好督促檢查工作。建議充分發(fā)揮長江委流域管理機構作用，運用好已較為成熟高效的流域協(xié)商協(xié)作工作模式，為長江流域協(xié)調機制做好支撐保障，協(xié)助開展督促檢查長江保護重要工作落實情況等相關工作，配合協(xié)調跨地區(qū)跨部門重大涉水事項。

（2）為專家咨詢委員會提供高水平技術服務。建議充分發(fā)揮長江委豐富的流域管理經(jīng)驗和雄厚的人才技術實力等優(yōu)勢，可在專家咨詢委員會設立秘書處，由長江委承擔秘書處具體工作。長江委作為專業(yè)咨詢機構參與專家咨詢委員會的咨詢工作，為專家咨詢委員會提供高水平專家?guī)欤x派頂尖的國際級、國家級專家人才參與專家咨詢委員會，積極承擔專家咨詢委員會的重要規(guī)劃、重大項目技術咨詢等方面具體工作，為專家咨詢委員會提供全面技術支持，特別是在統(tǒng)籌流域發(fā)展與安全、治理與保護等重大問題研究和關鍵工程論證方面發(fā)揮重要作用。

（3）為長江流域信息共享機制提供基礎支持。建議充分發(fā)揮長江委在長江流域信息共享機制中的技術和數(shù)據(jù)資源支撐作用。協(xié)助開展長江流域涉水監(jiān)測網(wǎng)絡統(tǒng)一規(guī)劃，推動依托水文監(jiān)測站網(wǎng)統(tǒng)籌開展長江水文、水質、水生態(tài)、河道地形等涉水綜合監(jiān)測，加快健全長江流域涉水監(jiān)測網(wǎng)絡。完善長江流域信息共享機制，依托初步構建的長江流域水信息共享服務平臺和正在建設的長江流域全覆蓋水監(jiān)控系統(tǒng)，匯集其他行業(yè)和部門的基礎信息與管理執(zhí)法信息，加快推進長江流域信息共享系統(tǒng)建設，加快健全長江流域信息共享機制。

（4）為完善長江流域規(guī)劃體系做好技術支撐。建議充分發(fā)揮長江委長江流域基礎數(shù)據(jù)優(yōu)勢和歷經(jīng)三次長江流域綜合規(guī)劃編制及長江流域防洪規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、河道治理規(guī)劃等涉水專業(yè)（專項）規(guī)劃編制工作經(jīng)驗，在長江流域協(xié)調機制下，積極參與長江流域發(fā)展規(guī)劃編制，配合空間規(guī)劃編制，為其他涉水專業(yè)（專項）規(guī)劃編制提供技術支撐，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展提供更加堅實的支撐與保障。