長江流域河湖長制實踐過程中的不足與完善

鄧昆鵬 鄧恬藝 陳歡

摘 要：生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題，河湖長制是水生態保護的重大制度安排。為促進長江流域河湖長制的有序發展，以問題為導向，分析《長江保護法》實施以前長江流域河湖長制存在的不足，主要表現在組織協調不足、權責劃分不明、考核標準待完善、監督合力待加強四個方面。在此基礎上，以《長江保護法》為指引，提出加強法律引領、做到有法可依；明確行政領導，完善組織體系；細化考核標準，重視過程導向；健全監督體系，提升環保意識的完善建議。

關鍵詞：河湖長制；長江保護法；水污染治理；行政主導

中圖分類號：D912.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

0 引 言

“水是生命之源、生產之要、生態之基”[1]。2015年，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路[2]。“每條河流都要有‘河長了”[3]，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》[4]，要求各地在2018年年底前全面建立河長制。

我國江河湖泊眾多、水系發達，保護江河湖泊，關系人民群眾福祉，關系中華民族長遠發展。河長制是各級黨委、行政主要負責人分級擔任本轄區內主要河湖流域的“河長”，組織領導、統一協調各相關職能部門的職責，通過目標分解、分級傳遞進行相應河湖水環境保護及管理，并通過嚴格的評價考核機制進行保障的制度[5]。目前，河湖長制普遍實行黨政宏觀領導、多部門聯合驅動、共同承擔責任的系統性、有序性的制度體系安排，可以全面復制推廣，有利于促進國家水安全的制度創新，填補相關制度的空白。相對于以往各自為政、標準不一的治理模式，河湖長制則是依托現有行政組織體系，上下級聯防聯動，構建了組織嚴密、分工明確的水污染監管與治理體制機制。

本文以《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）的施行時間為時間節點，分析了《長江保護法》視域下長江流域河湖長制的現狀、存在的問題與不足，并結合《長江保護法》中河湖長制的相關規定，針對長江流域河湖長制實踐過程中的不足，提出科學、合理的建議，以期指引長江流域河湖長制未來的良善發展。

1 長江流域河湖長制實踐過程中的不足

從2007年江蘇無錫市率先推行河長制，到2018年全國范圍內全面建立河湖長制，河湖長制歷經10余年的發展，在水生態保護方面取得了巨大的成效，長江流域水域污染情況極大改善，人民用水安全穩中向好。當前長江流域河湖長制基本構建了良好的運行體制機制，但實踐過程中仍有一些不足亟待完善。以《長江保護法》為視域，立足長江流域河湖長制的施行實踐，分析發現長江流域河湖長制在組織協調、權責劃分、考核標準、監督合力等四個方面仍存在不足。

1.1 組織協調不足

長江流域河湖長制施行過程中，組織協調不足主要體現在兩方面。一是部門之間各自為政，缺乏協調；二是部門之間權限不明，管理重疊。

早期我國水資源實行“統一管理、分工合作、各有側重、逐級監管”的管理模式，但是實踐中卻逐步形成了中央與地方的條塊分割，導致了“九龍治水”的管理局面，河湖長制的推行很大程度上解決了此類問題。然而在實際過程中劃界不明、缺乏監管、公眾缺位、各自為政的問題依舊存在，往往出現下游清淤、上游倒垃圾的情況。其中，各自為政主要是橫向維度行政區劃帶來的弊端。例如，在長江流域的上下游、左右岸可能不屬于同一個行政區劃，河湖長制的考核標準、工作要求往往不同，出現問題后很難分清同一流域下不同行政區劃的具體責任，導致責任認定困難。

長江流域河道線長，管理點多，出現了部門交叉執法或者重復執法的情況。此外，由于跨行政區域之間缺乏整體協調，管理重疊的地區易成為河道管理的“空白地帶”，存在部門之間避而不見、互相推諉的情形。

1.2 權責劃分不一

長江流域河湖長職責不明，主要體現在河湖長職責來源不明確、河湖長權力與責任不匹配兩個方面。河湖長職責來源不明確，河湖長的職責權限非法定。有學者認為，中國環境治理存在某種“法治怯場”的困局[6]，在河湖長制實際推行過程中，有的地區是黨委主導，有的地區是行政主導，甚至有的地區是基層群眾自治組織主導，這三種主導形式的組織性質完全不同，與之相應的責任承擔方式也存在差別，有的地區是黨委機關負責，有的地區是行政部門負責，而有的地區是行政部門和基層群眾自治組織集體負責，在責任承擔形式上出現個人承擔、集體承擔等多種責任承擔方式。另外，一般情況下由基層部門主導河湖長的組織工作，很難協調同級部門甚至上級部門，做到協同推進。在涉及到人事調動、資金配置等關鍵環節時，更是困難。

1.3 考核標準待完善

實踐過程中，部分地區的主管部門認為水域治理是臨時性、突擊性的運動式工作，在宏觀設計方面天然注重短期成效，忽略長遠規劃，所制定的規劃缺乏持久張力，進而造成人力、物力的極大浪費。水質改善是一個久久為功、循環往復的過程，以短期水污染的治理結果為考核標準，容易導致基層河湖長缺乏工作積極性。同時河湖長制實施過程中缺乏長久導向機制，就會很難發揮體制機制的持久張力，形成長久效益。

此外，長江流域水域污染治理的各類標準多有趨同，但在實踐層面針對各種成因的污染，其治理方法、治理難度、治理程度都是標準不一的。趨同化的考核標準欠缺靈活性、科學性，難以做到點對點的精細化考核，使得河湖長在工作過程中趨輕避重，虛于表面，無法落實到實處。以江西鄱陽湖為例，其水質惡化成因十分復雜，大致包括工業廢物的填埋不合規；生活用水和牲畜污水直接排放；農藥、化肥使用污染地下水；工廠違規排放工業廢水等[7]。可見，在水污染治理過程中若是執行單一的考核標準，則會出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的情形。

1.4 監督合力待加強

水污染防治工作，從來都不是某一個體、某一部門、某一地域的專職工作，而是關系到每一個個體與部門的協同工作。個體既是水污染治理成果的享有者，也應是水污染治理和監督的踐行者。

日常生活中仍然有部分民眾將垃圾傾倒河道、違規養殖、污染河流、破壞水域生態。也有一些民眾并未將水環境看作是自身的切身利益，發現污染河流的行為知而不報，刻意隱瞞，公眾環保意識薄弱。例如，2018年的“長江口傾倒垃圾案”，垃圾清運公司在明知張某、洪某等人無生活垃圾處置資質、部分垃圾未正規處置的情況下，為了謀取不正當利益仍將垃圾交給張某、洪某等人處理，最終造成長江南通段、太倉段，浙江湖州、安徽當涂等地環境嚴重污染[8]。水污染的監督首先是行政監督，然后是媒體監督、公眾監督，最后則是司法監督與救濟[9]。針對河湖管理的監督問題，水利部于2019年12月發布了《河湖管理監督檢查辦法（試行）》，該辦法對河湖管理監督檢查的內容、方式與程序、問題分類及處理、責任追究等進行了解釋與說明。

2 《長江保護法》指引下長江流域河湖長制的健全與完善

《長江保護法》自2021年3月1日實施以來，填補了河湖長制施行過程中出現的多處法律空白，為長江流域河湖長制的實踐推行提供了法律依據，尤其是在推行依據、組織形式、考核模式、追責方式和監督形式等方面，更是起到了指引作用。

2.1 長江流域河湖長制應加強法律引領，做到有法可依

在長江流域河湖長制推行過程中，很多地方政府以政策文件作為河湖長制推行的指導依據，而政策文件一般不具有法律效力，一旦涉及訴訟糾紛或者重大水域污染事故，多采用黨內問責的方式替代法律處罰，導致實際過程中責任承擔的不明確。

《長江保護法》第5條則明確提出推行河湖長制，并確立了行政主導模式，保證了行政主體在推行河湖長制過程中的主導作用與責任承擔的主體地位。以科層制為代表的行政主導模式具有兩方面的優勢。一是責任承擔清晰明確、權責相稱，避免了處罰失當、權責不明。二是便于行政訴訟，通過司法途徑解決水域污染糾紛，起到定分止爭的作用。此外，《長江保護法》第83條明確了各級政府及部門負責人承擔責任的方式，為河湖長制施行過程中法律責任的承擔提供了明確依據。

2.2 長江流域河湖長制應明確組織領導，完善組織體系

《長江保護法》實施以前，許多地方政府在推行河湖長制的過程中，沒有完整的組織體系。以徐州市為例，分為市級河湖長和河道流經縣的縣級河湖長，管理河道明確采用兩級河湖長制。杭州市則以基層河湖長為重點，形成“市級—縣級—鄉鎮—基層村委（社區居委）”四級管理體系來確保河湖長制的落實，但是基層村委（社區居委）不屬于行政一級，只承擔相應的行政職能。

《長江保護法》第5條明確了河湖長制的組織形式為行政主導，由各級人民政府分擔負責長江保護相關工作。且《長江保護法》第2條關于長江流域的界定包括省級行政區域與相關縣級行政區域兩部分，實際上是以縣級行政區域為基礎單位。這為河湖長制的施行明確了組織主體，且河湖長制的施行應當以縣級河湖長為重點，這是因為縣級河湖長關系到整體協調、資金發放、人事設置和綜合監督的各個環節，是河湖長制宏觀主導的重中之重。而基層則是河湖長制微觀落實不可或缺的部分，作為河湖長制推行的最后關節，直接關系著河湖長制施行的落實程度與實際效果。可見，《長江保護法》明確長江流域河湖長制的組織形式應為行政主導，組織體系則以行政組織為依托，依據實際情況進行設置。

2.3 長江流域河湖長制應細化考核標準，重視過程導向

水污染治理工作短期難見成效，針對河道挖沙、垃圾污染、污水排放、重金屬污染、河道侵占等不同問題，采取的措施不同，治理的難度與治理的周期也不同。針對不同的問題及其嚴重程度應當采取科學化、精細化且具有針對性的考核標準，形成政府牽頭、專家組論證、第三方參與的考核體系，做到長效考核、系統考核、精細化考核協同發力。

《長江保護法》第46條至第51條分別對長江流域總磷排放濃度和排放總量、污水處理與排放、農藥化肥的使用與排放、固體廢棄物的處理、垃圾填埋與處理、危險化學品的運輸與管控進行了詳細規定，針對可能出現的污染情況做到了有法可依。此外第44、45條規定，對于國家沒有明確規定的其它可能出現的污染情況，地方政府執行的排放標準需要報國務院生態環境主管部門備案，也起到了兜底的作用。可見，《長江保護法》明確了長江流域河湖長制水域污染治理的執行標準，便于河湖長制考核標準的精細化、明確化和底線化。

2.4 長江流域河湖長制應健全監督體系，提升環保意識

《長江保護法》實施以前，長江流域河湖長制的監督方式多種多樣，并不具備體系性、長效性與完備性。例如，杭州市在監督過程中更加重視網絡民眾的輿論監督，而廣東省則避免政府疲于應對網絡輿情，側重采用人大常委會的外部監督模式[10]。除行政部門同級監督與上下級監督外，《長江保護法》第14、77、79、82條分別確立了媒體監督、司法監督、輿論監督、人大監督四種監督形式，健全了長江流域河湖長制的監督體系。

《長江保護法》第16條也提及支持單位、個人參與水環境的治理與修復，第79條規定有關部門應為公民、法人和非法人組織參與和監督長江流域生態環境保護提供便利。河湖長制在推行過程中，應提升民眾的參與意識、環保意識，牢牢抓住公眾參與問責機制的 “牛鼻子”，倒逼相關主體積極作為，主動承擔起河湖管理的責任[11]。

3 結束語

習近平總書記多次強調“綠水青山就是金山銀山”[12]，在長江流域推行河湖長制是生態文明建設的必然要求，也是經濟發展的重要保障，有利于解決長江流域的水體污染問題、維持河湖水生態的活力，也可以創新國家水安全制度、健全水污染治理體系。以《長江保護法》的實施為契機，在《長江保護法》視域下分析了長江流域河湖長制實踐過程中的痛點、難點問題，并以《長江保護法》為指引，提出加強法律引領，做到有法可依；明確組織領導，完善組織體系；細化考核標準，重視過程導向；健全監督體系，提升環保意識的解決方法與建議，以健全和完善長江流域河湖長制運行模式，推進長江流域水環境、水生態的良性健康發展。

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Deficiencies and Improvements in the Practice of River and Lake Chief System in Yangtze River Basin Guided by the Yangtze River Protection Law

DENG Kunpeng1，DENG Tianyi2，CHEN Huan1

（1. Law School of Yangtze University，Jingzhou 434023，China；2. School of Marxism of Hubei Normal University，Huangshi 435022，China）

Abstract：Ecological environment is a critical political concern crucial to the mission and purpose of the Party，and also a significant social issue affecting peoples livelihood. The river and lake chief system represents a major institutional arrangement for water ecological protection. To facilitate the well-structured advancement of the river and lake chief system in the Yangtze River Basin，we adopt a problem-oriented approach to analyze the deficiencies existing prior to the implementation of the Yangtze River Protection Law. The deficiencies can be classified into four aspects：insufficient organization and coordination，unclear delineation of powers and responsibilities，assessment standards to be improved，and supervision synergy to be strengthened. On this basis，guided by the Yangtze River Protection Law，we propose several measures to improve the system. These measures include：reinforcing the leadership role of the legal system，hence providing a clear framework for action；clarifying administrative leadership roles and establishing a robust organizational system；refining assessment criteria with a focus on the process；perfecting the supervision system and enhancing awareness of environmental protection.

Key words：river and lake chief system；Yangtze River Protection Law；water pollution control；administrative leadership