財政預算管理轉型路徑探析

高旭

（忻州市財政局預算投資評審中心，山西 忻州 034000）

財政預算管理作為政府部門重要的職能，其管理水平好壞關系到社會經濟的公共發展水平和國有資金的使用效率，進而影響到國民經濟整體發展水平的進步。隨著我國社會經濟的進一步發展，當前的財政預算管理模式雖然有了一定的發展，但存在的一些不成熟模式和問題如資金透明度低、國有資金使用效率低等制約著財政管理工作水平的提高。因此必須大力推進我國財政預算管理模式的轉型改革，正確認識管理工作中的問題與不足，積極探尋財政預算管理轉型的途徑與方法，加快財政預算管理的轉型與升級，促使國家社會得以健康持續發展。

一、財政預算管理概述

財政預算管理是國家財政行政部門按照相關法律規定，嚴格遵循相關程序審批順序對一個年度內國家政府運行的各種財政收支情況進行規劃的政府職能。財政預算管理關乎整個國家經濟的科學運行和平穩，需要相關政府工作人員對財政預算和管理的相關工作內容做出科學合理的計劃編制和規范管理。財政預算管理的相關內容直接關系政府的政策走向，對社會經濟整體運行的狀態有著決定性的影響，因此必須足夠重視，在相關管理模式上要與時俱進，實事求是，符合社會經濟發展規律和形勢發展需要。

二、目前財政預算管理的存在問題

（一）部分基層財政部門資金使用權限過大

我國基層財政部門在國有資金管理中發揮著重要的作用，其對當地財政項目預算和資金收支出使用情況掌握最為詳細和熟悉，因此也擁有著過大的資金使用權限。

基層財政預算管理在預算編制上由于在精細化、法治化管理上力度不強，容易在政策財政預算資金安排上因資金使用權限過大缺乏監督管理上出現大量非預算內臨時性質的撥款項目，特別是對于一些預算項目缺乏事前可行性評估，或者因無法估量因素難以通過計量方法進行評估，從而導致資金使用浪費。如部分地區財政為了增加當地的GDP收入、引進企業增加稅收來源，在招商引資工作上過分地給予入駐企業地方性優惠政策或者財政補貼，但對入駐企業創收盈利等評估上沒有做到科學評估，甚至有些企業純粹只是為了套取國家補貼而入駐，地方政府對于此類企業并沒有簽訂相關協議或者采取有效處理措施，從而導致出現當地GDP總體上確實有提升，但群眾并未享受到財政資金所帶來的社會效益和經濟效益，反而因為地方性收費項目增多、社會生態環境資源消耗過大等問題給生活帶來一定負擔。同時，過大的資金使用權限容易滋生違規違紀，地方政府的短視也容易造成國有資金浪費，無法得到高效利用。

（二）預算安排和預算管理績效評價相關性不強

目前我國政府部門的預算編制工作大多數地區基層部門還是沿用增量預算編制方式，一方面它在工作量上可以有效減少時間和人力成本，但另一方面又容易造成預算項目編制不合理、預算整體安排與預算績效評價之間的相關性減弱。這種弊端不利于國有資金得到有效利用。如一些資金使用效率高的預算項目沒有得以資金扶持，而一些資金使用效率低的項目卻獲得財政資金安排。這歸根結底的原因在于預算編制安排沒有緊密聯系預算管理整體績效評價，沒有通過建立緊密、科學的績效評價體系來對預算項目進行科學、合理的安排，提高預算管理效率。

（三）部分基層政府部門的財政預算執行情況不理想

當前我國的財政預算管理主要內容包括對財政預算報表進行編制、審核預算項目合理性、做好預算執行情況把控和監督管理等工作，首要目的是確?！笆铡⒅А眱蓷l線平衡，防止預算、決算之間出現較大差額。但由于當前我國基層政府部門的財政預算編制缺乏精細化、法治化管理，在編制過程中對于預算項目審核由于專業性的不足導致隨意性過大，加上部門領導不夠重視預算管理工作，在監督管理上過于松懈，從而使預算執行情況不理想，預算執行過程中容易出現“超收”“超支”等不良現象。雖然隨著中央八項規定的不斷深入貫徹執行和國家反腐工作的持續深入，私設小金庫等違紀違法行為已得到有效遏制，但財政預算執行情況不理想所造成的收支超出計劃范圍的不良現象還得不到有效監督、控制，影響了預算執行效率。

（四）沒有對財政預算管理建立健全完善的監督體系

目前我國對財政預算管理行使監督職能的是人民代表大會，基層財政預算管理情況則是由基層的人大審議部門對財政預算進行審計。雖然社會普通群眾、輿論媒體等也參與到對財政預算項目的監督當中，但這面臨幾個問題。

一是地方財政預算項目特別是財政預算管理中關于財政預算報表、賬目等審核工作，涉及專業知識很多，需要非常專業的知識儲備和水平才能做到有效審核和監督。但人大審議部門中缺乏專業的審計機構、團隊和人才，哪怕是外聘專業的會計師事務所，其業務范圍是企業財務賬目審核為主，對于政府部門和事業單位的財務預算賬目審核可能熟悉度和專業度沒那么強。而作為群眾和輿論媒體，更加不具備專業財務知識，加上如果基層財政預算的透明度較低的話，想實現全面有效的社會性監督管理是很具有難度的。

二是基層政府部門還沒建立完善的預算管理績效評價體系，對于預算執行結果和資金使用效率的衡量沒有做到精細化評價考核，社會監督層面只能對預算執行使用當中是否存在違規違紀等現象進行監督，而對于資金使用效率、績效狀況等由于缺乏專業知識或者公開不透明等因素監督效果不佳。

三、財政預算管理轉型的有效路徑

（一）采用科學合理的預算編制方法，對基層政府部門財政資金使用權進行規范限制

針對當前我國大部分基層政府部門還在使用增量預算方式進行財政預算編制的情況，相關部門要高度重視此種方法所帶來的預算管理瓶頸弊端問題，如未能充分考察預算項目合理性、預算額逐年增加不符合社會發展實際等。政府部門應在正視預算編制方法的合理科學采用，聯系當地財政工作實際，采用更為先進的預算編制方法，如零基預算方法。 零基預算方法可以對單位財政預算體系進行重現，雖然需要增大預算編制過程中的工作量，但其能充分分析不同預算項目的合理性和資金使用效率，可以有效提高預算編制的精細化程度，使資金使用更加健康。同時，需要建立一個更為透明化的財政預算管理流程，通過規范流程在一定范圍內對基層政府部門的財政資金使用權做到規范限制。

一是在財政預算管理轉型過程中增強法律法規的可執行性和可操作性，賦予財政預算管理工作一定的法律職責和義務，使其走向法治化。二是在法律效力基礎上，通過融合多方面力量，如專家論證、社會聽證、公開審查等方面，財政預算管理流程編制必須具有統一的標準和制度，體現合理化、透明化和公信力，并在此基礎上聯系地方實際，做好具體的財政預算管理步驟和流程制定工作?；鶎诱块T需要對財政預算項目的某些指標進行規范，特別是對大額收支項目要進行報備制度。項目和資金要實行配套措施，做到已編制預算金額和財政撥款相統一。通過財政預算管理程序和制度的規范，在一定范圍內對基層政府使用財政資金權限進行有效控制，從而提高財政資金的使用效率。

（二）加強政府部門預算安排和預算績效評價之間的相關性

政府財政預算管理工作是一項涉及社會、經濟、文化、生態等多方面的系統性政府職能工程，各個指標之間有著緊密的內在聯系，所以財政預算管理在轉型過程中，必須充分全面地考慮各指標的相關性，特別是預算安排和預算績效評價之間的相關性。當前大部分基層政府預算安排主要是根據上一年度的財政資金預算績效評價來進行資金安排，因此在預算安排上，除了采用常規的增量預算安排，還需要引進零基預算法，通過對資金使用效益好與效益差的項目進行對比評估，做好財政資金多少的安排。同時建立完善的系統化預算安排批復程序，實現財政預算管理的系統性和整體性緊密相結合，以此確保預算資金安排的效率科學合理。

同時，建立完善的預算績效評價體系，從全面考慮經濟收益和社會整體受益程度出發，通過外部性內部化的方法對資金項目進行績效評價。政府部門應構建以專家論證、社會聽證、人大審核為核心的參與式財政預算構架，通過建立外部以人大審計、紀檢監察、社會公眾共同組成的監督機制，同時建立內部應以正確目標為導向，對預算管理工作相關內容的實施建立績效目標評價體系。通過對財政預算申請、編制、審查、批準以及預算方案修改、調整等都需要制定相應的績效目標評價指標，同時引進先進的預算績效評價方法對各項工作進行評價，從而確保使財政預算管理工作的各項程序環節得以有序地開展實施，并形成有效的反饋。最終促進財政預算管理工作質量的大幅提升，進一步優化預算管理模式，實現有效轉型。

（三）提高基層政府部門的財政預算執行水平

針對當前部分基層部門預算執行情況不理想，“超收”“超支”等不良現象頻繁出現的現狀，相關部門應提高財政預算執行水平，才能確保財政預算管理轉型成功。

一是相關部門、社會公眾、企業等多方主體都要提高預算管理績效理念認識程度，全面開展財政預算管理實踐。全面加深對財政預算管理轉型重要性的理念認識，才能奠定堅實的組織基礎。

二是加強財政預算管理的法治化建設。財政預算管理法律法規的執行力、可操作性和有效性必須進一步加強，賦予相關法律法規更多切實執行的可能性。對于財政預算領域法律法規，應根據管理實踐實際進行適時清理和調整，以此提高財政預算管理法律法規的遵從度和運行效果。通過提高財政預算管理法律法規的有效性和可執行性，使財政預算監管的各方合力得以有效加強，使財政預算漏洞得以有效堵塞，降低財政預算管理風險。

三是加大財政預算管理的力度，通過強化財政預算管理實施機制和財政預算執法監督體系的建立、完善，特別是對肩負權利和義務兩項功能的財政預算管理者，必須加強對財政預算管理者的監管力度，做好權利和義務兩方面的平衡。政府部門應建立嚴格的預算項目資金管理追責管理制度和財政預算執行預報制度，對預算執行情況進行追蹤，對預算項目資金使用進行嚴格的程序管理，特別是項目資金支取審批要嚴格管控。對于符合預算項目要求的資金實行合理支取，對于不符合要求的資金支取項目不予審批，對于超過預算規定的支取額度應實行黨組會議決議等形式加以把控。

四是加強財政預算管理專業人才的培養和培訓。政府部門應加強財政預算管理工作人員在專業知識和技能上的培訓，同時通過人才引進、提高福利待遇等方式確保財政預算管理工作人力資源充足。

（四）構建完善的基層政府部門財政預算管理監督體系

做好財政預算管理轉型工作，還應大力加強基層政府部門的財政預算監督能力。一是要實行全方位的財政預算監督。目前基層政府部門的財政預算管理監督需要人大、審計、紀檢監察、社會公眾、新聞媒體等多種主體的共同參與，基層政府部門應科學合理地聯系工作實際，建立合理的財政預算公開制度，在遵守相關法律法規做好必要保密相關工作的前提下，要做到向社會大眾公開相關財政預算管理工作情況，做到應開盡開，積極接受社會各方面的監督。

二是做好財政預算管理監督程度的規范。對社會公眾參與財政預算管理的流程和具體步驟，必須要有嚴密的程序設計，從程序上保障社會公眾參與的主動性、廣泛性、公平性、代表性、民主性、全程性和持續性。

三是政府部門積極采取措施提高監督主體的財政預算審查監督能力。針對財政預算管理的專業性和復雜性，首先預算編制應易懂、明晰、可問責，其次相關部門應積極培育專門的社會專業組織，加強對財政預算管理公共基礎知識的社會宣傳、普及工作，提高參與代表和社會公眾的專業素養。通過加強對他們的學習、培訓、使他們熟練掌握財政預算管理各項技術，從而更好地參與到財政預算管理監督工作中來。

四、結束語

綜上所述，我國在開展財政預算管理工作中雖然還存在一些問題，但相關政府部門應積極采取有效措施，通過加強財政預算管理的相關性和系統性，科學優化管理模式，使財政預算管理模式向精細化、法治化方向轉型，切實提高財政預算管理工作的效率和國有資金使用率，最終促進社會經濟的有效發展。