發揮重點口岸優勢打造向北開放重要橋頭堡戰略支點

韓麗梅 金英 高鴻雁 滿都拉

摘? 要：口岸是內蒙古自治區推進建設國家向北開放重要橋頭堡的有力支撐。為推動習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育走深走實，有序破解開放發展中存在的困境，推動口岸地區將開放優勢轉化為發展優勢，著力將經濟通道轉變為通道經濟、落地經濟，切實以高水平開放促進高質量發展。內蒙古自治區宏觀經濟研究中心堅持問題導向，把解決問題、破解難題作為提升對外開放水平的突破口，選取重點口岸開展實地調研，并對存在的問題，結合實際提出對策建議。

關鍵詞：向北開放? ? ?橋頭堡? ? ?口岸

一、滿洲里和二連浩特口岸發展基本情況

（一）著力發揮口岸樞紐作用

滿洲里作為陸上邊境口岸型國家物流樞紐，口岸功能不斷完善，已經成為我國沿邊口岸中唯一的公、鐵、空三位一體的國際口岸，承擔著中俄貿易60%以上的陸路運輸任務，成功培育開通了“蘇滿歐”等57條中歐班列線路，輻射國內60余座城市，通達歐洲13個國家。2022年，滿洲里口岸進出境中歐班列4818列，同比增長40.7%。鐵路口岸年綜合換裝能力4500萬噸，公路口岸年過貨能力1000萬噸、旅客人員通關能力1000萬人次、車輛通關能力100萬輛次。航空口岸開通了滿洲里至俄赤塔、烏蘭烏德、伊爾庫茨克等多條國際航線，同時還開通了滿洲里至蒙古國烏蘭巴托、喬巴山的國際航班。二連浩特積極打造對內對外開放大通道。加快推進二連公路、鐵路等重點口岸擴能改造，重點實施口岸通道、基礎設施智能設備等補強工作，深化物流樞紐節點建設，作為中歐班列唯一中通道，通行數量逐年大幅增長，2022年達到2519列，貨運量303.2萬噸，增長6.1%。口岸功能持續完善，產業承載能力、口岸通關能力不斷提升。被列為陸上邊境口岸型國家物流樞紐承載城市。鐵路口岸年換裝能力約1600萬噸左右，公路口岸通關過貨能力達1000萬噸，年旅客通關能力達500萬人次。國際航空口岸已于2021年9月被國務院批復，目前，已啟動提標改造工程，將在年內通過驗收并實現對外開放。

（二）著力夯實產業基礎

滿洲里產業基礎日益夯實，形成了國際貿易、跨境旅游、進出口加工、能源開發轉化等口岸特色產業，產業集群化發展步伐加快，產業發展的后發優勢凸顯。落地加工方面，已形成以木材加工業為主導的產業集群，加工企業100余家，木材年加工能力600萬立方米。進口糧食落地加工方面，積極引進進口糧油加工企業，目前已竣工投產企業6家，年加工能力138萬噸。二連浩特充分發揮“兩種資源、兩個市場”優勢，扎實推進國際貿易物流業提質增效、進出口加工產業延伸、邊境文旅業提檔升級、清潔能源業規模化發展，口岸由單一“通道經濟”向“綜合經濟”轉變。現有外貿企業超2000家，專業市場7家、規模較大的物流園8個。圍繞推動木材、糧油、飼料、畜產品等進口資源落地加工、轉化增值，狠抓工業項目引進和實施，以木材、鐵礦石、農畜產品、建材等為主的多產業加工格局基本形成。成功創建國家全域旅游示范區，國門旅游景區晉升國家4A級景區，文旅投集團掛牌運營，旅游接待服務能力顯著提升。加快發展清潔能源產業，建成可再生能源微電網示范項目9萬千瓦光伏、13萬千瓦風電項目，全市風光電裝機容量達到57.9萬千瓦，清潔能源產業規模不斷壯大，新能源產業鏈條進一步延伸。

（三）著力提升開放平臺建設水平

滿洲里開放平臺建設方面。中俄互市貿易區自成立以來累計接待國內外旅客3000萬余人次，進出口商品交易額近200億元人民幣。區內邊民貿易、金融服務、旅游觀光、餐飲娛樂、國際會展、跨境電商、口岸物流等產業競相發展。綜合保稅區外貿發展取得初步成效。今年前４個月，完成進出口值50.7億元，前４個月貿易值占全市外貿總額的54.99%，在全國153個綜合保稅區中排名78位，增速排名第6位，貿易額再創歷史新高。二連浩特開放平臺建設方面。中蒙經濟合作區建設加速推進。目前已累計籌資近10億元完成核心區3平方公里路網建設及給水、供熱、電力、電信等工程建設，建成2.2公里地下綜合管廊、3.9萬平方米倉儲廠房和綜合查驗樓主體工程等，初步具備封關運行條件。邊民互市貿易區穩步發展。2020年獲批成為全區唯一的互市貿易進口商品落地加工試點。自2023年1月恢復常態化運營以來，先后成立8個合作社、35個互助組，備案12家進口商品落地加工企業，在邊境經濟合作區掛牌成立“邊民互市貿易進口商品落地加工產業園”。邊境經濟合作區基礎設施更加完善。累計投資約3.99億元建設完成道路、供水、排水、電路、通訊等基礎設施，基本實現“五通一平”。

二、存在的問題

（一）基礎設施建設與口岸樞紐定位不匹配

口岸所在地區地方政府財力不足，口岸基礎設施建設滯后，通關能力難以滿足貿易需求。口岸運輸、承載、接卸能力不足，機械化程度低，造成車輛滯留、口岸擁堵。境內集二線鐵路局部最大通過能力1000萬噸，二連鐵路站場設計接卸能力僅800萬噸，實際接運能力1700萬噸，已至臨界，發展空間有限。加之近年來中歐班列逐年大幅增長，蒙方接運能力不匹配，導致二連站“梗阻”問題較突出，鐵路口岸已超負荷運轉，既有站規模、標準、效率已不能適應日益增長的口岸進出口需求，亟待整體擴能改造。

（二）境內外互聯互通基礎設施建設水平差異大

近年來，內蒙古加強與俄蒙毗鄰口岸中方一側的互聯互通基礎設施建設，但大通道境外基礎設施滯后，蒙方公路口岸后方通道運輸不暢，鐵路口岸接發運能力不足。扎門烏德公路口岸后方公路運輸大宗礦產品通道不暢，導致焦煤、動力煤、螢石等無法通過公路口岸大規模進口；境外穿越蒙古國全境直達二連浩特的鐵路雖是干線，但單線運行，年運輸設計能力僅為1600萬噸，且牽引機車和車皮數量明顯不足；鐵路口岸接發運能力無法實現雙方約定目標。俄方公路口岸與中方公路口岸的客、貨聯接通道各只有一條，嚴重制約了口岸通關效率和能力，是滿洲里公路口岸與后貝加爾公路口岸的通道瓶頸，致使滿洲里公路口岸出境車輛滯留嚴重，擴大通道勢在必行。

（三）產業布局分散無法支撐長足發展

受口岸地區自然條件、交通運輸、產業基礎、配套能力等因素影響，口岸招商引資難度較大，口岸地區產品和服務、產業鏈的供給無法滿足國內外市場需求，產業發展受限。進出口加工業方面，口岸進口資源和加工企業原材料流失嚴重，進口資源大部分“穿岸而過”，返程貨物集散、落地加工功能被嚴重弱化，加工型企業向其他省區轉移趨勢明顯，影響了邊境小額貿易和進口資源加工業的發展。邊境特色文化旅游業方面，旅游業與其他相關行業有機融合程度不深。清潔能源產業方面，新能源外送通道建設滯后，就地消納能力低。國際貿易物流業方面，貨代公司多、自主經營少。過境中歐班列迅速增長并沒有給口岸地區帶來巨大的經濟效益。

（四）外部因素嚴重制約外向型經濟發展

產業對外依存度高，外貿發展受俄蒙政策調整，市場波動影響較大。滿洲里市受俄羅斯禁止出口原木禁令影響，進口木材落地加工產業沖擊明顯，同時受國內木材市場低迷等綜合因素影響，木材加工園區加工企業普遍面臨經營吃力、訂單減少、投資收緊、生產周期不穩定、客戶流失等問題，貿易額下滑明顯。受季節性和國內需求量不穩定等影響，原有的７家俄鉀肥進口加工企業中，已有３家處于待遷址停業狀態。受俄羅斯禁止出口油菜籽政策影響，進口油菜籽及落地加工發展明顯受限。自疫情以來，俄羅斯持續上調了糧食出口關稅。2022年5月至8月期間，亞麻籽的關稅為20%，葵花籽出口關稅高達70％，內蒙古企業沒有分配到糧食進口關稅配額，糧食進口貿易利潤空間小，制約了糧食進口加工產業長遠發展。二連浩特受國內外疫情影響，貿易公司、大型商貿市場面臨重新恢復、重新洗牌的局面，原有采購方式、采購渠道、通關方式均在發生變革，對外貿易受到不同程度影響。

（五）支持口岸發展政策舉措未能有效落地

“互貿加”政策未落地，影響滿洲里市糧油加工產業規模化發展。利用邊民互市貿易商品落地加工政策開展進口農產品落地加工，能夠有效降低進口成本，提升企業利潤空間，是提升農產品加工產業規模化發展，形成產業集聚區的重要途徑。但目前國家尚未恢復“互貿加”試點批復工作，影響農產品落地加工產業發展。滿洲里市肉類進口指定監管場所尚未批復，同樣影響肉類進口落地加工產業的快速發展。二連浩特作為全國第四個國家重點開發開放試驗區，先行先試政策措施沒有真正落地；作為自治區唯一邊民互市貿易商品落地加工試點，受疫情、商品準入等困擾，互貿商品落地加工始終沒能突破，糧油作物進口資源在向其他口岸流失；而中蒙經濟合作區因雙邊問題推進緩慢，先行引領蒙方協同發展的舉措不明朗。

三、對策建議

（一）形成合力加快口岸基礎設施升級建設

協調國家、自治區相關部門，給予口岸基礎設施工程項目傾斜支持，核準項目實施；加快推動集寧至二連浩特鐵路雙幅電氣化改造工程。建議自治區政府協調交通運輸部、國鐵集團統籌考慮，在核準立項、投資建設方面給予支持幫助。加強口岸通關、保稅物流、冷藏倉庫、集疏運鐵路等設施建設，完善滿洲里、二連浩特口岸功能，提升通道能力建設工程，提高口岸過貨和通關服務能力。加快推動滿洲里鐵路口岸的機械化、信息化、智能化改造升級工程納入國家鐵路站場建設改造計劃。加快推動大宗散裝貨物專用換裝堆場和儲存倉庫建設，改善口岸查驗基礎設施，增配機械化裝卸設施設備，提高接發、換裝能力。

（二）加快推動境內外基礎設施平衡發展

目前，《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》提出的跨境公路、鐵路等重點工程尚未取得實質性進展。亟需自治區政府協調交通運輸部、國家鐵路局、國鐵集團公司幫助推動二連浩特—烏蘭巴托—烏蘭烏德間的鐵路雙幅電氣化改造、中蒙俄跨境高速公路、中蒙俄油氣管道等重大項目加快前期工作并靠前實施，同時協調蒙方，同意通過外資等方式加快喬伊爾—賽音山達—扎門烏德—二連浩特重載公路建設，為煤炭等大宗礦產品進口拓展新渠道。協調推進《中俄總理定期會晤委員會運輸合作分委會汽車運輸和公路工作組第二十一次會議紀要》，擬在中國滿洲里口岸-俄羅斯后貝加爾斯克口岸開展國際道路甩掛運輸試點工作。推動實現境內外基礎設施互聯互通、平衡發展。

（三）制定政策機制穩定產業鏈供應鏈

優化穩定口岸產業鏈供應鏈。在國內循環方面，研究制定“穩生產、促發展”的措施辦法，加大支持力度，緩解企業經營困難，及時幫助企業，特別是中小微企業解決進出口中遇到的問題。指導企業規范管理。加強對主要企業的監測預警服務，及時做好生產連續下降企業的監測，了解企業困難，制定幫扶政策。在國內國際雙循環方面，對標國際標準，通過標準“走出去”，實現產業“走出去”，發揮標準對流通方式變革的引領和規范作用，依據標準構建起方便、快捷、安全的流通網絡，發揮流通的橋梁紐帶作用，有效實現供需平衡。

（四）創新發展模式促進口岸與腹地優勢互補

培育特色優勢產業，推進口岸經濟轉型升級。立足兩個市場兩種資源，大力發展進口產品落地加工、跨境電子商務、國際倉儲物流產業，通過邊腹地區物流帶貿易，貿易帶產業，進口資源在內蒙古口岸和腹地園區落地加工，形成口岸+腹地聯動發展模式。聚力產業鏈條融合發展，堅持“貿工一體、產旅融合”，打造跨境產業合作集群，實施“產業鏈長制+重點項目領導負責制+重點企業部門包聯制”，形成產業鏈有人抓、重點項目有人管、龍頭企業有人服務的產業發展格局。對標國際先進規則優化營商環境，在確保有效監管的基礎上，進一步提升跨境貿易便利化水平，降低進出口環節合規成本。積極引進區域內資金、人才，加大參與國際標準對接力度，進一步深化“放管服”改革，激發市場主體活力，鼓勵企業加大研發投入，促進各類創新要素向企業集聚，增強口岸經濟發展動能。

（五）政府主導加快推動政策落地生效

由自治區政府主導，壓實各層級責任，確保國家各項支持政策落實落細落到位，以完善的口岸功能定位和布局，推動口岸經濟可持續健康發展。著力協調財政部、海關總署、稅務總局同意地方提出的政策需求，同時加快推動向國務院報批進程，實現中蒙經濟合作區帶政策獲批。基于口岸財力有限，自治區還需在園區項目建設及資金方面給予支持，推動中蒙經濟合作區盡快達到封關運營條件。在邊民互市貿易發展方面，亟需對接國家部委，加快頂層設計，完善配套措施，并同步推動自治區層面出臺支持邊民互市貿易的創新舉措。以明確的責任、完善的舉措，有效提升口岸發展水平，著力把開放優勢轉化為發展優勢，切實以高水平開放促進高質量發展。

（作者單位：內蒙古自治區宏觀經濟研究中心）

責任編輯：康偉