河南省新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進路徑研究

申合帥

摘? 要：新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代我國加快現(xiàn)代化建設的重大戰(zhàn)略，是推進我國鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合的必然要求。二者相輔相成，互相聯(lián)動，協(xié)同推進。通過分析二者作用原理，結(jié)合河南省二者協(xié)同推進的制約因素，對河南省新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進路徑進行探究，給出協(xié)同推進路徑即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、加大城鄉(xiāng)要素雙向流動、推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化? ? ?鄉(xiāng)村振興? ? ?協(xié)同推進? ? ?城鄉(xiāng)融合

一、引言

城鄉(xiāng)關(guān)系問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展長期面臨的問題。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略最早在黨的十八大報告中提出，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的目標在于推動傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向注重以人為本的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。黨的十九大做出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，克服城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分矛盾。作為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的兩大抓手，兩大戰(zhàn)略設計具有時間上的繼起性，推進二者協(xié)同推進具有天然的政治基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開鄉(xiāng)村的繁榮和支撐，鄉(xiāng)村的振興也離不開城鎮(zhèn)的輻射和帶動。二者的協(xié)調(diào)發(fā)展將促進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動，為我國雙循環(huán)新發(fā)展格局提供發(fā)展空間和動力。

二、文獻綜述

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興作為新時代的兩大發(fā)展戰(zhàn)略，二者協(xié)調(diào)發(fā)展是新階段貫徹新理念構(gòu)建新格局的重大課題。以往我國學者主要進行了以下研究：一是定性研究，從理論上解讀二者關(guān)系。楊梵（2021）從理論和現(xiàn)實層面解釋鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的邏輯聯(lián)系。韓保江（2021）論述二者是雙向促進而非兩相對立的邏輯關(guān)系。二是定量研究，通過構(gòu)建指標體系建立模型進行探索。李燕娜（2020）以湖南省為例，采用主成分分析法進行評價研究。賀杰（2021）主要采用Tobit模型與耦合協(xié)調(diào)度，以云南省為例對二者發(fā)展水平進行分析。三是分析二者協(xié)同推進的路徑選擇。劉愛梅等（2019）提出促進二者協(xié)調(diào)推進在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、共享的公共產(chǎn)品供給機制。徐維祥（2019）等經(jīng)過分析將二者戰(zhàn)略耦合模式總結(jié)為依附式、吸收式、反哺式以及互惠式四種實踐類型。

通過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要聚焦于兩大戰(zhàn)略的理論研究以及對部分省市的兩者之間關(guān)系的實證研究，對河南省關(guān)注比較少。河南省作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和人口大省，兩大戰(zhàn)略的發(fā)展關(guān)系具有重要的示范意義，可視為我國兩大戰(zhàn)略發(fā)展的“晴雨表”。通過研究，必將對河南省兩大戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒，同時也為其他省份的相關(guān)研究提供參考。

三、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略作用原理

雖然城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在立足點、發(fā)展主體和關(guān)注重點不同，但兩個有機體相輔相成，互相聯(lián)動。二者都需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進“人地錢”等關(guān)鍵要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動（見下圖）。

（一）新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的助推器

新型城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)為中心，同時兼顧農(nóng)村，客觀上帶動和促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在“人”的要素方面，新型城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供生存平臺和發(fā)展空間，入城人員提高技能和素質(zhì)為鄉(xiāng)村振興提供人才保障。在“地”的要素方面，新型城鎮(zhèn)化過程中合理劃定和管控開發(fā)邊界，基礎(chǔ)設施和公共服務功能向鄉(xiāng)村延伸，從而有效保障農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等多重功能。同時伴隨農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，有利于農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)。在“錢”的要素方面，新型城鎮(zhèn)化實施過程中注重保障農(nóng)民的權(quán)益，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然享受農(nóng)村集體資產(chǎn)帶來的收益。新型城鎮(zhèn)化帶動經(jīng)濟發(fā)展，引導資本下鄉(xiāng)助力鄉(xiāng)村振興，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（二）鄉(xiāng)村振興是新型城鎮(zhèn)化的新機遇

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以振興和發(fā)展鄉(xiāng)村為目標，關(guān)注重點在農(nóng)業(yè)，主體是農(nóng)民，同時注重與城鎮(zhèn)化相聯(lián)系。在“人”的要素方面，大量農(nóng)村勞動力涌入城鎮(zhèn)從事工業(yè)和服務業(yè)，直接推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。在“地”的要素方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過挖掘農(nóng)村土地價值，加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局，盤活農(nóng)村土地資源，為城鎮(zhèn)建設提供發(fā)展空間和載體。在“錢”的要素方面，引導社會資金進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，完善農(nóng)村金融機制，從供給和需求兩端滿足農(nóng)村多元化的金融需求。

（三）新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進

二者都堅持以“人”為核心，其中新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，鄉(xiāng)村振興以提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感為出發(fā)點和落腳點。農(nóng)村為城鎮(zhèn)發(fā)展提供空間載體和基礎(chǔ)支撐；農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村居民生活富裕，促進城市發(fā)展。因此應聯(lián)結(jié)二者耦合點、擴大交集面，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最后形成城鎮(zhèn)助推鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村促進城鎮(zhèn)發(fā)展的新局面。

四、河南省兩大戰(zhàn)略協(xié)同推進制約因素

對照上述作用原理分析，當前河南省新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展總體水平不高，仍存在以下制約因素。

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展理念滯后

制定政策方針時容易出現(xiàn)兩個誤區(qū)：偏向化和分散化。偏向化是指未充分考慮二者協(xié)同推進的重點突破領(lǐng)域，容易出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。一種傾向是將城鎮(zhèn)化視為鄉(xiāng)村振興唯一途徑，未能深刻認識到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與以往農(nóng)村政策不同，其內(nèi)涵與外延都有很大的提升；另一種傾向是過于強調(diào)鄉(xiāng)村振興，而忽略新型城鎮(zhèn)化在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演的角色。分散化是指將二者人為分割，制定政策時未充分考慮二者耦合點、交集面，容易造成各自為戰(zhàn)，單打獨斗現(xiàn)象。

（二）城鄉(xiāng)要素流動不暢

當前，河南省生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動仍呈明顯的單向性特征。人口要素方面，由于在待遇、發(fā)展等方面差距明顯，各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿不強。土地要素方面，城鎮(zhèn)建設用地不斷增加，農(nóng)用地持續(xù)減少，閑置宅基地房屋等資源未能得到有效利用。資本要素方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設施落后，公共服務意識不強。由于農(nóng)業(yè)投入較大，抵押物較少，金融機構(gòu)服務“三農(nóng)”意識普遍不強。

（三）公共資源配置不合理

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在導致城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重失衡。教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源主要集中在城市。農(nóng)村教師流失嚴重，農(nóng)村娃“進城入鎮(zhèn)”上學現(xiàn)象愈演愈烈，加劇農(nóng)村教育的“空心化”現(xiàn)象。同時農(nóng)村教育“空心化”與城市教育“巨型化”的矛盾愈發(fā)突出，城鄉(xiāng)教育生態(tài)失衡的現(xiàn)象越來越嚴重。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，暴露出醫(yī)護人員人手不足、藥品短缺、醫(yī)療設備滯后等諸多問題。

（四）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)

由于農(nóng)業(yè)天然的弱質(zhì)性，農(nóng)產(chǎn)品價格波動比較大。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)育不足，規(guī)模小、品牌弱，生產(chǎn)標準化滯后、發(fā)展不規(guī)范。農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平不高，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈比較短，生產(chǎn)經(jīng)營比較粗放。同時產(chǎn)業(yè)銜接不緊密，精細加工比較少。

五、河南省兩大戰(zhàn)略協(xié)同推進路徑

“協(xié)同”具有目標一致、資源共享、互惠互利、責任共擔、深度交互等特征。協(xié)同思想已經(jīng)在廣泛應用于公共治理和公共政策的制定當中。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全域規(guī)劃

政策制定時應克服偏向化和分散化，促成政策制定的體系化。整體規(guī)劃應涵蓋城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村全域，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素，從長遠出發(fā)，注重短期與中長期政策銜接，協(xié)調(diào)整體與局部的關(guān)系，落實規(guī)劃好城鎮(zhèn)主體功能區(qū)以及中原城市群規(guī)劃等發(fā)展戰(zhàn)略，以大城市為依托，中心城市、縣城為重點，小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系。推動發(fā)展藍圖多規(guī)融合，構(gòu)建統(tǒng)一平臺，完善聯(lián)動機制，實現(xiàn)全域規(guī)劃“一張藍圖”繪到底。

（二）加大城鄉(xiāng)要素雙向流動

城鄉(xiāng)要素能否自由雙向流動，是評價二者融合發(fā)展水平的重要指標。打破機制壁壘，確保城鄉(xiāng)要素流動渠道暢通，為鄉(xiāng)村振興賦能。圍繞服務“三農(nóng)”本源和“支農(nóng)支小”定位，農(nóng)村金融機構(gòu)應開發(fā)新型涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務。開展承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押貸款等相關(guān)業(yè)務，降低融資門檻，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，建立健全社會資本導入機制，廣泛吸納二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本，加快資本“下鄉(xiāng)”步伐。打通城鄉(xiāng)土地要素市場，利用閑置宅基地和閑置房屋，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，建設好特色農(nóng)業(yè)創(chuàng)新團隊、專業(yè)技術(shù)推廣隊伍、企業(yè)經(jīng)營管理人才。同時構(gòu)建新型經(jīng)營主體培育路徑，整合現(xiàn)有教育培訓資源，搭建教育培訓平臺，組織農(nóng)技人員開展結(jié)對幫扶，擴大指導服務覆蓋廣度。

（三）推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

加快補齊鄉(xiāng)村基本公共服務短板，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。打造基礎(chǔ)設施，加強公共服務，改善居住體驗。鄉(xiāng)村改造升級為特色小鎮(zhèn)，同時保留鄉(xiāng)村風貌特征。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，吸納農(nóng)村人口就近就業(yè)。加快農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設施建設，提高農(nóng)村網(wǎng)絡的覆蓋廣度，基本實現(xiàn)行政村光纖網(wǎng)絡和通信網(wǎng)絡普遍覆蓋。打造信息管理平臺，縣、鄉(xiāng)、村結(jié)合自身特點，打造網(wǎng)絡銷售平臺，實時更新數(shù)據(jù)，線下、線上信息共享。整合農(nóng)村資源，利用互聯(lián)網(wǎng)絡，搭建服務本地的電商平臺，推動農(nóng)村與城鎮(zhèn)區(qū)域服務對接。拓展農(nóng)村電商物流渠道，建立村級電商毛細服務網(wǎng)點，疏通物流渠道堵點。充分利用互聯(lián)網(wǎng)媒介，推動農(nóng)村各類服務“互聯(lián)網(wǎng)+”化。在縣、鄉(xiāng)、村設立服務網(wǎng)絡點，支持電商與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)交融互動，解決傳統(tǒng)搜索電商場景下，改變農(nóng)貨被動等待搜索、銷量不穩(wěn)定的狀況，幫助“小農(nóng)戶”連接“大市場”。創(chuàng)新和完善城鄉(xiāng)重大疫情防控舉措，健全城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生應急管理體系和應急物資保障體系，提升城鄉(xiāng)應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

（四）加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展

縣域城鄉(xiāng)融合是新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方向， 是輻射和帶動鄉(xiāng)村振興的重要著力點。2021年中央一號文件指出，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。堅持以產(chǎn)業(yè)為核心，立足資源要素、市場潛力，培育壯大地域優(yōu)勢縣區(qū)主導產(chǎn)業(yè)，推動縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，按照“強一、優(yōu)二、活三”的原則，拓寬產(chǎn)業(yè)幅度，打造全產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)鏈效益。同時立足縣域區(qū)位優(yōu)勢，著力厚植特色文化優(yōu)勢。黃河與紅色是河南地區(qū)顯著的兩大文化名片。發(fā)展“黃河文化+，打造農(nóng)業(yè)+休閑+體驗”的田園綜合體。大力依托黃河文化資源，充分利用黃河岸邊灘地風光，與文化相結(jié)合發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，凸顯健康、綠色、休閑、文化。挖掘利用紅色文化，講好河南省紅色故事。河南省這片熱土擁有豐富的紅色文化資源，誕生了諸如大別山精神、焦裕祿精神、紅旗渠精神等等。充分挖掘利用河南省紅色文化的時代價值，激活并合理開發(fā)各類紅色文化資源。培育紅色示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村，打造紅色美麗鄉(xiāng)村精品線路，探尋有河南省特色的“紅色文化+特色農(nóng)業(yè)”新路徑。

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（作者單位：鄭州財稅金融職業(yè)學院）

責任編輯：康偉