四川監獄戒毒醫聯體建設的實踐與探索

劉 瑜（四川省成都戒毒康復所黨委副書記、政委）

李漢泉 王 羽（四川省成都戒毒康復所）

近年來，四川省監獄戒毒系統堅定不移走中國特色的毒品問題治理之路，依托“國家醫藥衛生體制改革”出題目，立足“監所醫聯體建設”做文章，通過“內聯外通、上下聯動”一張藍圖繪到底，取得了監獄戒毒醫聯體建設階段性成效。

一、實踐背景

近年來，四川省監獄戒毒全系統牢固樹立“一家人、一條心、一個目標”理念，認真貫徹落實《國務院辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》《關于加強和改進監獄工作的意見》《司法部 國家衛生健康委員會關于進一步加強監獄醫療衛生工作的通知》《司法部 國家衛生健康委員會關于加強司法行政戒毒場所醫療工作的通知》等文件精神，以解決監管場所醫療資源匱乏為目標，統籌推進“1+6”網格化監所醫聯體模式（1中心+6片區，以下簡稱“1+6”），著力提升場所監管、醫療“雙安全”實力。

二、主要做法

（一）解“困”——營造監所互促，構建“1+6”模式

廳局黨委以構建分級診療制度為重要抓手，以推進“1+6”網格化監所醫聯體運行模式落地為目標，切實為監所醫療工作解“困”?！?”即中心醫聯體（由四川省司法警官總醫院、省監獄管理局中心醫院、省成都戒毒康復所三大系統內中心醫院組建中心醫聯體，形成監所醫聯體龍頭）；“6”即六個片區醫聯體（德陽、綿陽、眉山、內江、瀘州、涼山組建六個片區監所醫聯體，形成監所醫聯體骨干）。

1.全力打造“1”——組建監獄戒毒中心醫聯體

為發揮“1”監獄戒毒中心醫聯體龍頭作用，四川監獄戒毒系統率先在全國組建了以省司法警官總醫院為技術牽頭，省監獄管理局中心醫院、省成都戒毒康復所為成員的中心醫聯體。

一是重點打造，發揮龍頭作用。省司法警官總醫院完善學科建設，提檔升級，醫院增設36個專業科室，總床位數達到500余張，持續提升監所醫療保障和服務能力，實現三級綜合醫院具備的醫、教、研能力。省司法警官總醫院于2019年10月順利通過省衛健委專家組現場評審，于2020年2月取得國家三級乙等綜合醫院資質。

二是凝成合力，實現吐故納新。2019年，按照省司法廳《關于同意省成都戒毒康復所與省司法警官總醫院建立醫聯體的批復》文件精神，省戒毒管理局為此投入專項資金610萬元，省成都戒毒康復所按照三級醫院病區建設標準進行病房改造，開放床位140余張。省司法警官總醫院首批選派43名醫護人員和省成都戒毒康復所全體警務人員，在較短時間內完成中心醫聯體病區組建，實現“三同三合”（思想同心、目標同向、行動同步；醫警人員整合、工作融合、職能聚合）。

三是精準發力，突出資源整合。中心醫聯體病區增設內科、外科、女性綜合病區和自愿戒毒病區。自運行以來，做到了面向全省各強制隔離戒毒所強戒病人應收盡收、應治盡治。特別是在新冠疫情封閉管理期間，切實肩負起做好戒毒醫療工作的使命擔當，全力收治病殘戒毒人員，以“戒毒之力”促“禁毒之效”、增“民生之福”、護“社會之安”。

2.創新試點“6”——組建監獄戒毒片區醫聯體

由省司法廳牽頭，兩局協作、監所合作組建監獄戒毒片區醫聯體（見圖1）。監所按片區簽訂醫聯體合作協議，制定相關區域單位醫聯體章程，建立醫聯體運行、溝通、協調、應急處突機制。共建醫療管理層溝通交流平臺，定期召開聯席會議，協商解決運行過程中的新增問題，實現了片區內醫療信息互通及時、診療快捷、資源共享（見圖2）。

圖1 “6”片區組織機構

圖2 “6”片區工作目標

（二）解“難”——創新系統互融，實現傳承演進

全系統突破地域局限，推進“1+6”網格化監所醫聯體運行模式，以點連面、承上啟下，構建中心醫聯體、片區醫聯體、單個監所醫院三級預檢分診，實現系統內部醫療資源上下聯動、病人雙向轉診。一是打造三大平臺，夯實運行基礎。打造系統內部醫療技術人才培養平臺。以中心醫聯體為核心，為全系統醫務人員提供教學、培訓、學術交流平臺，加強人才梯隊建設，暢通醫技人員進修學習、技術動態更新渠道。打造高效便捷醫療服務平臺。配置專業醫療團隊，收治系統內危、急、重、疑難、手術患者。開通遠程分診系統，通過信息化建設，實現病人雙向轉診“三靠前”（資料傳輸靠前、病情掌握靠前、手續辦理靠前）。打造監管醫療標準化管理平臺。以中心醫院達標為契機，先后制定規定和地方標準，推進全省監所醫療標準化建設。二是聯通三大通道，提升服務能力。聯通分級診療雙向轉診綠色通道。按照疾病分級診療、雙向轉診要求，實現系統內病人救治、康復回歸綠色通行。聯通檢驗和大型設備檢查綠色通道。充分共享上級醫院和系統內片區醫聯體大型設備，為快捷診療提供保障。聯通信息共享綠色通道。實現病員就診信息、影像信息、檢驗信息互通互聯互認，為病人雙向轉診提供支持。三是構建三大體系，著力持續發展。構建組織制度保障體系。成立“6”片區監所醫聯體管理委員會，制定內部醫聯體章程、轉診、轉院流程及遠程會診制度，實現制度保障系統內閉環運行。構建大病統籌醫療保障體系。監獄每年用國家財政專項撥款約2000萬元和監獄自籌約3800萬元建立大病統籌保障基金，用于補充患者大病住院費用，緩解醫療經費不足壓力。構建患者診療“一站式”服務體系。設立“一站式”服務中心，為被監管人員出入院、費用結算等手續辦理提供便捷通道，解決了監管醫療服務“最后一公里”。

（三）解“匱”——豐富監院互動，構建外聯格局

全系統以點連面，大力推進與社會公立醫院外聯醫聯體運行模式（見圖3）。一是轉變醫療傳統思維，讓監所“走出去”。按照相關文件精神，全系統主動與社會公立醫院共建醫聯體。共簽訂合作協議37項；構建?？坡撁?5個，遠程會診、教學平臺42個；設置專用特殊病房72個。省監獄管理局與華西醫院建立協作關系，設立“監獄服刑罪犯醫療咨詢與疾病鑒定”專家庫，邀請專家參與保外就醫病情復審，切實增強監獄醫療執法公信力。二是突破醫療信息孤島，讓資源“連起來”。充分運用“互聯網+醫療”網絡平臺，與地方醫院實現遠程會診、遠程教學、遠程專題培訓、遠程監測結果互認等診療、教學工作，借助“千里眼、順風耳”網絡平臺實現連接。三是發揮醫療協同效應，讓救治“上高地”。全省監獄戒毒系統與四川大學華西醫院神經外科、腫瘤外科、ICU、精神衛生中心建立?？坡撁?，并將監所醫務人員納入全省全科醫師和精神科醫師轉崗培訓計劃，由省衛健委撥付專項資金予以保障，2019年定向為監獄戒毒系統培訓232名全科醫師和24名精神科執業醫師。全省建立12個自愿戒毒門診咨詢點（設置家庭式戒毒病房），為社會戒毒人員提供自愿戒毒醫療服務。

圖3 構建與社會公共醫院外聯示意圖

三、階段成效

（一）建成醫療龍頭，肩負監所醫療新使命

一是以技為刃——助推監所醫療高質量發展。創新開端，首創“1+6”網格化監所醫聯體。其中“1”中心緊密型醫聯體病區從“牽手”到“聯姻”，肩負了推動系統內醫聯體合作的使命，“6”片區醫聯體發揮區域內醫療“三共享、四共建”作用，整合了全省司法行政系統醫療資源的最大效能，促進了醫療資源下沉，更好地為病犯、強戒病人提供良好醫療保障。深度融合，首創“1”中心緊密型醫聯體病區。解決監所病人診治難，日常管理執法警力緊缺，各監所危、急、重、疑難病人外送救治監管難以及公安機關直送病殘吸毒人員收治難等問題?？v深發展，首創省內頂級專家查房會診常態化機制。依托四川大學華西醫院頂尖醫療資源，首創省內醫療頂級專家查房會診常態化機制，從機制共建、資源共享入手，雙方密切協同、人才共育、技術共享，有效提升監所醫院的診療水平。2019年以來，省內頂級專家入監、所會診386人次。決勝終端，首創“1”中心醫聯體為“系統醫療定點單位”?！?”中心醫聯體醫院確定為省內病犯、強戒病人“系統醫療定點醫院”，針對罪犯辦理暫予監外執行、保外就醫等重點執法管理環節，進一步完善防控措施；針對戒毒人員診斷評估、離所就醫、變更社區戒毒等重點執法環節，進一步健全執法管理的監督制約機制，標志著四川司法行政系統醫療工作通過統籌推進“1+6”網格化監所醫聯體建設穩步進入規范執法新時代。

二是以聯為綱——構建系統專屬醫療網絡。四川監獄戒毒系統“1+6”模式，以“1”作為系統中心醫聯體，解決監獄戒毒場所危、急、重、疑難等病人集中住院和上下轉診的難題，將“6”作為監所片區醫聯體，解決各區域監管場所病犯、強戒人員常見病、慢性病、傳染病防治等診治難題，形成以點連片、以片連面的系統內部醫療格局，實現“小病在片區、大病進中心”的監所醫聯體診治目標。

（二）轉變戰略思維，引領監所醫療新方向

加強外聯和“1+6”網格化監所醫聯體合作，實現監獄戒毒醫療工作共建、共治、共享。

一是開渠引流——由自體化向社會化轉變。戒毒系統主動與社會醫院共建醫聯體，醫療資源得到補給，醫務人員職業風險得到降低，醫務人員業務技能得到提高，民警執法底氣得到增強，場所持續安全穩定得到保障（見圖4）。

圖4 戒毒系統與社會公立醫院共建醫聯體結構圖

二是逆水行舟——由單一化向多元化轉變。全系統充分發揮中心醫聯體龍頭作用，通過“1+6”網格化監所醫聯體模式輻射效力，實現了病情評估、診斷治療、成效評價全覆蓋，實現了病犯、強戒病人高效、無縫、緊急救治，實現了重危病人雙向轉診的綠色通道。2019年以來，全系統通過?？坡撁嗽\療10348人次，遠程會診1775人次，公立醫院醫務人員入所巡診3343人次，專家入所查房386人次（見圖5）。

圖5 監獄戒毒醫聯體?？坡撁?/p>

三是勇立潮頭——由傳統化向科學化轉變。監獄戒毒系統積極探索引入院校和科技單位路徑，采用中西醫結合等方式開展醫聯體合作。新華、眉山、資陽、女子強制隔離戒毒所先后與中國科學院、北京師范大學、省中醫藥高等?？茖W校、眉山市科技局、綿陽師范大學聯合協作，開展了甲基苯丙胺成癮認定功能損害的病理機制及其經顱直流電刺激（tDCS）治療研究、艾滋病管理、中醫戒毒治療等工作。以上工作的順利開展標志著監獄戒毒醫聯體工作由傳統化向科學化轉變（見圖6）。

圖6 監獄戒毒醫聯體科研項目

（三）踐行服務宗旨，譜寫司法為民新篇章

一是融入監所管理大局，確保安全穩定總基調。突破“治不了”，保生命安全。堅持構建以“醫”為核心、以“治”為目標、以“安全”為宗旨的“1+6”網格化監所醫聯體模式，擔負起全省近9萬名被監管人員的醫療重任。突破“風險大”，保醫療安全。統籌推進監所醫聯體建設，有效提升醫務人員診療技術水平、降低醫療風險。2022年以來，“系統醫療定點醫院”為保外就醫、所外就醫提供醫學證明269人次，無醫療糾紛和社會投訴。突破“監管難”，保場所安全。全系統抓住問題核心，剖析難點要素，以“1”中心醫聯體為基石，全面化解醫療監管雙重風險和壓力?！?”中心醫聯體病區實體運行一年來，共收治強戒病人472人次，外檢844人次，同比增加763人次，按平均住院22天計算，共為戒毒系統節約警力31152人次。按陪護費120元/天、民警補貼50元/（人·天）計算，節約經費概算455萬元，實現被監管人員零脫逃。

二是融入公共衛生體系，推進健康事業大發展。當好傳染病防治“前哨兵”。堅持以防為主、防治結合原則，打造聯防聯控、醫防協同的公共衛生防疫體系，有效增強監管場所人員傳染病防治意識，全面提升全省司法行政系統公共衛生效能。2019年7月以來，全系統完成被監管人員傳染病篩查共計39628例。筑牢艾滋病防治“防火墻”。2019年，艾滋病篩查實驗點全面鋪開，共建艾滋病快速監測點22個、初篩實驗室13個、確診實驗室1個，開展艾滋病篩查年均約3萬人次，年均開展艾滋病防治知識講堂96次，降低了監所“雙盲”風險，實現了監所與疾控中心數據相通，保障艾滋病患者回歸社會后的醫療救治和管理延伸。做好新冠疫情防治“狙擊手”。2020年新冠疫情席卷全球，全系統堅決執行戰時封閉管理，實行最高等級勤務，“1”中心作為全系統疫情防控最強后盾，共收治被監管患者1541人次，四川監獄戒毒系統各監管場所保持“零感染、零報告、零炒作”。

三是融入社會治理格局，增亮平安四川新底色。四川監獄戒毒系統深入學習貫徹習近平總書記重要訓詞精神，弘揚“忠誠、為民、尚法、擔當”四川司法行政精神，緊盯“幫扶一個對象，挽救一個家庭，和諧一個社區，平安整個社會”“融入脫貧攻堅、融入社會治理、融入公共法律服務”目標，不斷總結“1+6”網格化監所醫聯體與地方衛生行政醫聯體合作經驗做法，堅持走因地制宜、共享共建之路，為治蜀興川再上新臺階貢獻智慧和力量。

四、存在問題及原因分析

（一）政策支持及運行機制有待進一步加強

一是缺乏政策層面的頂層設計。監獄戒毒醫聯體建設既不能脫離國家醫聯體建設整體架構，也不能完全照搬社會公立醫院醫聯體建設模式，所以頂層設計尤為重要，決定了建什么樣的醫聯體，達到什么目的，解決哪些問題。二是缺乏系統的管理架構。開展醫院之間的醫療協作，必須有強有力的管理制度給予支撐，特別是在操作模式、規則制定方面形成統一的指導意見。但是，在醫聯體組建和運行方面，主要還是依靠雙方的自覺性和醫聯體內部的一些約定來進行規范，缺乏剛性的要求和制度的保障，特別是涉及內部利益分配方面的制度缺失，醫聯體發展的不穩定性逐步凸顯。三是缺乏統一的運行管理機制。雙方仍保留著原單位各自的法人地位，原利益補償渠道沒有改變，人、財、物等各項管理權限保留在原單位及上級主管部門，這意味著內部最重要的人員和資本兩項根本性資產沒有實現整合，也無法實現真正意義上的法人化治理和對醫療資源的統一管理，無法真正實現醫聯體內人員、服務和設備等資源整合與共享，也造成雙方各自為政的現象，很難建立起統一的管理、經營理念，難以使兩個單位間不同的文化融為一體。四是重利益輕整合。以行政主導為主，兩個單位之間缺乏內在“整合”內生動力。主要是從自身經濟利益方面考慮，醫療行為所帶來的經濟效益不夠理想，從而影響了醫聯體的穩定性和持續性。五是監管安全和醫療安全存在矛盾。從醫療角度來看，臨床醫學是一項科學嚴謹的工作，尤其是在醫患關系復雜的大環境下，醫務人員對疾病診治的態度非常謹慎，需要大量輔助檢查手段來支撐，因而在醫聯體實際運行中，強制隔離戒毒病人外出做檢查的頻率增高，無形中增加了監管安全風險，也給基層監管大隊安排警力帶來壓力，使原本警力不足的問題更加突出。

（二）緊密合作意識有待進一步提高

一是認識共鳴欠一致。監獄戒毒醫聯體合作三年有余，雙方在醫療、戒毒業務合作中，對彼此相互依存、相互補缺、相互促進的關系的共識尚未形成。二是相互配合欠緊密。由于省司法警官總醫院和省戒毒管理局中心醫院分別隸屬于監獄和戒毒兩個不同系統，管理、溝通、協調機制尚未建立健全。三是發展思路欠拓寬。目前僅限于完成戒毒病人常見疾病的診治，如何更好發揮好監獄戒毒醫聯體的優質資源，拓展戒毒人員出所、入所健康檢查，定期傳染病篩查及防治、危重病人急救等醫療業務，尚待進一步努力。四是醫療經費欠保障。監獄戒毒醫聯體（第三病區）收取各強制隔離戒毒所送治戒毒人員醫藥費，但分配機制不完善。加之，上級撥款專項經費有限，導致監獄戒毒醫聯體發展仍存在醫療經費不足的現象。

（三）硬件共享有待進一步完善

一是基礎建設基本成型，但仍存在差距。就目前監獄戒毒醫聯體現狀來說，要達到國家二級綜合醫院或戒毒專科醫院建設標準，還存在醫療功能分區布局不規范、不齊全的問題。二是后勤保障作用顯現，但仍存在不足。雖然現有的后勤保障大隊承擔了營養膳食調配、中心供氧、中心負壓、水電氣維修保障，但沒有營養科、設備管理科、中心供應室、洗漿房等應配備后勤保障部門，因此對照國家行業管理標準仍存在不足。三是人員整合基本實現，但仍需進一步充實。監獄戒毒醫聯體在監管、醫、技、護人員配備上，是由合作雙方承擔。由于戒毒系統尚未對各強制隔離戒毒所送治病員作出統籌安排和規定，導致醫聯體（第三病區）病人時多時少，使病區工作量不飽和，醫護人員難以按照行業規定保證滿員運轉。

（四）軟件共享有待進一步加強

一是人才梯隊有待進一步搭建。鑒于戒毒醫聯體合作雙方醫務人員都具有兩種身份，即公務員和醫療專業技術人員，導致專業技術職級長期不能按時晉升，醫務人員人才梯隊難以按醫療行業要求正常形成。二是信息化建設有待進一步加強。目前監獄戒毒醫聯體信息化建設還存在諸多缺項，如電子病案管理、電算化藥品管理、出入院結算“一站式”電子管理等。三是考核評價機制有待進一步健全。據初步了解，四川監獄戒毒醫聯體尚屬全國首家，其考核評價機制無先例可循，僅靠現有的醫療行規管理制度是明顯不夠的，探索建立健全相關考核評價機制相當必要。

五、對策建議及發展啟示

（一）“統、凝、合”——打贏“陣地戰”

一是持續統一思想。堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想凝心鑄魂，切實做到堅持人民至上、自信自立、守正創新，堅持問題導向、系統觀念、胸懷天下，錨定創建全省首家戒毒?？漆t院這一目標，為四川司法行政戒毒工作高質量發展作出積極貢獻。二是持續凝聚共識。堅持不懈貫徹落實習近平總書記關于禁毒工作的重要指示精神，緊緊圍繞黨中央決策部署，按照“五年三步走”發展規劃，著力提升醫療工作規范化，不斷強化醫療服務標準化，充分發揮戒毒專科職能。三是持續形成合力。堅持不懈樹牢省司法廳提出的“一家人、一條心、一個目標”的發展理念，準確把握全省毒情形勢，科學研判戒毒工作重點，以履行系統中心醫院職能和病殘戒毒人員收治為基點，深度輻射戒毒醫療服務，積極融入社會治理大局，助力平安四川、法治四川建設。

（二）“調、買、扶”——打贏“物資戰”

一是加強統籌調配。抓好硬件設施建設，抓緊補齊從業重點環節設施設備短板，加強全系統醫療物資資源統籌調配能力建設，切實解決好基層一線能力、藥品、設備等方面的短板弱項。二是加強自行購買。增加需求部門的自主選擇權，嚴格采購環節的規范性要求，提前預判工作發展或即將迎來的強勁需求，加強各單位、各部門間的溝通銜接，加大經費保障力度，提高物資采購效率。三是加強上級扶持。持續強化政策對接，密切協調配合，在充分吃透政策的基礎上，積極協調、精心謀劃、主動溝通，認真領會上級政策，積極爭取上級支持，積極為專科醫院創建順利推進爭取政策和資金支持。

（三）“招、調、聘”——打贏“人才戰”

一是用好招錄。堅持招錄的科學性和精準性，通過對過去五年、未來五年人員情況的調研摸底，分析研判干部隊伍的編制空缺、年齡梯次、專業結構等因素，根據實際情況制訂招錄計劃。二是用好調動。堅持黨管干部原則、總量控制原則、合理流動原則、工作需要原則、親屬回避原則，用好用活調動政策，選好用好專業人才，提振干部干事擔當的內生力。三是用好聘用。堅持將聘用制作為拓寬干部來源渠道的一種重要補充形式，打通優秀專業人才引進的新通道，推動干部隊伍向更加高素質、專業化發展，破解戒毒工作發展專業人才緊缺的痛點問題，形成聘用制和招錄制呈現良性互動、有益補充的格局。

（四）“醫、教、研”——打贏“科研戰”

一是強化醫學交流。探索建立醫學交流信息化平臺，利用數據共享、資源共享、信息共享，加強對診療數據、醫療專家、檢查設備、消毒與污水處理保障的遠程協同辦公和處理，促進醫學經驗交流和成果分享。二是強化進修培訓。搭建專業化干部教育培訓平臺，暢通下級醫院醫生到上級醫院進修通道，建立上級醫院醫生到下級醫院鍛煉平臺，促進醫、藥、護、技人員業務得到更好、更快、更專業的提升。三是強化醫學研究。充分調動醫務人員的積極性和創造性，鼓勵其立足本職本崗，積極參與科研，切實提高自身醫療技術水平，切實增強戒毒?？漆t院的核心競爭力。