《關于進一步規范暫予監外執行工作的意見》主要內容解讀

龐 焱（司法部監獄管理局）

為學習貫徹習近平法治思想，落實黨的二十大關于深化司法體制綜合配套改革的要求，進一步完善刑罰執行制度，2023年5月28日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、國家衛生健康委聯合印發《關于進一步規范暫予監外執行工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》分六部分內容，共32條，通過明確暫予監外執行實體標準、規范辦案程序、強化監督制約、嚴格工作責任，對人民法院、公安機關、監獄辦理暫予監外執行案件，以及檢察院監督暫予監外執行執法辦案作了進一步規范，對各部門依法準確適用暫予監外執行制度，確保嚴格規范公正文明執法，保障罪犯合法權益和實現社會公平正義具有重要意義。為便于實踐中理解和把握，現就《意見》主要內容解讀如下。

一、進一步細化診查標準（第1～5條）

需要保外就醫的患嚴重疾病罪犯、懷孕或哺乳自己嬰兒的女犯、生活不能自理的罪犯等三類暫予監外執行對象分別對應病情診斷、妊娠檢查、生活不能自理鑒別。診斷檢查鑒別活動為證明罪犯是否符合暫予監外執行的法定條件提供了最直接、最核心的證據材料，直接關系暫予監外執行決定的合法性。《意見》第一部分內容主要是對近年在執法辦案實務中各部門反映較集中的幾個醫學問題作了進一步明確細化。

（一）明確“短期內有生命危險”的認定標準

主要針對2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家衛生計生委《暫予監外執行規定》第6條第2款“職務犯罪、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪、組織（領導、參加、包庇、縱容）黑社會性質組織犯罪的罪犯”等“三種人”患“高血壓、糖尿病、心臟病”等“三種病”的是否短期內有生命危險，以及第7條第3款罪犯患嚴重疾病且短期內有生命危險不受執行刑期限制的適用。實踐中，對“三種人”以因患“三種病”辦理暫予監外執行時，辦案的關鍵是如何依法準確認定罪犯是否“短期內有生命危險”，但由于缺少統一明確的標準，各地寬嚴尺度把握不一致，造成執法中的困擾。對此，《意見》第1條作了明確界定，即短期內有生命危險是指“罪犯所患疾病病情危重，有臨床生命體征改變，并經臨床診斷和評估后確有短期內發生死亡可能的情形”。同時，明確了兩種可視為“短期內有生命危險”的情形：一是診斷醫院在《罪犯病情診斷書》上注明；二是診斷醫院出具病危通知書。再者，規定“具有發生猝死的可能”一般不作為“短期內有生命危險”的情形。此外，對病危通知書可以作為病情診斷依據的時效性，以前各地具體操作中不一致，有的規定為3天，有的按照1個月、3個月把握，《意見》綜合考量辦案時限，以及辦案實踐中存在罪犯就診醫院與病情診斷醫院不是同一家醫療機構的情況，專門將病危通知書可作為病情診斷依據的時限定為7 天，這樣就避免了時段過長影響案件質量，或者時段過短徒增辦案難度的情況。

（二）明確“久治不愈”的認定標準

一些嚴重疾病的惡化過程具有突發性，但在實踐中，個別辦案人員對“久治”的認識存在偏差，認為所有嚴重疾病都應經過半年以上的規范治療過程才符合保外就醫條件。對此，《意見》第2條實際區分了兩種“久治不愈”的情形：一種是《保外就醫嚴重疾病范圍》明確需要“經規范治療未見好轉”的“久治不愈”，此類“久治不愈”應當符合“臨床上經常規治療至少半年后病情惡化或未見好轉”的條件；另一種是未作“經規范治療”限定的“久治不愈”，即只要符合經門診治療或者住院治療并經臨床評估后仍病情惡化或未見好轉的情形，即屬于“久治不愈”。此外，考慮到現實中確實存在罪犯病程進展迅速的情況，本條還明確了對經評估確認短期內有生命危險的即符合保外就醫醫學條件，不再受規范治療時限的限制。

（三）明確“嚴重功能障礙”的標準

《意見》第3條明確“嚴重功能障礙”中的“嚴重”包含兩方面內容，即“嚴重”的對象——心、肺、肝、腎、腦、胰腺等實質臟器，以及“嚴重”的程度——“中度及以上”功能障礙級別。

（四）規范患精神疾病罪犯的評估認定

主要針對《保外就醫嚴重疾病范圍》中“反復發作的，無服刑能力的各種精神病”。目前，監獄罪犯中有不少患有精神疾病，但由于評估依據不夠明確，實踐中只有很少能夠保外就醫，監獄醫療機構對精神病患的診療條件有限，且監禁環境本身不利于部分精神疾病治療。①呂樹合、郭永剛：《監獄精神疾病罪犯管理中的問題及對策》，《河南司法警官職業學院學報》，2017年第1期。罪犯出獄后，其人身危險性可能不降反升。實踐中，對患病罪犯“反復發作”“無服刑能力”的認定主體、程序等存在不同認識。目前，法醫精神病鑒定領域對服刑能力的評估工作已經較為成熟，而省級人民政府指定的醫院可以對精神疾病是否反復發作作出相應診斷結果。對此，《意見》對患精神疾病罪犯暫予監外執行實體條件分段評估作出明確規定，由法醫精神病司法鑒定機構和省級人民政府指定醫院分別對“無服刑能力”“反復發作”進行認定，進一步增強了患精神疾病罪犯病情診斷和評估的可操作性。

二、進一步規范診斷檢查程序（第6～10條）

通過2021年減刑、假釋、暫予監外執行全面排查整治行動發現，違法暫予監外執行案件問題多出在診斷檢查環節，有的是罪犯及其親屬與醫師串通偽造病情或者對檢測樣本“偷梁換柱”，有的是醫師按照有關人員指示造假。由于以往對參與診斷工作的醫師責任規定不明確，在案件查處中，個別偽造病情、直接導致罪犯違法保外就醫的醫務人員認為自己不屬于辦案人員，無須承擔相應法律責任。對此，《意見》第二部分（第6～10條）對病情診斷、妊娠檢查的機構和醫師資質、診斷意見內容和形式、司法工作人員和醫師回避等作了進一步細化，將嚴格規范暫予監外執行工作的關口前移，確保依法公正辦案。

（一）細化診斷檢查的醫師資質

相比專業性強、技術要求高的病情診斷，妊娠檢查的難度和專業性要求較低，一般經過規范檢查，可以準確判斷是否妊娠。但《暫予監外執行規定》要求“病情診斷或者檢查證明文件，應當由兩名具有副高以上專業技術職稱的醫師共同作出”，在實踐中既增加了辦案部門委托檢查的難度，也對醫療資源造成一定浪費。對此，《意見》第6條規定，妊娠檢查由兩名具有中級以上專業技術職稱的醫師負責即可，對實施妊娠檢查的醫師專業技術職稱等級的要求進行適度降低，既符合對司法效率的追求，也符合《暫予監外執行規定》第9條關于“對罪犯的病情診斷或者妊娠檢查，應當委托省級人民政府指定的醫院進行”這一醫療機構屬性的規定。

（二）規范診斷檢查的流程和文書

在辦案實踐中，經常出現罪犯就診與最終作出病情診斷結論不是同一所醫療機構的情況，出具診斷書的醫師往往不是罪犯的主治醫師，甚至在一些案件中存在診斷醫師從未見過罪犯本人的情況，診查與診斷脫節，成為問題易發環節。對此，《意見》第8條規定醫師應當認真查看醫療文件，親自診查病人。同時，為防止診斷過程久拖不決，第7條明確規定醫院接受委托后進行診斷檢查、出具病情診斷書的時限。此外，在辦案實務中，有的醫師對罪犯所患疾病出具診斷意見的表述與《保外就醫嚴重疾病范圍》不同，給后續辦案造成一定障礙，容易引起分歧，影響辦案質效。對此，《意見》規定“診斷意見關于病情的表述應當符合《保外就醫嚴重疾病范圍》相應條款”，確保作為辦案文書材料的病情診斷書與作為辦案依據的《保外就醫嚴重疾病范圍》表述一致。

（三）明確病情診斷書時間效力

病情診斷書作為暫予監外執行辦案的核心證據材料，設定一個合理的時效范圍直接關系到案件質量。考慮到病情診斷在暫予監外執行辦案中一般處于初期，有的案件后續還需要進行評估，時效過短可能造成審查過程過于倉促，不利于辦案效果。同時，時效也不宜過長，否則有礙案件質量。經過綜合考慮，《意見》將病情診斷書時效確定為3個月，超過3個月的，人民法院、公安機關、監獄應當重新委托診斷。

（四）規范分歧意見處理

在工作中，醫師之間在病情診斷階段有時會出現意見分歧，對罪犯具體病情存在不同看法，盡管此類分歧往往不屬于病與非病的重大分歧，不會對案件結果是否合法造成實質影響，但在病情診斷書中，如兩名簽字醫師沒有達成一致結論，勢必會有損辦案的嚴肅性和公正性。對此，《意見》第9條明確規定，醫師對分歧意見要寫明分歧內容和理由并簽名或蓋章，如兩名負責診斷的醫師最終無法作出一致結論，則由辦案機關委托其他同等級或者以上等級的省級人民政府指定的醫院重新組織診斷檢查。

三、進一步規范辦案審查（第11～16條）

辦案審查的內容包括決定批準審查和收監執行審查兩方面，《意見》分別作了進一步規范。

（一）嚴格決定批準審查的方式和聽證程序

人民法院、公安機關、監獄管理機關是暫予監外執行案件的決定批準機關，各部門在不同辦案環節負有不同辦案職責，辦案審查工作的內容、方式也各有側重。

1.明確審查方式。審查方式是由辦案不同環節、不同部門職責決定的，法院司法技術部門、監獄、看守所是案件證據材料的形成部門，對證據材料真實性、完整性負責，對罪犯進行現場審查。人民法院、公安機關、監獄管理機關作為決定批準部門，基于司法技術部門、監獄、看守所提供的證據材料作出最終決定，對合法性負責，再加上實踐中監獄與監獄管理機關大多不在同一地市，若對每一起案件進行現場審查，既會延長辦案周期，也會耗費大量司法資源，故采用書面方式審查為宜。《意見》不僅對決定批準機關的審查方式進行了明確，而且同時規定對審查中發現的專業疑難問題，決定批準機關可以委托專家審核并出具意見，專家意見對是否暫予監外執行具有參考價值。

2.明確聽證程序。聽證在行政案件辦理中有著廣泛的應用，一般適用于案情較為復雜或者案件標的額較大、處罰較重的情形。近幾年，個別地區在“減假暫”案件辦理中也在探索引入聽證程序，邀請法律工作者、社會工作者、人大代表、政協委員等參與聽證，既是一種在辦案中聽取群眾意見的方式，也是向社會展示辦案部門依法規范公正文明執法的途徑，有利于實現“三個效果”的統一。

在暫予監外執行辦案中組織聽證具有一定實踐意義，但在具體操作層面還需要探索完善，需要更加豐富的實務案例支撐。因此，《意見》對辦案聽證作了原則性規定，在操作中應注意把握以下三點。首先，暫予監外執行是《刑事訴訟法》《監獄法》規定的刑罰執行變更制度，法定的決定或批準機關是人民法院、公安機關、監獄管理機關。從性質上，聽證對辦案僅具有參考價值，不能替代暫予監外執行決定或批準的效力。其次，聽證程序是辦理暫予監外執行的可選項，不是必經環節。從辦案效率以及聽證效果角度綜合考慮，一般而言，一起案件只需組織一次聽證。對在提請階段監獄、看守所已經組織聽證的，到審查批準階段一般不宜再行聽證。最后，在聽證參加人員方面，考慮到不同犯罪侵害的對象不同，有的犯罪行為不存在明確具體的受害人，有的案件涉及個人隱私，聽證參加人員范圍不宜過廣，因此《意見》對除應當通知參加聽證的三類人員之外的其他參加人不作統一列舉，由各部門在辦案實踐中結合案情具體把握。

（二）完善收監執行審查程序

《刑事訴訟法》《監獄法》《社區矯正法》都對暫予監外執行收監執行作了原則規定，《社區矯正法實施辦法》規定了社區矯正機構提出收監執行建議的情形，《暫予監外執行規定》規定了收監執行的程序。但實踐中，在收監執行環節仍存在一些需要進一步規范的程序問題。比如暫予監外執行期間因犯新罪、發現漏罪需要收監執行的程序，收監執行不計入執行刑期的程序，以及依法應當收監執行罪犯刑期屆滿的處理等。

1.因新罪、漏罪收監執行。按照以往規定，對罪犯暫予監外執行期間犯新罪或者發現漏罪的，人民法院在新罪、漏罪判決生效后將結果通知監獄、看守所，即監獄、看守所直到最終執行階段，才能知曉相關情況。實踐中，因法院審判環節工作量較大等原因，遺漏通知或者未將罪犯交付原服刑或接收檔案監獄執行的情況時有發生，特別是在新判決地與監獄所在地不一致的情況下，容易造成一名罪犯同時在兩所監獄建立服刑檔案，損害了刑罰執行權威。對此，《意見》將通知環節前置，在第15條專門規定，社區矯正機構接到偵查機關關于罪犯被采取強制措施的通知后，即應當通知監獄、看守所，并進一步明確罪犯因犯新罪、漏罪被判處監禁刑罰的收監執行場所。這樣，就確保刑罰執行機關提前知悉罪犯犯新罪、發現漏罪情況，明確了后續不同情形下罪犯收監執行的監獄、看守所，并對沒有判處監禁刑罰的，社區矯正機構可以提出收監執行建議作了規定。

2.完善刑期屆滿的非法暫予監外執行罪犯收監執行程序。在辦案實務中曾發生個別應當依法糾正的違法暫予監外執行案件涉案罪犯的刑期在被查處時早已屆滿的情況。罪犯通過拉攏腐蝕、賄賂執法司法工作人員獲得非法保外就醫，如果僅對辦案部門責任人員進行處理，對非法保外就醫、逍遙法外的罪犯不依法懲處，不利于維護司法公正和判決權威，也有損刑罰威懾效果。對此，《意見》第16條在現行法律規定框架內，在吸收具體案件處理經驗基礎上，對刑期屆滿罪犯收監執行作了專門規定。

在法律層面，原判刑期已經屆滿的罪犯，未經人民法院判決、裁定，監獄、看守所依法不能重新限制、剝奪其人身自由，因此，在執行第16條規定時應特別注意嚴格遵循法定程序，注重司法人權保障。在程序層面，《意見》作了明確限定，首先由原暫予監外執行決定或批準機關作出收監執行決定。隨后，罪犯原服刑或接收其檔案的監獄、看守所以收監執行決定為依據，向所在地中級人民法院提出不計入執行刑期的建議書。法院裁定后，對公安機關、監獄管理機關決定收監執行的，直接由罪犯原服刑或接收其檔案的監獄、看守所收監執行；對法院決定收監執行的，由原暫予監外執行執行地公安機關將罪犯送交原服刑或接收其檔案的監獄、看守所收監執行。同時，明確罪犯收監執行后應當繼續執行的刑期自收監之日起計算。此外，針對實踐中此類在逃人員申請上網追逃難的問題，明確收監執行決定可以作為公安機關追逃的依據，具體由罪犯社區矯正執行地公安機關負責追捕。

四、進一步強化監督制約（第17～23條）

完善執法司法監督制約機制是黨的十八大以來一直重點強調的工作，對執法司法行為進行持續有效的監督也一直是中央政法各單位主抓的重要工作內容。《意見》第17～23條重點規定了對暫予監外執行的法律監督和社會監督。

（一）檢察機關全過程監督

《意見》規定，在罪犯病情診斷、妊娠檢查前，辦案機關要提前通報檢察機關，檢察機關可以派員對診斷檢查活動進行現場監督，將法律監督前移，實現診斷檢查、審查提請、決定批準等辦案各環節法律監督全覆蓋，既有助于進一步提高檢察機關監督剛性，保證辦案質量，也有助于辦案機關與檢察機關互相配合，提高辦案效率。

（二）社會力量參與監督

社會監督首先體現在辦案公示上。《意見》改變了以往辦案中僅在內部公示的做法，規定人民法院立案后、監獄管理機關收到監獄提請建議后，要對罪犯有關情況向社會進行為期3日的公示，將接受社會監督的辦案環節向前延伸，形成事前公示機制。社會監督還體現在辦案后公開上。《意見》規定了暫予監外執行決定批準后，要將決定書通過互聯網向社會公開，對其中適用立即保外就醫程序的，還要在監獄、看守所進行公告，確保監督實效。

（三）共同建立醫院名錄

審判機關、檢察機關、公安機關、司法行政機關各有醫療、鑒定機構資源，但實踐中資源整合水平較低，各部門往往各自為戰，難以形成合力。對此，《意見》規定了省級層面“公檢法司”幾家要與衛健委共同研究形成暫予監外執行診斷檢查醫院名錄。一方面是對名錄內醫療、鑒定機構資源的“通用”，另一方面是對目錄內醫院診斷檢查意見效力的“互認”。同時，“公檢法司”應當及時向衛健委提供機構新設、變更、撤銷等信息，既利于司法資源的有效利用，也便于衛健部門及時更新醫院名錄并向社會公開，增強監督實效。

五、進一步加強社區矯正執行（第24～27條）

《意見》主要根據《社區矯正法》，結合《社區矯正法實施辦法》，對暫予監外執行期間各部門與社區矯正機構的溝通協調，以及社區矯正機構對罪犯加強監督管理等內容進行細化。特別是明確規定對于患嚴重疾病、久治不愈的，社區矯正機構可以結合具體情況延長罪犯復查期限，并通報執行地縣級人民檢察院，以減輕社區矯正對象暫予監外執行期間的經濟負擔。同時，社區矯正機構根據工作需要，主動組織對暫予監外執行的社區矯正對象進行診斷、檢查、鑒別時，可以邀請相關部門參加，加強協同配合。

六、進一步嚴格辦案責任（第28～30條）

《意見》在進一步嚴格工作責任部分主要規定了兩方面內容。一方面是對嚴格辦案責任的強調。重申“誰承辦誰負責、誰主管誰負責、誰簽字誰負責”的辦案責任制，即對辦案中有玩忽職守、徇私舞弊等違法違規行為的，一律依法依紀追究責任。另一方面是對依法履職保護的強調。履職保護機制不夠完善已經成為制約暫予監外執行制度功能發揮的重要因素，個別地區辦案人員甚至不愿辦、不敢辦暫予監外執行案件。對此，《意見》明確規定，辦案人員依法履行職責，沒有故意或者重大過失的的前提下，不能僅以發生暫予監外執行罪犯死亡、喪失暫予監外執行條件、違反監督管理規定或者重新犯罪追究責任，最大程限度保護執法司法人員依法履職行為，激勵擔當作為。

總之，《意見》的出臺是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、國家衛生健康委對暫予監外執行制度的重要完善，有助于各部門進一步準確適用暫予監外執行，維護司法公正，發揮制度功能，確保嚴格規范公正文明執法。