打造一流法治化營商環境促進縣域民營經濟高質量發展
——以江蘇省江陰市為視角

余 江（江蘇省江陰市司法局局長）

黨的二十大報告明確提出：“優化民營企業發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟發展壯大。”2023年7月發布的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》，對于促進民營經濟發展壯大作出了新的重大部署。習近平總書記指出，法治是最好的營商環境。民營經濟的健康發展離不開公平正義的法治環境。近年來，江蘇省江陰市深入貫徹落實《優化營商環境條例》，圍繞打響江陰“澄心辦·辦澄事”營商環境品牌，以切實增強市場主體和群眾獲得感、滿意度為出發點，以法治化、國際化、便利化為導向，持續深化“放管服”改革，努力打造公平、規范、透明、可預期的法治化營商環境，持續推動民營經濟高質量發展。

一、江陰民營經濟發展現狀

改革開放以來，江陰經濟社會蓬勃發展，實現全國縣域經濟基本競爭力“二十連冠”，被確定為改革開放30年全國18個典型地區之一、改革開放40年“百城百縣百企”重大典型之一，被譽為“中國制造業第一縣”“華夏A股第一縣”。一是綜合實力縣域領先。2022年，實現地區生產總值4754.2億元、一般公共預算收入226.8億元、規上工業增加值1411億元。二是規模企業集群發展。擁有規上工業企業2336家、營收超千億元企業3家、入庫稅金超億元企業34家，擁有中國各類500強企業43家，繼續領跑全國同類城市。三是江陰板塊聞名全國。累計擁有境內外上市公司60家、新三板掛牌企業57家，上市公司總數名列全國縣級市第一，累計實現直接融資1277.5億元。截至2022年年底，江陰高新技術企業總數達831家，國家科技型中小企業入庫2071家，高新技術產業產值占規上工業產值比重達37.8%。

二、法治化營商環境建設的江陰實踐

堅持目標導向、問題導向和結果導向，把打造法治化營商環境作為服務全市經濟社會高質量發展的大事要事來抓，積極加大各類政策、資源要素支持保障力度，為民營經濟高質量發展提供了規范便利的政務環境、優質高效的法律服務、公正誠信的法治保障，用一流的法治環境保障最優營商環境城市建設，為高水平全面建成小康社會、加快建設全省民營經濟高質量發展示范縣提供強有力支撐。

（一）聚焦頂層設計，健全公平競爭的制度供給體系

堅持制度先行、統籌推進，建立健全涉企政策制度供給體系，為營造公平競爭的市場環境提供強有力的法律支撐。一是健全涉企政策制定程序和機制。建立立法民意聯系區（點）制度，選擇17個有代表性的企業、商會作為聯系點，就涉及企業權益的地方性法規和規范性文件的起草和制定，充分聽取相關企業和行業協會商會的意見建議。完善征求利害關系人意見程序，通過政府部門網站、政務新媒體等平臺公開征求意見。二是健全合法性審核機制。堅持立、改、廢并舉，嚴格審查行政規范性文件和重大行政決策，從源頭上防范“帶病”文件出臺。強化公平競爭審查剛性制度約束，制定出臺《江陰市涉公平競爭審查投訴舉報處理辦法》，健全公平競爭審查舉報處理和回應機制，完善政策措施抽查機制，及時糾正、清理妨礙統一市場和公平競爭的規范性文件和政策措施，營造公平競爭市場環境。三是健全涉企政策評估調整機制。常態化開展涉企政策評估清理工作，政策制定機關定期評估涉企政策措施影響市場公平競爭情況，及時廢止或修改完善違反公平競爭的政策措施。完善政企溝通聯系機制，暢通企業意見訴求渠道，建立企業家意見訴求受理、處置和反饋機制，推動形成企業家建言獻策的良好氛圍。

（二）聚焦改革創新，構筑規范便利的政務服務體系

堅持放管結合、優化服務，構筑“創新支撐+數字賦能+服務引領”的全方位政務服務體系，打造高效規范便捷的政務服務環境。一是推進企業“一件事”改革。制定《企業全生命周期“一件事”改革實施方案》，優化“一網通辦”平臺建設，公布20個“一件事”事項清單，將涉企服務事項集中到“一網一窗”，實施“全鏈條”全程網辦。截至目前，企業開辦、變更、立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收、招商、企業上市合規性審查“一件事”已上線運行，水電氣網接入、多證聯辦“一件事”開發基本完成。二是深化“證照分離”改革。實施涉企經營許可事項清單全覆蓋管理，落實清單動態調整制度，清單之外嚴禁設置市場準入門檻。持續深化“減證便民”，印發《江陰市實行告知承諾制的證明事項清單（第二批）》，解決辦證多、辦證難問題，切實減輕企業和群眾負擔，激發市場主體發展活力。2023年以來，共為企業、群眾減少證明材料1000余份，辦事材料平均精簡20%以上，杜絕各類“奇葩證明”。三是提升政務服務效能。推進“不見面審批”“不見面開標”“遠程異地評標”等立體式“不見面”服務，2022年以來全市完成“不見面”開標 363項，開具電子保函7199份。試點建設政務服務數字檔案管理平臺，推動電子證照、電子印章在“一網通辦”中的運用，實現電子簽名在市場主體開辦、不動產登記、基本建設等領域應用。推行政銀合作，舉辦“政銀通辦”黨建聯盟暨“澄事e站”品牌發布會，建設“政銀通辦”服務專區，前移政務服務窗口和平臺，進一步縮短服務距離。

（三）聚焦統籌聯動，構建精準有力的司法保障體系

創新司法機制，深化司法服務，充分發揮公正司法職能，構建護企、衛企、安企的司法保障體系，為企業干事創業提供堅實有力的法治支撐。一是高效統籌挽救出清。完善破產審判機制，充分發揮破產審判在挽救困境企業、加快市場出清等方面的優勢作用，推動建立健康誠信的市場秩序。大力推行破產案件繁簡分流，建立簡單破產案件快速審理機制。推進“執破融合”改革，充分發揮執行的效率功能和破產的統籌功能，實行先執行拍賣、再破產清理的有機銜接。穩妥開展類個人破產試點工作，將創業失敗的個人和擔保人作為重點對象，確保“誠實而不幸”的債務人能夠通過類個人破產擺脫困境。2021年以來，依法處置澄星系、海達系、倪家巷系等114 家困境企業，聯動審執結相關個案2468 件，化解破產債權930 億余元，妥善安置職工近4 萬名；執行到位107 億元，協助征稅金額2.9 億元。二是強化聯動匯聚合力。構建行政機關與司法機關良性互動關系，促進依法行政、公正司法，匯聚打造法治化營商環境合力。強化“府院聯動”，健全完善“政府+法院+銀行”工作機制，深入服務“產業強市”戰略，積極穩妥推進涉企財產處置工作，著力解決司法執行和企業破產衍生社會問題、法律問題，防范化解涉企金融風險。強化“府檢聯動”，完善行政執法與刑事司法銜接機制，有效發揮各自職能優勢，聯合工商聯構建的“三同三聯”機制入選全國100 對工商聯與檢察機關溝通聯系機制典型事例。三是加大司法護企力度。依法從嚴從快打擊涉企違法犯罪，對涉嫌惡意逃廢債務企業主保持高壓嚴打態勢，2022年偵查涉重點民企和上市公司案件14 起。實行最嚴格知識產權司法保護，推進知識產權民事、刑事、行政“三合一”審判工作，維護企業創新利益。依法審慎辦理民營企業涉罪案件，開展涉民營企業“掛案”清理專項活動，讓涉案企業放下思想包袱，放開手腳發展。探索企業合規系統化辦案機制，建成江陰市企業合規風險防控中心，目前，江陰檢察院已督促22 家企業開展合規整改，并對其中已完成整改的10 家企業不起訴，對3 家企業作出從輕處罰量刑建議。國潤機械公司經過合規整改，生產效率提高30%，該案成功入選最高檢《涉案企業合規改革試點參考文件》，向全國推廣。

（四）聚焦法治護航，打造多元高效的法律服務體系

堅持靠前服務、整合資源，以企業需求為導向，打通法律服務“最后一米”，構建全鏈條、全方位、多元化法律服務體系，不斷滿足企業日益增長的法律服務需求。一是打造“全鏈條”法律服務體系。實施科創江陰“法治固鏈服務工程”。圍繞“創新鏈”，組織律師團隊為創新型領軍人才企業提供專項法律服務；圍繞“成長鏈”，制定成長型企業法律服務路線圖，編制企業法律服務手冊2種，研發企業全生命周期法律服務產品30余項；圍繞“產業鏈”，開展“產業鏈+法律服務”行動，梳理產業鏈服務項目和標準，組建產業法律服務聯盟，推進法律服務進園區、進企業；圍繞“風險鏈”，組織律師、法律服務工作者為重點民營企業提供“一對一”精準法治體檢服務；圍繞“金融鏈”，江蘇首家金融“小微快貸區塊鏈+電子公證賦強項目”落戶江陰，有效解決小額貸款催收成本高、執行難問題。二是構建“全方位”法治宣傳體系。充分發揮全媒體宣傳優勢，依托各類媒介平臺開展涉企政策解答和普法宣傳，及時回應企業和群眾關切。常態化開展“普法宣傳進民企行動”系列活動，組織律師、公證員、仲裁員等法律工作者走進企業答疑解惑，開展企業合規、安全生產、產權保護、風險防控等專題“以案釋法”講座。認真落實“誰執法誰普法”普法責任制，發揮典型案例普法宣教引導價值，建立涉企典型案例發布制度，運用檢察建議、提示函等方式督促主管部門和企業加強管理監督、完善企業內控，增強企業合規意識和自我保護意識。三是健全“多元化”涉企矛盾糾紛化解體系。充分發揮人民調解、行政調解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式的積極作用，健全訴訟與非訴訟糾紛化解對接融合機制，合力化解涉企糾紛。建好無錫首家“金融糾紛調裁中心”，推動金融糾紛高效專業集約化處理，推進金融糾紛多元化解。成立“江陰市人民法院勞動爭議調裁中心”，建立“法院+工會”勞動爭議多元化解機制，完善“法院+仲裁”聯動調解模式，打造勞動爭議調裁審“一體化”工作模式。成立“江陰市法聯商會商事調解中心”，采取“商會調解+司法確認”模式，推動商會商事調解申請方式由企業申報向商會收集轉變，引入行政機關參與商事調解。

（五）聚焦綜合施策，完善公平審慎的市場監管體系

創新市場監管方式，提升綜合監管效能，完善公平公正、包容審慎的現代化市場監管體系，進一步培育和激發市場主體活力。一是推進“雙隨機”監管。依托全市“雙隨機、一公開”監管聯席會議，組織全市37個部門和18個板塊使用江蘇省市場監管信息平臺，有效歸集“雙隨機、一公開”檢查和涉企信息，信用信息歸集效率和質量在全省營商環境考核中連續四年保持滿分。編制《部門聯合抽查事項清單》《部門聯合抽查計劃》，推進跨部門綜合監管，減少多頭執法，減輕企業負擔。聯席會議成員單位由2021年的17個增至32個，開展校園周邊經營秩序、校外培訓、老年保健品經營場所等聯合抽查。二是強化信用監管。建立和完善企業信息共享機制，加強對中國執行信息公開網、國家企業信用信息公示系統、信用中國等公示信息的交換與共享。開展企業信用信息排查工作，根據企業不同信用風險等級按可退出、可幫扶和嚴懲戒三類情況進行分類管理。建立信用激勵約束機制，對守信企業提供優先辦理、簡化程序、容缺受理等便利服務，對失信企業在行業準入、項目審批、融資信貸等方面依法予以限制。分類施策幫助企業重塑信用，實施“兩書同達”信用修復提示325家，完成行政處罰信用修復66家，移出企業經營異常名錄1073家。三是實施包容審慎監管。廣泛運用說服教育、警示告誡、指導約談等柔性執法方式，督促市場主體依法依規經營。出臺《江陰市涉企輕微違法行為不予處罰、一般違法行為從輕、減輕處罰清單》，梳理輕微違法行為不予處罰事項229項，一般違法行為從輕處罰事項157項、減輕處罰事項31項。編制第一批企業行政合規指導清單，涉及住建、交通、應急等14個領域共計225項。積極落實柔性執法，為各類市場主體作出不予處罰決定544件、減輕處罰決定811件，不予實施強制措施117件。在行政處罰領域引入合規審查機制，對5家企業開展執法“觀察期”合規建設，并將合規評估結果作為對企業從輕、減輕、免予處罰的重要依據。

三、江陰市優化法治化營商環境的主要經驗

江陰市通過推進法治化營商環境建設，初步構建了法護營商制度供給、政務服務、司法保障、法律服務、市場監管五大體系，打響了“澄心辦·辦澄事”營商環境品牌，“執破聯動”“企業合規”“三同三聯”等相關改革經驗和亮點工程在江蘇省乃至全國推廣，為打造一流法治化營商環境、助力民營經濟高質量發展提供了創新經驗。

（一）堅持黨的領導、制度推進是營造公平競爭法治環境的根本保證

營造公平競爭的法治環境，涉及多個行業和領域，牽一發而動全身，必須充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導作用，堅持用制度推進法治化營商環境建設。為此，江陰市把優化法治化營商環境作為“一把手”工程來抓，成立以市委書記、市長為組長的領導小組。建立專項工作體制，形成領導小組統籌推進、發改委牽頭負責、相關單位具體落實的組織體制。建立考核評價機制，把優化營商環境納入領導班子和領導干部實績考核。強化涉企規范性文件和政策管理，制定實施《江陰市進一步優化營商環境實施方案》《2022年度江陰市深化“放管服”改革優化營商環境工作要點》《全市政法機關進一步優化法治營商環境的實施辦法》等規范性文件，完善營商環境政策措施。創新完善公平競爭審查、行政執法、知識產權多元保護、糾紛多元化解等工作機制，加強政策引導，強化剛性約束，引導各類市場主體強化公平競爭意識、加快創新發展，全面優化和提升營商環境。事實表明，在黨的領導下不斷完善工作體制和政策措施，推動形成公平競爭的制度體系，是打造一流營商環境最根本的保證。

（二）堅持改革推動、多維賦能是激發市場主體發展活力的動力源泉

打造優質法治化營商環境離不開改革，改革既是第一動力，也是重要抓手。江陰市圍繞經濟高質量發展總目標，持續深化“放管服”改革，為優化營商環境“賦能加碼”，積極探索法治化營商環境特色路徑。深化政務服務領域改革。創新行政管理體制，構建權責匹配、科學規范的市鎮街園新型權責體系，推進鎮街、園區相關職能機構規范化建設。制定出臺《江陰市深化政務服務改革三年行動方案》，解決體制機制難點，應用大數據、人工智能等新技術，重點推進“一網通辦”、企業“一件事”、“證照分離”、綜合執法等改革事項，推進政務服務扁平化、數字化管理。深化司法領域改革。依托智慧法院、智慧檢務和智慧法務建設，開辟涉招商引資、重大項目建設等案件的綠色通道，實現涉企案件快立、快審、快執。創新司法舉措，構建長效機制，深入推進執破融合改革和企業合規改革。綜合運用預重整制度、類個人破產制度、企業信用修復等多種創新制度，為創業者煥裝賦能，助“誠信人”輕裝更生，實現企業拯救、債權清收、產業升級、城市更新、社會穩定等多項目標的統一。無論是政務服務領域改革還是司法領域改革，都堅持以“放管服”為核心、以制度創新為引領、以數字賦能為突破，大力破除體制機制障礙，激發市場主體發展活力。

（三）堅持聯動融合、凝聚合力是構建法護營商工作格局的題中之義

在推進法治化營商環境建設過程中，單靠一個單位或部門難以實現流程優化、效能提升，只有部門協同、聯動融合，才能優勢互補，凝聚強大工作合力。江陰市圍繞打響“澄心辦·辦澄事”營商環境品牌，以要素整合、聯盟聯動、融合融通為主要抓手，推動營商環境全社會共建、共治、共享。整合要素資源，圍繞“創新鏈”“成長鏈”“產業鏈”“風險鏈”“金融鏈”，加強法律服務信息流、人才流、業務流的整合，打造“全鏈條”法律服務體系。構建聯動機制，建立健全聯席會議、聯合調研、聯合宣傳、案件會商等聯動機制，如在信用領域建立突出問題專項治理聯動機制，充分發揮相關部門、單位職能作用，統籌協調解決企業失信懲戒、信用修復等問題。強化融合思維，通過多領域、寬視角的融合融通推進營商環境一體化發展，如江陰法院通過府院聯動機制，將司法審判職能與政府招商戰略深度融合，助力澄星系企業困境重生，實現了拯救危困企業、助推產業升級、挽回債權損失的統一。通過要素重組、相互滲透、加乘借力，推動全鏈條、多領域、多方位深度融合，著力破解單個部門難以解決的突出問題，形成同向發力、同頻共振的法護營商“大格局”。

（四）堅持平臺驅動、集約發展是護航民營經濟健康發展的重要抓手

引導民營經濟走好集約發展、高質量發展之路，平臺作用至關重要。江陰市堅持把握好“服務+聯動+創新”三個關鍵詞，加強各類涉企平臺建設，推動企業步入良性健康發展軌道。在政務平臺建設方面，通過搭建“一網通辦”“澄策之窗”“蘇小登”等服務平臺，深化一體化在線平臺建設，打破“信息孤島”和“政策壁壘”，從政務流程、系統、數據等方面為數字政務提供“一攬子”解決方案，為企業和群眾提供高效、便捷的政務服務。在法律平臺搭建方面，建立府院聯動平臺，聚合政府、法院兩個專班職能，統籌解決破產審判工作中維穩、危廢處置、辦稅、產權過戶等難題；搭好法企共建平臺，借助民營企業司法保護實踐基地、企業合規風險防控中心、江陰市青年金融人才司法實踐基地等平臺，為企業提供優質法律服務。在創新平臺打造方面，在全省率先建立江陰長三角數字人才公共實訓基地，啟動高新區生物醫藥創新港、江陰集成電路設計創新中心、秦望山循環經濟科創園、武漢大學長三角科技創新中心等載體建設，為江陰“智改數轉”企業提供產研一體智能化服務。通過科學構建“三大平臺”，打造集聚資源要素的強大磁場，激發市場主體創業創新活力，為民營經濟健康發展注入澎湃動力。

（五）堅持信用筑基、智慧管理是打造全鏈條市場監管體系的活力支撐

以信用手段為基礎、以大數據技術為支撐，既為打造全鏈條市場監管體系提供了全新視角，也為提升監管效能插上了騰飛的翅膀。江陰市以基礎數據、公共信用評價、行業管理數據為基礎，探索信用和監管融合新路徑，推行“互聯網+信用監管”新模式，構建起具有江陰特色的全鏈條信用監管體系。圍繞市場主體全生命周期，加強信息歸集共享，實施信用承諾、雙公示、信用分級分類監管、聯合懲戒、信用修復等措施，建立貫通全流程、覆蓋各領域的信用監管機制。比如，江陰法院建立涉企信用信息相關的司法大數據歸集共享和使用機制，實現失信企業調查、稅務登記、不動產等情況定期反饋，失信企業工商登記信息隨時可查。2022年，經過對納入治理范圍的失信企業進行梳理、核查、界定，完成江陰市1791家失信企業的屏蔽工作，屏蔽比例達78.6%，向符合條件的企業和個人分別發放《企業信用修復證明》和《個人信用修復證明》。江陰“互聯網+信用監管”模式既發揮了大數據在助推智慧監管方面的積極作用，又通過信用評級為企業全生命周期運營和政府全鏈條監管提供了創新思路，為增強企業信用意識、營造誠實守信社會環境提供了強有力支撐。

四、打造法治化營商環境助力民營經濟高質量發展的深度思考

新時期，江陰市如何推動優化法治化營商環境工作做深做實，進一步激發市場主體活力和社會創造力，推動全市經濟社會高質量發展，還需進行深度思考。

（一）改革再深化：靶向發力持續激發新動能

改革開放只有進行時沒有完成時。江陰“放管服”改革雖然取得了突破性、階段性成果，但依然面臨許多難啃的“硬骨頭”，要在重點領域和關鍵環節縱深推進、破冰前行。比如，在政務服務領域，要持續推進“一事聯辦”改革，對“一件事”既要“回頭看”更要“向前看”，加快推進企業全生命周期“一件事”項目建設；要持續推進“證照分離”改革，進一步完善江蘇省市場監管信息平臺信息共享和推送機制，實現登記與監管業務閉環。又如，在行政執法領域，要全面公開行政執法部門權責清單，強化涉企行政執法監督，提高涉企行政復議質效；要深化跨部門綜合監管改革，加快建立多層次、立體化聯合監管機制。再如，在司法領域，要深化執破融合改革，規范執行轉破產案件審查程序，創新破產審判工作機制，推進簡單破產案件簡易審，推廣預重整制度；要深化涉案企業合規改革，充分發揮企業合規風險防控中心作用，推動知識產權保護和企業合規深度融合，積極探索特色路徑，打造企業合規“江陰品牌”。

（二）制度更優化：完善高效便捷的制度體系

制度創新與制度供給是法治化營商環境的重要基礎。目前，江陰市在優化法治化營商環境方面的制度供給不足，相關制度缺乏系統性、統一性和連貫性。要嚴格依法制規。加強產業強市、科技創新、民生保障、產權保護等重要領域制度供給，推動規范性文件“立、改、廢”工作，加快辦理涉及企業發展的合法性審查事項，對民營經濟發展“不適用、不適時”規范性文件及時予以糾正，清理公平競爭審查、知識產權、改革創新等領域不合法不合規的政策文件。要護航發展大局。圍繞“南征北戰、東西互搏”戰略，為全市重大工程、重點項目建設提供制度保障。取消制約群眾辦事難的循環證明、重復證明等無謂證明事項，深入開展證明事項告知承諾制試點，打通政策制度“最先一公里”。要充分尊重民意。健全立法民意聯系區（點）制度，對相關企業、行業協會商會等開展調研、聽取意見，深入挖掘企業法律訴求，查找補齊法律法規漏洞，促進法律法規與企業發展需求動態適應。積極探索企業違法容錯、違規修復等制度創新，將執法對企業發展帶來的負面影響降到最低。

（三）服務增效能：提供優質高效的法律服務

當前，江陰對全市千億級產業、戰略性新興產業和未來產業法律服務供給不夠，服務匹配江陰“345”現代產業體系發展的契合度還不夠高，公共法律服務知曉率、首選率、滿意率有待進一步提升。要推行公共法律服務“一站式”辦理。整合司法行政系統各項服務職能，加強平臺建設，推行網上辦理，通過“前臺統一受理、后臺分流轉辦”，實現請律師、求法援、尋鑒定等涉企法律服務事項“一站式”辦理，降低企業法律服務成本。要開展企業全生命周期法治體檢。梳理企業法律服務需求，組織律師對具有運營價值、申請破產的企業進行破產重整，研制重整計劃，減控經營風險。深入開展“百律千企”專項行動，幫助企業排查風險、審查合同、化解矛盾糾紛。要拓展公證服務企業渠道。深化推廣“公證顧問”服務模式，為企業勞動合同、重組重整協議、債權債務協議等提供菜單式、多層次、全方位公證服務。深入推進“區塊鏈+電子公證賦強”項目，豐富“惠企公證碼上通”產品，加大對中小企業融資貸款的公證服務力度。

（四）數字化建設：打造融合型“數字法治”體系

數字經濟時代是科技創新賦能高質量發展的新階段，只有加強數字化建設，以數字賦能營商環境建設，才能為高質量發展注入強勁動力，提升區域經濟發展的核心競爭力。一方面，要持續推進數字政府建設。進一步完善項目管理平臺，持續匯聚項目招引、審批、建設、達產過程的各類數據資源，拓寬項目全生命周期應用場景。持續夯實“一網通辦”基礎支撐，強化統一支付、統一物流、統一消息等能力，推動“一網通辦”平臺與入駐大廳線下業務系統、不動產集成平臺和“蘇小登”“一件事”平臺的集成融合。另一方面，要加快推動數字化與法治化營商環境深度融合。加強部門聯動、資源融合和數字協同，形成平臺互聯互通、信息資源共享。開展“數字法治”融合助企專項行動，深化公共法律服務“三臺融合”，強化“12348”熱線與政務服務熱線對接聯動。深化“智慧法治”建設，加快推行“區塊鏈+法治”模式，優化“12309檢察服務中心”功能，切實提升人民群眾的法治獲得感。