“楓橋經驗”視角中調解協作機制的困境和完善
——基于S 省實踐的研究

房保國（中國政法大學證據科學研究院副教授）

邢文清（中國政法大學）

陳秋旺（北京師范大學）

一、問題的提出

當前，隨著我國社會發展進入新階段，矛盾糾紛也出現了新變化：其一，大量新興糾紛不斷涌現，尤其是互聯網、醫療、金融消費等領域矛盾糾紛高發；其二，糾紛主體多元化；其三，在一些互聯網糾紛中，糾紛當事方呈現出匿名化傾向；其四，傳統類型諸如土地、婚姻家庭、借貸等糾紛依然多發高發。

以S省為例，實踐中，為了應對矛盾糾紛發展的新變化，在調解工作中結合地域特色，優化調解機制效能發揮，堅持和發展新時代“楓橋經驗”。第一，堅持“調解+”工作聯動的基本策略。堅持調解與公證、信訪、法律援助、訴訟等有效對接，妥善處理矛盾糾紛，確保矛盾不上交。例如，S省D市建立訪調、訴調、檢調、仲調、警調對接聯調聯動工作機制，截至2022年10月，共調解案件3768起，協議金額16.9億元。S省Z市B區引入心理咨詢服務，深挖當事人矛盾糾紛心理根源，做好心理疏導。第二，堅持提升調解工作水平。S省優化調解工作，通過隊伍專業化、處置網格化、化解“一站式”、平臺智慧化，采取政府購買服務、發揮鄉賢作用、建設行業調解組織等方式，探索出一條踐行“楓橋經驗”的新路徑。

由S省的例子出發，其調解工作實踐中體現的網格治理、智慧治理等治理理論在實踐中凸顯價值。然而，現實中受制于諸多因素，當前調解協作機制的建立健全亟待關注與解決。S省在實踐中引入行業調解組織，除了傳統意義上的行政機關，社會組織和專家學者也可以參與調解，在特定行業領域中糾紛治理主體出現多元化的特色。同時，調解不僅包含人民調解組織，也包括司法調解、行政調解。

應注意到，調解工作參與主體的多元化要求構建溝通順暢、銜接有序的工作機制。一方面，矛盾糾紛化解過程中產生了大量個性化的事件信息，包括利益沖突信息以及情感關聯信息。另一方面，協作機制要求形成制度化的工作流程，但是實踐中體系化不強成為制約調解工作發展的重要障礙。在對S省16個地市和32個縣區政府信息公開的抽樣統計中，截至2023年4月，有3個地市、15個縣區未制定過與調解制度運行相關的規范性文件。此外，盡管部分地區形成了多方聯動處置矛盾糾紛的工作機制，但是受限于人、財和物因素，在理論和實踐上難以長期運行。

當前，糾紛治理中面臨糾紛主體的多元化，也面臨糾紛治理手段的多元化，亟待建立協作機制。調解工作的協同，即調解的定位、調解與非調解以及人民調解、司法調解和行政調解之間的關系亟待在理論層面上獲得回應，以理論促進實踐。

二、理論回應：社會共治解決糾紛

“楓橋經驗”堅持以自治為基礎、法治為保障、德治為先導，①褚宸舸：《基層社會治理的標準化研究——以“楓橋經驗”為例》，《法學雜志》，2019年第1期。其蘊含的社會共治實踐是我國治理智慧的重要組成部分。②曾哲、周澤中：《多元主體聯動合作的社會共治——以“楓橋經驗”之基層治理實踐為切入點》，《求實》，2018年第5期。從社會共治的視角出發，調解是以法治為基礎、綜合運用情理以促進當事雙方定分止爭的重要工具，需要采取多元手段促成糾紛妥善化解。

（一） 調解在糾紛解決中的定位

中國古代有“非訟”“息訟”的傳統，實踐中對待民事案件中也將“息訟”作為最高原則。③鄧建鵬：《健訟與息訟——中國傳統訴訟文化的矛盾解析》，《清華法學》，2004年第1期。有學者針對調解的源流進行了考證，認為其貫穿了息訟、德化與和諧等原則。④胡旭晟、夏新華：《中國調解傳統研究——一種文化的透視》，《河南財經政法大學學報》，2000年第4期。古代的調解建立在不平等的宗法制度之上，當事人之間的地位是不平等的。而社會主義社會中人與人之間的關系為平等的公民關系，依靠群眾推進糾紛解決本質上就是以情理法去緩和當事人之間已激化的關系。“楓橋經驗”中很重要的一條就是依靠群眾推進治理，形成共建共治共享的局面。⑤金伯中：《新思想孕育新經驗——對新時代“楓橋經驗”的一點認識》，《浙江警察學院學報》，2018年第1期。調解采取了專業化與非專業化相結合，依靠當地諸如黨員模范、鄉賢以及發動其他群眾開展糾紛化解工作。“楓橋經驗”與古代糾紛處理措施的區別在于：古代以“息訟”為傾向的指導原則并不是“楓橋經驗”所僅僅追求的，“楓橋經驗”的精髓在于追求矛盾糾紛的實質性化解。

再有，當前的調解在定位上并不完全等同于替代性糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution，ADR），而是具有中國特色的多元化糾紛解決機制（Diversified Dispute Resolution，DDR）的一部分。在傳統訴訟制度之外，各國紛紛探索推動糾紛解決的方法。在制度建構上，采取諸如綜合立法、單行立法、融合立法等模式，建構與訴訟銜接互補的ADR立法。我國的調解與域外的ADR在程序設置、費用收取、與訴訟關系等均存在明顯差異，加之國家結構的不同，域外的ADR盡管與我國的調解在追求善治的價值目標上存在一致，但是兩者之間并不能完全等同。地方在立法中也傾向于認定是屬于多元化糾紛解決機制，例如，《天津市矛盾糾紛多元化解條例》的名稱便更強調矛盾糾紛化解中的多元性而不是替代性。2022年有效的11部地方性糾紛解決法規中也均使用了“多元”一詞。在實踐中，調解由于手段、程序和措施的靈活性而被賦予更大的能動性，進而也產生了與訴訟制度所不同的程序建構。純粹的調解與訴訟法律效力存在差異，在理論上難以代替訴訟。

“楓橋經驗”的基本精神是“矛盾不上交”，而不是壓制矛盾。在實踐中，要防止出現片面追求萬人成訟率等指標的下降而通過多種手段去干擾本已無法在調解中得以妥善解決的矛盾糾紛：一方面，調解的目的是促進糾紛解決，而糾紛一旦無法在調解中化解，就說明了還需要尋求其他途徑化解糾紛；另一方面，調解中的主體更多承擔的是中間人的角色，有別于法院在訴訟中的審判和行政機關在執法中的裁決。為此，不僅需要正確看待“訴調聯動”等“調解+”機制中調解的角色，還應當正確看待調解機制運行中各個主體的定位及其相互關系的問題，即如何推進調解實效化中的工作銜接問題。

（二） 調解機制中各主體的定位及關系

“楓橋經驗”以其獨特的時代價值指引了我國多元化糾紛解決機制的建構，尤為重要的是“楓橋經驗”的共治是強調以善治為導向的、追求多元主體共同參與糾紛解決的治理路徑。新時代“楓橋經驗”堅持以人民為中心，深化拓展大平安目標，堅持“三治結合”“四防并舉”，⑥李林：《推進新時代“楓橋經驗”的法治化》，《法學雜志》，2019年第1期。具體而言，在調解機制中各個主體應當把握不同工作的特性，堅持以協作促實效。

第一，人民調解組織是堅持和發展新時代“楓橋經驗”，貫徹群眾路線，吸納專業化調解，推動調解經驗法治化的重要載體。其一，在措施上，人民調解組織依照《人民調解法》，通過采取說服、疏導等方法以促成當事人自愿平等達成調解協議，相比訴訟更為簡便、靈活。其二，在細節上，以S省為例，S省部分地區開展了行業調解委員會的試點工作，實踐中行業調解組織調解下達成的調解協議可以依照《人民調解法》的規定通過司法確認保證其法律效力。總體而言，人民調解組織在大調解工作格局構建中是堅持群眾路線、推動矛盾糾紛就地化解的重要陣地，通過吸納行業化專業化調解力量，可以拓寬其他社會組織參與糾紛化解的法治渠道。

第二，行政調解組織是堅持和發展新時代“楓橋經驗”，及時疏解社會矛盾，體系化促成陌生人社會中當事人矛盾糾紛化解的重要機構。在實踐中，S省廣泛開展了不同類型的行政調解，有教育類、醫療類等。其一，行政機關往往是涉及公共利益的糾紛的第一發現人，并且聚集性的、擴散性的、以個人利益為基礎的公共利益往往可能轉化成大規模的當事人雙方之間的對抗活動。例如，市場監督管理過程中發現的商品存在的瑕疵或者是平臺企業提供的應用軟件中對于個人信息的保護不力，需要行政機關主動去調和企業和消費者之間的矛盾糾紛。一方面，行政機關應當通過行政檢查、行政處罰等多種行政措施去懲戒企業的違法違規行為；另一方面，找到糾紛源頭后需要行政機關采取中立態度，促成企業與消費者保護協會、消費者之間的矛盾調解來推動糾紛的源頭解決。其二，行政調解的達成僅是糾紛解決的手段，而不是糾紛解決的目的。例如，在輕微違法案件中，行政機關首先應當促成當事人之間的矛盾的消弭，一旦調解協議無法達成，行政機關應當堅持依法行政原則，該處罰的堅決予以處罰，防止當事人之間的矛盾轉化為行政機關與當事人之間的矛盾。其三，行政調解可以為系統性矛盾中糾紛當事人搭建對話渠道。矛盾有大小程度和涉及范圍的區分，系統性的、后果嚴重的矛盾有時并不適合僅僅依靠人民調解組織進行調解：一是調解組織的權威性與公信力偏低。例如，基層的人民調解委員會應對大型企業和公民個人的權利沖突時存在難題。二是調解組織代表的基層自治組織或是其組成人員本身可能就是矛盾沖突的實際或者潛在一方，在糾紛化解中中立性無法保證。

第三，人民法院是綜合運用訴訟和非訴訟手段，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，在審判和非審判過程中實質性解決糾紛的重要機關。從職權上來看，人民法院主要承擔審判職能，其目的在于通過訴訟對當事人之間的矛盾糾紛作出實質性解決，而糾紛的實質性化解不僅可以通過單一的審判途徑得以達成，也可以通過多樣化的非訴訟手段來實現。司法調解在訴前和訴中承載著減少訴訟量、確保當事人之間的矛盾妥善疏解的功能。人民法院在審判后可以對審判中的類案進行歸納總結，綜合運用司法白皮書等非審判工具，形成體系化的關于糾紛解決中的要點、難點和痛點總結，以及提出相應的調解意見的建議。

第四，“調解+”機制中的非法定調解主體是堅持和發展新時代“楓橋經驗”，采取工作聯動機制，通過間接效力賦予調解以實效性的組織。實踐中，S省通過調解與公證、信訪、法律援助、心理咨詢等的對接服務強化調解的實效性。一方面，諸如公證處、法律援助中心和心理咨詢師等并不承擔法定的調解職能，不屬于行政調解機構，與各地的行業調解試點也存在差異；另一方面，上述機構及其工作人員在實踐中又廣泛面臨著各種各樣的矛盾糾紛形態。例如，公證處的公證業務有時可以遏制潛在的糾紛發生、信訪局可以通過信訪督促基層治理、法律援助中心可以服務于矛盾糾紛中的弱勢當事人、心理咨詢師可以通過心理疏導來化解雙方矛盾。從積極的角度而言，上述機構和人員可以通過服務法定的調解組織去積極促成矛盾糾紛的化解，也可以通過運用專業手段去強化調解實效，切實保障糾紛中當事人的合法權益，避免矛盾激化升級。

三、實踐完善：調解機制的協同

“楓橋經驗”體現出社會共治理念，既是廣大人民群眾智慧的結晶，也推動了多元主體協同、以善治為目標引領的理論和實踐發展。基于前文所述，“楓橋經驗”中的共治思想為調解機制中的主體功能定位及其關系確立了基礎，為了進一步完善調解機制的協同，達到整體最優，要求建構機制之間的協同安排，即協同治理。協同治理是指處于同一治理網絡中的多元主體之間通過協調合作，形成彼此契合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面，產生有序的治理結構，以促進公共利益的實現。⑦李輝、任曉春：《善治視野下的協同治理研究》，《科學與管理》，2010年第6期。

（一）調解工作機制的協同

聚焦完善多元化糾紛解決機制，構建大調解工作格局，需要構建匹配化、系統化、動態化和有序化的調解協同機制。

1. 構建黨全面領導的調解工作體系。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，“楓橋經驗”擁有不竭生命力的根本原因也在于中國共產黨領導。構建多元化糾紛解決機制的主體多元的前提是以堅持黨的領導為核心。在調解組織處理糾紛的過程中，要始終堅持黨對調解工作的全面領導，明確黨組織在調解協同機制構建中的領導作用，統籌社會多方資源，扎實化解矛盾糾紛，以積極能動的姿態去推進調解工作的提檔升級。

2. 確保調解主體價值的一致性。調解組織處理不同的糾紛時可能會面臨利益的沖突和利益權衡的難題，也會采取不同的應對策略。如果放任調解組織采取不一致，甚至是相反的調解策略，就會致使糾紛處理出現愈加繁雜無序的局面。為此，需要在價值層面上建構明確的關于調解的價值取向規范，并在具體個案中考慮糾紛當事人的家庭、生理和心理等情況予以適用。這種價值目標上的一致性，至少體現為兩個層次：一是促成矛盾糾紛的一次性化解，從根源上杜絕當事人之間矛盾的激化或者升級；二是維護國家、社會和集體的公共利益不受矛盾沖突的侵犯，并適時在平等自愿的基礎上保障當事人的合法權益，避免調解結果顯失公平。為此，需要拓展相關調解法律法規中關于調解目的的條款的具體適用，可以以地方性法規或者規范性文件的形式去建構一套統一的價值規范，或者明確規定調解員工作中的價值準則。

3. 賦予不同調解組織以不同的主管范圍。在糾紛解決上，主管指的是不同調解組織可以調解的不同范圍。前文論述中區分了不同調解主體的不同功能，在實踐中，可以通過地方先行試點探索再到建立地方性法規最后到確立相關法律來明確調解組織的主管范圍。同時，可以在規范中采取先受理糾紛再具體移交的方式，以減少當事人的糾紛解決成本。

4. 構建一體化、協同性的調解體系。調解組織的多元化除了需要在目標價值上具有一致性，還需要建立常態長效機制去落實調解組織行動上的一致性，由此才能有效發揮多方優勢，整合治理資源，促進善治的實現。其一，采取“府院聯動”，共同指導人民調解組織建設。基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。人民法院可以通過類型化糾紛處置措施采取司法建議、充實人民調解組織中的專業調解力量等手段來促進人民調解組織建設。其二，可以在“一站式”多元化糾紛解決的基礎上，建立黨委領導下的多元解紛調解協會，進一步推進調解組織的一體化建設。

（二）“調解+”機制中的協同

“調解+”機制中的非法定調解主體具有積極的能動作用，在“調解+”機制下的協同體現為：非法定調解主體應當嚴格恪守法定權限，對于應當依靠調解機制解決的潛在糾紛及時移交調解組織，或是配合服務調解組織調解工作。

1. 恪守法定權限。非法定調解主體依照法律規定，其主要的業務是從事本領域的專業活動。例如，公證處從事公證業務、信用懲戒體系從事征信業務、法律援助中心開展法律援助、心理咨詢師開展心理咨詢業務。矛盾糾紛的調解并非上述機構或人員的法定職責，加之各地實踐中并未賦予上述機構和人員以人民調解組織地位或工作權限。在恪守法定權限的同時，上述非法定調解主體應與法定調解主體形成良性互動，在資源上合作聯動，在人員力量上整體協同，創新多元化矛盾糾紛化解工作模式，提升“調解+”機制運行水平。例如，“調解+心理咨詢”的聯動模式在人員力量上協同合作，充分發揮心理專業人員心理疏導優勢作用，化糾紛，解心結，達到“案結事了人和”的良好效果。

2. 服務一體聯動。服務一體聯動指的是“調解+”機制中的非法定調解主體在條件允許的情況下應當采取受理、調解與非調解業務、執行與后果處置等工作鏈條上的協同措施，并且盡量對外實現一次性受理，即在為當事人提供服務和幫助中表現為一體化，并且在工作機制上體現為聯動協同，也就是在機構之間采取成文規制方式保證工作人員在工作承接轉辦的過程中事項交接的有序和順暢。在實踐中，各地可以通過地方性法規、政府規章或規范性文件等形式，依托政府購買服務、市場競爭等機制，引導各方面資源介入“調解+”工作，并可以采取物質激勵措施來確保當事人愿意采用、其他主體愿意參與。例如，在“一站式”糾紛解決機制建設中，可以引入專業化的心理咨詢和其他輔助調解人員參與，對糾紛當事人可以采取費用減免。同時，各地應當將實踐中的成熟經驗整理為成文規則，以此將試點成效轉化為制度優勢。

3. 績效考核協同。績效考核盡管更多體現為組織內部的獎勵懲戒和工資福利待遇，是一種組織內部行為，但也是引導、激勵個體采取措施配合調解組織工作的驅動力。在制度建構上，其一可以通過非法定調解組織的上級主管部門的行政指導去促成組織內部實現在績效考核上與調解組織的協同；其二，可以在與非法定調解組織的相關契約中明確規定相應的調解成功后工作人員應當獲取的以按件、按程度等來計算的勞務報酬；其三，對于其中工作表現突出的人員，不僅可以由行政機關予以表彰，還可以將相應的事跡通報其所在的工作單位和居住社區。

4. 模式創新銜接。“調解+”機制中的非法定主體參與調解機制，主要是為了促成調解的實效化，更多承擔服務功能。服務模式的創新上，主要包括兩種路徑：其一，立足本土特色資源；其二，運用智慧網絡采取智慧治理。一方面，各地在糾紛化解模式創新的過程中形成了諸如“家事調解室”“電商調解室”“集貿市場調解室”“旅游調解室”“船老大調解”等一批特色調解工作模式。另一方面，實踐模式的創新會導致原有服務方式出現變化，要注意實踐創新對調解機制協同的影響。具體而言，實踐創新的核心在于應保障“調解+”機制具有時代化、地域化和智慧化色彩時，要積極促成社會資源之間有序配合，形成融合發展、多方協同的大調解工作格局。

5. 全程服務保障。“楓橋經驗”強調實質性化解糾紛，不僅蘊含著對當下糾紛的處置，還包括對潛在矛盾的有效治理。回歸到多元化糾紛解決制度構建，不僅要注重機制上的協同，還要確保調解的有效性。其一，優化調解協議執行的保障機制。例如，采取公證等手段促進調解協議的有效執行。其二，加強糾紛源頭治理，對實踐中的高發重點領域進行針對性研究，采取法律授權范圍內的手段，促成對矛盾糾紛的源頭性治理。其三，強化普法宣傳，引導糾紛當事人及社會公眾了解知悉相應的糾紛調解政策，促進矛盾糾紛的妥善化解。