加強新時代行政復議調解工作的研究和思考

李昊東（北京市司法局）

加強新時代行政復議調解工作，是緊緊圍繞中國式現代化謀劃推進政法工作現代化在司法行政領域的具體體現，將在推進政法工作現代化塑造新動能的過程中發揮更加重要的作用。在此背景下，需要對如何加強新時代行政復議調解工作進行系統梳理和研究。

一、加強新時代行政復議調解工作的重要意義

（一）加強新時代行政復議調解工作是新時代不斷深入推進全面依法治國的生動體現

行政復議是法治政府建設的重要組成部分，是新時代推進全面依法治國的重要抓手，應當把提升人民群眾在行政復議中的獲得感、幸福感、安全感作為根本目標。行政復議調解既可以展現出在處理行政領域糾紛時的專業性，也可以展現出對當事人柔性的人文關懷，應當堅持以人為本、復議為民宗旨，持續推動強化新時代行政復議調解工作，疏通“堵點”、攻克“難點”，解決好法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，努力讓人民群眾在每一個行政復議案件中都能感受到公平正義。這正是行政復議人員深入學習貫徹習近平法治思想，深入落實新時代推進全面依法治國戰略布局，不斷把法治中國建設向縱深推進的生動體現。

（二）加強新時代行政復議調解工作是推進政法工作現代化的必然要求

政法工作現代化，是中國式現代化的重要組成部分，是全面建設社會主義現代化國家的重要保障。政法機關要充分發揮法治建設生力軍作用，在法治軌道上化解矛盾、促進發展、維護公平。立足行政復議工作，應以高質量的行政復議工作助力法治政府建設、服務高質量發展。在提請全國人大常委會審議的《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》中，明確規定行政復議機關審理案件可以按照合法自愿原則進行調解。行政復議調解從《行政復議法實施條例》上升到未來行政復議法規范的內容，在更高位階的法律層面予以確定。行政復議調解工作是提升行政復議工作質效的重要內容，高質量的行政復議工作應當及時從“書面審理”的傳統思維向“開門辦案”的新理念進行轉變，將調解貫穿行政復議全過程，構建行政復議、行政訴訟、調解等多種方式有機銜接的工作體系。當前，行政復議法修改在即，在提升行政復議職業化和規范化的同時，應當堅持好發展好新時代“楓橋經驗”，加強新時代行政復議調解工作。這不僅有利于實質性化解行政爭議，維護社會大局穩定，加快推進社會治理現代化，更是提升行政復議工作質效，推進政法工作現代化的必然要求。

（三）加強新時代行政復議調解工作是發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的關鍵環節

以調解為主要代表的非訴糾紛化解機制，既契合中國古代“天下無訟”的思想，也體現了新時代的“楓橋經驗”，也應當成為實質性解決行政爭議的重要抓手①徐運凱：《行政復議法修改對實質性解決行政爭議的回應》，《法學》，2021年第6期。。在化解行政爭議過程中，行政復議調解工作更能發揮出靈活快捷、便民高效的特點。利用調解的平臺能夠讓行政機關和人民群眾平等對話，增進彼此的了解和互信，而且通過深入溝通交流，有助于行政機關了解人民群眾的真實想法，掌握其真實訴求，為實質性化解行政爭議打下基礎，有效避免矛盾糾紛反復發生，實現社會和諧穩定。為發揮好行政復議化解行政爭議主渠道作用加強新時代行政復議調解工作能夠增強制度彈性，緩和行政主體與行政相對人之間的對立關系和力量差距，增強人民群眾對行政復議的認同感。

（四）加強新時代行政復議調解工作是提升國家治理體系和治理能力現代化水平的重要抓手

習近平總書記在《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》一文中指出：“要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，更加重視基層基礎工作，充分發揮共建共治共享在基層的作用，推進市域社會治理現代化，促進社會和諧穩定。”在社會轉型時期行政爭議數量增長的大背景下，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，就是要充分發揮多方合力，引導人民群眾選擇最為恰當的解紛方式，通過多元途徑及時、有效地預防、化解社會矛盾糾紛。

現代行政管理涉及的領域廣泛，土地確權、生態保護、安全生產、食品藥品監管等管理領域具有較強的專業性。行政復議機關相對熟悉行政管理各領域，對于案件涉及的專業性問題有更強的分析判斷能力，更能抓住矛盾糾紛的關鍵所在，對于一些懸而未決的行政爭議也可以統籌協調更多的資源進行綜合性化解。行政復議調解不僅可以充分發揮這些制度優勢，而且能夠指導行政機關更加合理地履行行政職責，從而在源頭上化解矛盾糾紛，節約行政成本，實現社會和諧穩定。

二、行政復議調解工作的發展與現狀

（一）行政復議調解工作的發展實踐

基于“公權力不得處分”的理念，早期在處理行政糾紛的過程中運用調解的情況較為罕見，直到2007年《行政復議法實施條例》正式實施后，行政復議調解的運用才開始受到關注。各地為推進行政復議調解工作，逐步探索建立針對性強、靈活多樣的行政復議調解機制。具體發展過程主要分為三個階段。

第一個階段（2007年—2014年），行政復議調解制度“探索期”。2007年正式實施的《行政復議法實施條例》為行政復議調解工作提供了上位法依據，部分省市通過出臺地方政府規章、發布行政規范性文件的形式，探索開展行政復議調解工作。例如，湖北省人民政府于2007年出臺了《湖北省行政復議調解處理辦法》，山西省人民政府于2009年出臺了《山西省行政復議調解和解辦法》。在此階段，各地主要是對行政復議調解工作的原則、程序以及調解書（協議）的格式、內容、執行等方面進行細化、規范，在適用調解的范圍上存在不同程度的擴大適用情況。

第二個階段（2014年—2018年），行政復議調解制度“成長期”。隨著社會轉型的深入，行政案件數量大幅增長，尤其是2014年行政訴訟法修訂，擴大了行政訴訟的范圍，行政復議范圍直接納入行政訴訟受案范圍，行政復議機關與原行政機關成為了共同被告，各行政機關的依法行政工作受到更為嚴格的監督。因案件數量多，“程序空轉”問題突出，無論是法院還是行政復議機關都承受著較大壓力，實質性化解行政爭議的理念逐步興起。

在此背景下，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”。據此，各地對行政復議調解工作開展新一輪的探索：一是在調解范圍和工作程序上進行突破。2015年，河北省政府辦公廳印發《河北省行政復議調解和解規定》，擴大了調解范圍，明確規定可以對行政確權、行政征收征用、行政強制和執行、行政告知以及行政不作為等引發的行政爭議進行調解，并在立案審查之前創設了30天的案前調解階段。二是由政府與法院聯合設立行政爭議調解機構。2017年，在原浙江省人民政府法制辦公室與浙江省高級人民法院的聯合推動下，浙江省安吉縣率先成立全國首家行政爭議調解中心，由行政復議機構和人民法院行政庭分別選派人員進駐，形成化解行政爭議的合力。

第三個階段（2018年至今），行政復議調解制度“發展期”。2018年黨和國家機構改革，新組建的司法行政部門能夠更為有效地統籌協調依法治理的相關職能，行政復議調解工作也迎來了快速發展：一是建立政府主導的行政復議調解機構。2020年，山東省司法廳印發《山東省行政復議調解和解辦法（試行）》，成立了以各行政機關法制部門負責人為主的行政復議調解委員會，將行政復議調解工作納入依法行政考核范圍。

二是引入社會力量參與到行政復議調解工作中。2019年，杭州市以建設法治政府（依法行政）工作領導小組辦公室的名義印發《關于加強行政復議調解工作的若干意見》，創新開展“案前調解、案中協調、案后疏導”的全過程調解，建立行政爭議調解中心，以政府購買服務的方式，落實退休法官、心理咨詢師等專職調解員駐點工作。

三是引入人民調解力量。2019年，重慶市司法局發布《關于推進行政復議與人民調解對接聯動工作的指導意見》，搭建復調對接平臺，將存在民事、勞動、商事等前端矛盾糾紛且適合行專調解、人民調解的行政復議案件，轉交至相關調解組織進行調解。四是調動基層單位的調解力量。2020年，福建省司法廳發布《關于充分發揮基層司法所在征遷補償類行政復議案件調解工作中職能作用的意見（試行）》，充分發揮重組后司法行政機關的職能優勢，積極發揮司法所的職能作用，增強實質化解行政爭議的系統性和協調性。

（二）行政復議調解工作面臨的難點和問題

盡管經過多年努力，行政復議調解工作取得了長足發展，積累了豐富經驗，但仍然存在“痛點”。

一是公眾對行政復議調解的知曉度和認可度較低。根據《行政復議法實施條例》第五十條的規定，行政復議調解的范圍僅僅包括因自由裁量權行使導致的糾紛和行政賠償、行政補償類糾紛。行政許可、行政確權、行政處理等大多數需要調解的行政復議案件并未納入行政復議調解范圍，行政復議機關開展調解工作受到限制。同時，適用范圍過窄極易給當事人留下行政復議調解缺乏上位法依據的負面印象，阻礙了行政復議調解工作的廣泛開展。

二是行政復議調解的制度規范發展不平衡不充分。現行法律法規對于行政復議調解的程序性規定幾乎是空白，如何啟動、運行、終止以及行政復議調解各方主體的權利義務等規范性問題都沒有明確。由于缺乏統一的立法規范，各地推出的行政復議調解制度差別較大，導致行政復議調解的制度設計發展不平衡、秩序規范發展不充分。

三是行政復議調解缺乏權威性。《行政復議法實施條例》規定行政復議調解書（協議）經雙方當事人簽字后具有法律效力，但關于法律效力的理解，尤其對于是否排斥司法審查，學術界和實務工作中并沒有形成統一的觀點，而且行政復議調解書（協議）的執行和救濟渠道也沒有相應保障，行政復議機關缺乏制作行政復議調解書（協議）的積極性。行政復議調解書（協議）確定力、拘束力和執行力的不確定，削弱了行政復議調解工作的權威性，導致當事人并不會把行政復議調解作為化解矛盾糾紛的優先選擇。

四是行政復議調解保障力量不足。行政案件具有很強的專業性，一般調解人員需要較長時間的訓練才能入門。各級行政復議機關沒有編制錄取專職行政復議調解工作人員，而從事行政復議案件審理的工作人員往往難以全身心投入調解工作中，通常缺乏開展調解工作的實踐經驗，人才的短缺，難以保障行政復議調解工作高質量推進。

三、新時代行政復議調解工作的邏輯基礎

新時代的矛盾糾紛有很多新變化和新走向，行政復議案件類型呈現多樣化發展趨勢，涉及的利益關系趨向復雜化。根據法律關系的復雜程度，大致可以分為兩類，對于這兩類案件開展行政復議調解工作的思路也有所區別。

（一）單一法律關系的行政復議案件

此類案件為僅涉及當事人與行政機關的矛盾糾紛，常見于行政處罰、行政強制、行政許可等類型的行政復議案件。主要表現形式為行政機關基于行政職權作出僅涉及當事人自身權益的行政行為，當事人對行政機關行使的自由裁量權有異議而產生行政糾紛。當事人出現異議的原因主要包括行政機關在行使自由裁量權的過程中存在違法情形、執法方式上過于“剛性”以及當事人對相關法律和政策不理解等。對于此類案件，可以開展的調解工作包括：通過對案件事實和法律關系的剖析，發現行政行為的不合法、不合理之處，行政復議機關可以督促提醒行政機關主動糾錯，取得當事人諒解；如果行政機關的行為確無瑕疵，行政復議機關可以將工作重點放在組織調解上，以“中間人”或“旁觀者”的身份對當事人進行釋法說理，消除當事人質疑心理（詳見圖1）。

圖1 單一法律關系的行政復議案件

（二）復合法律關系的行政復議案件

此類案件包含多重法律關系，涉及民事法律關系，或以民事法律關系為基礎，或因處理民事法律關系爭議而引發 ，常見于行政確認、行政登記、政府信息公開、行政處理等類型的案件，在土地權屬爭議、市場監管、人力社保、征收拆遷等管理領域案發數量較多。以市場監管投訴舉報類案件為例，雖然外在表現是當事人對行政機關的處理不滿意提起行政復議，但根源實際上是當事人與舉報投訴對象的市場交易糾紛，平等交易主體間的民事矛盾糾紛轉變為行政相對人與行政機關之間的行政爭議。如果不能同步解決民事爭議，不僅行政爭議難以得到有效化解，還可能引發更多問題。對此類案件，應當把調解工作的焦點和力量放在最初的矛盾糾紛上，加強源頭治理。如果源頭矛盾糾紛得到妥善解決，行政爭議自然能夠化解（詳見圖2）。

圖2 復合法律關系的行政復議案件

四、加強新時代行政復議調解工作的發展方向和具體路徑

（一）新時代行政復議調解工作的發展方向

黨的十九屆四中全會提出，要暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。黨的二十大報告進一步提出，要完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。

行政復議制度的工作目標，不僅在于加強對行政機關的監督，提升依法行政水平，更在于化解矛盾糾紛，維護人民群眾合法權益，促進社會和諧穩定。2023年1月召開的中央政法工作會議指出要推進政法工作現代化，并在推進思想觀念現代化、推進工作體系現代化、推進工作能力現代化等方面分別提出明確要求，這也為新時代行政復議調解工作指明了方向。各級行政復議機關應當在加強政治統領的基礎上，更加注重改革創新，主動識變應變求變，實現頂層設計和基層探索有機結合、良性互動，不斷提升法律運用與風險防控能力、群眾工作和科技應用能力。新時代的行政復議調解工作，必須堅持黨的領導，堅持以人民為中心，圍繞矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，著眼于暢通規范渠道、建立調解聯動機制、提升信息化水平等方面，加強網格化、精細化的管理服務，建立一套從源頭預防到矛盾化解貫穿行政復議工作全過程且優化協調、科學合理的制度體系。

（二）新時代行政復議調解工作的具體路徑

1.完善行政復議調解制度體系。健全的制度體系是做好新時代行政復議調解工作的基礎，構建一套科學完備、操作性強的行政復議調解制度體系，有助于提升行政復議調解工作的系統化、科學化、法治化水平，從而把制度優勢轉化為治理效能。通過建章立制，對行政復議調解制度的各方面、各環節進行明確規定，確立自愿、合法、不損害公共利益的基本原則，合理擴大調解范圍，制定調解的啟動、方式、期限次數、終止等程序規定，明確行政復議調解書（協議）的法律效力以及對生效后的行政復議調解書（協議）的監督和救濟，構建貫穿行政復議案件審前、審中各個階段的調解機制。在實踐過程中，可以制定出臺行政復議調解工作指導意見，并在條件成熟的時候通過制定規章或地方性法規的方式予以固化，使行政復議調解工作全流程有法可依、有章可循。

2.搭建統一的行政爭議多元化解平臺。在新時代，行政復議機關要發揮主導作用，聯合各方力量、整合各類資源，各級行政機關落實主體責任，社會調解組織共同參與，司法機關匯聚合力。行政復議機關可以成立行政復議調解委員會，負責本級政府的行政復議調解工作的綜合指導、制度建設、統籌協調和監督考核。組織協調其他行政機關參與行政復議調解工作，并設立行政爭議多元化解中心，通過政府購買服務的方式，聘用專業的調解事務運營機構，負責對中心的日常事務、人員管理、調解流程、業務培訓等環節進行管理，推動與人民調解組織、行政調解組織以及行業性調解組織的對接聯動，搭建與法院、檢察院的交流、協作、共享平臺，深化行政與司法良性互動，推動行政復議、行政訴訟、行政執法各方調解資源的無縫銜接，共同推進行政爭議實質性化解。

3.組建“網格化”行政復議調解隊伍。行政復議調解工作有其自身的特點，它需要解決的是行政機關與行政相對人之間的矛盾，其中蘊含著行政管理領域特有的基本邏輯和操作流程。這對調解人員的要求較高，不僅需要掌握行政管理領域的專業知識，而且需要運用調解工作的專業技巧。鑒于行政復議調解人才建設起步較晚，行政復議機關可以結合行政復議調解委員會和行政爭議多元化解中心建設，組建“網格化”行政復議調解隊伍。一方面，鼓勵各級、各部門行政機關設立行政復議調解聯絡員，負責配合行政復議調解工作，并吸納其中的骨干力量加入行政復議調解委員會，充分發揮部門的專業優勢。另一方面，由行政爭議多元化解中心統籌協調，利用公共法律服務體系，通過購買服務、特邀調解、委托調解等各種方式，邀請或聘用專業調解員、人大代表、政協委員、公益律師、行政執法監督員以及行政爭議發生地的人民群眾代表等第三方力量，參與復議案件各個環節的調解活動，進一步發揮基層司法所職能作用，實現行政復議調解覆蓋“網格化”以及調解力量專業化、多元化，提升協同化解矛盾糾紛的效能。

4.健全行政復議調解工作配套機制。首先，建立評估匯報機制。行政復議機關要定期對行政復議調解工作的開展情況進行分析評估，對有重大影響或者社會敏感度高的行政復議案件進行梳理，由行政復議調解委員會成立調解小組進行專案處理，做好風險穩控和輿情應對工作，按規定建立健全請示報告制度。其次，建立對行政復議調解工作的內部和外部監督考核辦法。建立調解工作臺賬，對調解的程序和調解協議的合法性與合理性進行審查，定期對行政爭議多元化解中心的工作進行監督，保證行政復議調解工作在法律法規的框架內開展。同時，把行政復議調解納入依法行政考核范圍，完善考核指標體系，提升各行政機關開展、配合行政復議調解工作的積極性。最后，建立行政復議調解激勵機制。積極完善行政復議調解組織、壯大行政復議調解人才隊伍，宣傳表彰先進經驗、先進事跡、先進人物，打造行政復議調解品牌，組建行政復議調解專家庫，提升行政復議調解工作的群眾滿意度和社會影響力。

5.提升行政復議調解工作的信息化水平。信息技術是突出便民為民、公正透明，賦能行政復議調解工作創新發展的重要抓手，為當事人參與行政復議調解工作暢通路徑、提供便利。按照“讓數據多跑路、群眾少跑腿”的目標要求，建立全流程掌控、數字共享的行政爭議調解信息化平臺，實現行政復議、行政訴訟、行政執法數據共享，搭建行政復議調解的數字化應用場景，幫助行政復議調解人員短時間內掌握案件的客觀事實和背景情況，讓當事人足不出戶就能與相關行政機關面對面溝通，為行政復議調解工作的提質增效提供有力支撐。