治理視角下事業單位財務管理的思考

黃東輝

組織目標的實現涉及多個層面，而在財務層面上的管理就是一個關鍵環節。但是，目前一些事業單位的財務管理水平偏低，其管理模式與行政機構類似，經營方式為“機關式”，嚴重影響了其既定的工作目標。

一、對事業單位財務管理質量水平的思考

要衡量一個單位的財務管理水平，就要從其對實現單位的組織目的和協助的程度等方面來衡量。

（一）參公（參照公務員管理）及全額撥款單位的財務管理質量

盡管同為事業單位，具有公共性質，但其性質卻不盡相同。參公事業單位的目的在于實現其服務對象的效益最大化，即通過合理配置有限的公共資源與行政資源，實現其服務對象的效益最大化。行政機關的存在意義在于為人民服務，在這一方面，政府機關和事業單位沒有什么不同。

對事業單位而言，由于是政府撥款，所以其財務管理必須確保不超出預算，即量入為出。機關事業單位的財務管理比較簡單，對財務管理的要求相對低。但大部分時候，事業單位財務管理存在嚴格的等級制度，這樣的制度決定了其安全性很高，但是反應卻很緩慢。

（二）自收自支型及差額撥款單位的財務管理質量

自收自支型事業單位和企業一樣，可以說是一種營利性機構，它的宗旨是盈利，與企業一樣，也是為了實現經濟利益最大化，其終極目標是使本單位的價值最大化。與機關事業單位相比，它對財務管理的要求更高。但是，事業單位終究不是企業，國家成立事業單位的本意是為了為社會服務，其所有的資產都是國有的。因此，事業單位要以公共利益為先，以盈利為次，這與商業活動有很大的區別。

目前，自收自支的事業單位正日益向企業化方向發展，但行政機關又對其提出了更高的要求，使其陷入了兩難的境地。一方面，單位缺乏資金，需要自己謀生；另一方面，也不能完全拋棄公共利益，做一個徹頭徹尾的企業。這就給自收自支事業單位的服務定位帶來了困難，因為它不能毫無顧忌地按照定價模式來確定自己的利潤，從而制約了其發展，導致了事業單位在經營管理方面的不足，同時也限制了諸如保健和教育等服務的收費。因此，自收自支型事業單位在完全轉變為企業前，其組織目的是尋求單位利益最大化與社會利益最大化之間的動態平衡。這是一個并不十分明確的目標，它往往依賴于現任領導人的價值觀以及宏觀的政治和經濟環境。同時，由于事業單位的經營行為存在著一定的局限性，使其無法實現對單位資產的靈活管理，因而其在經營上的空間十分有限，這也與事業單位的治理問題有關。

二、關于事業單位治理對財務管理質量影響的思考

（一）治理的含義

“治理”是一個廣義的概念，它涵蓋的范圍非常廣泛，它可以被看作是一種經營行為與管理方式的綜合。但在公共行政領域，“治理”這個術語的意義已經發生了很大的改變，不再是由政府的強制性管理，而是所有有影響的利害關系方相互影響、相互制衡的結果。

事業單位同企業相比，企業的股東包括企業的雇員、管理者、企業的外部投資者、供應鏈合作伙伴以及監管機構，這些利益相關者都能對企業的運作產生影響。在利益關系錯綜復雜的情況下，企業治理具有十分重要的意義。“企業治理不善，企業的經營質量就很難得到改善，而企業的高品質經營要求有一個良好的治理環境”。對事業單位而言，也有利害關系人，如監管機構、內部人員、供應鏈、消費者、社會大眾等，但其中最大的利害關系方是社會大眾。過去，除了上級機關和上級領導之外，社會大眾和其他利益相關者都很難對其產生影響，這也是造成一些事業單位管理體制不健全的重要原因。

（二）參公事業單位治理對財務管理質量的影響

參公事業單位行使行政職能，相當于政府機構。這樣的事業單位，并不是一個管理機構，它的財務管理也很簡單，只要能減少投資，就能達到“高質量”的財務管理。但要做到這一點，其實很困難。如何降低成本、提高效率，始終是一個“老大難”問題，這與治理的缺失有著密切的關系。

一把手上傳下達的做法對管理很不利，也會造成事業單位的工作效率低和財政透明度不高。比如，在機關事業單位的財務管理中，盡可能地去爭取上級政府的財政資金，加大單位開支，給財政帶來很大的負擔。而且很明顯，這并不能提高社會效益，而是從一個事業單位的小群體的角度來看，這是一種最好的選擇。與之相比，這種事業單位的財務管理水平并不高，只能進行最基礎的會計處理，既浪費了大量的財力，又缺乏有效的管理。目前，社會大眾的影響力日益壯大，其更多的注意力集中在費用開支上，這需要事業單位的透明運營，而公眾也可以發揮一定的影響力，從而推動事業單位的改革。

（三）自收自支型事業單位治理對財務管理質量的影響

經營模式類似于企業的機構，因涉足市場、自負盈虧，需要更高的財務管理水平。因此，提高財務管理的質量是最緊迫的，因為這在一定程度上關系到組織存亡。所以，如何降本增效是這類事業單位必須直接面對的問題。

自收自支型機構已經不是以前那種僵化的機構了，因為有了利益相關者，它的管理方式不能像參公單位一樣，對市場別無所求。消費者是這些單位的衣食父母，其需要的是消費者和其他利益相關者，這就形成了一種依賴感。但這也是情勢所逼，這些事業單位除了滿足顧客和供應鏈之外，并不會主動改善管理，行政色彩依舊很重，要達到公司的管理水準，還需要很長一段時間。當前，這些部門的工作效率依然很低，財務管理的建設也比較落后。

更嚴重的是，管理水平低下，造成了單位內部控制的軟弱無力，一些事業單位存在這樣的問題，即事業單位的內部控制僅僅是用來約束普通干部，而不是用來管理高層，特別是權力集中的一把手。這會給事業單位帶來更多的風險，對事業單位的經營目標也會產生不利影響。財務管理則會成為一把手的工具，而財務是不是公正無私、合理，全看個人的品德和職業素養，屬于“人治”的典型，財務管理的質量很難得到保障。另外，事業單位的產權是國家的，但這些組織并不需要進行高級的財務管理，只需要遵照國家的意愿，按照程序來執行就可以了。此類事業單位在經營上存在著一定的盈利空間，但在監管和制約上也相對較弱，因此其財務管理的質量較差，很可能會造成嚴重的舞弊現象。

三、事業單位財務管理質量提升策略

從治理層面來看，提高企業財務管理的質量有多種途徑，需要由政府機關、企業以及社會公眾等合力完成，從而為提高單位的管理水平起到一定的作用。具體提升策略如下。

（一）逐步完善財務管理信息共享系統

一些事業單位對財務信息化工作缺乏足夠的了解，有的甚至認為，財務信息化僅僅是代替了傳統的人工管理。從客觀上講，會計信息化是一種行之有效的方法，也是企業會計信息集成和后續分析的一種重要技術。所以，事業單位必須建立一個科學的財務信息管理平臺。通過這個平臺，可以實現單位內部的財務信息共享，突破了傳統內部信息的封閉，確保了事業單位內部信息的及時、精確，防止了信息的重復和錯誤傳遞。事業單位在進行財務信息化的過程中，必須從全局的角度來考慮管理信息的全面化，采用統一的信息技術，以解決事業單位財務管理中的問題，保證財務信息的完整、可靠。

（二）加強財務人員培訓

政府有關部門制定了一系列的法規和文件，這些文件的頒布既為事業單位實施財務管理提供了強有力的政策支撐，同時也為提高會計從業人員的職業管理能力奠定了一定基礎。因此，必須強化財務人員的組織建設，從組織管理的各個環節入手，從財務人員的培養等方面，逐步提升會計人員的業務素質。同時，要加強對企業財務工作中遇到的問題進行針對性的培訓，加強對問題的分析與解決。

（三）加強監督和管理力度

為了激發事業單位財務管理工作的積極性，必須對其進行全面考核，以促進其專業素質、管理水平和工作效率的提升。要加強對財務的各個方面的監督，要對財務進行嚴格的審核，以確定經費的流向和使用目的，保證財務管理的有效實施。要結合當前的實際狀況，建立健全的財務管理制度，以提升事業單位的財務管理水平與效率。

（四）提高財務管理自動化程度

在事業單位財務管理工作中，要強化信息化技術，裝備先進的財務管理系統，提高軟件運行模塊，使其與事業單位的運營活動相適應。結合事業單位的實際情況，保證各個管理模塊和接口的設置，從而有效地提升財務管理的工作效率，并提高會計報表的準確性。大力推進財務管理軟件、信息服務等方面的建設，加大對財務數據的分析力度。根據實際運用需求，財務人員必須掌握財務活動的積極與消極的影響，對有關業務的數據進行分析，為管理層提供決策依據。將財務管理與各業務環節有機地結合起來，對事業單位工作的規律進行深入的探討，從而有效地提高資金的利用率，保證資金的安全。

（五）審計和多元的專業解讀

目前，越來越多的事業單位開始接受專業的審計，這種審計不僅包括政府內部的審計，還包括對主要工作人員的離職審計。事業單位可以通過向社會購買會計師事務所的審計機構，來提升自己的信息披露能力，獲得公眾的信任，從而增強自己的公信力。建立良好的業績審計制度，是實現事業單位財務管理的一個重要基礎。在審核報告公布后，可以讓專家對其情況進行說明，否則公眾對審計報告中的各種數據并不了解，因為大多數民眾并沒有專業的審計和金融知識。對大眾來說，他們所需的資料往往只是最后的定論。在解讀的時候，可以由不同的專家來解讀，讓他們有更多的選擇，讓更多的人去理解。事業單位也可以就自己的財務情況發表自己的看法，并積極地將自己的觀點傳達給社會大眾，讓大眾能夠了解事業單位的財務情況。

（六）政企職能分離

事業單位的宗旨是提高社會福利，更多的是為了公益，每個事業單位的財產都是國有的。但是，目前的事業單位，既有參公事業單位，也有自收自支型事業單位，兩者之間的任務差距也越來越大。參公單位已全面向政府機關靠攏，享受政府全額撥款，財務管理亦向行政機關轉變，自收自支型事業單位亦須向公立經營轉型。事業單位要實現“政企分開”，特別是自收自支型的事業單位，轉變為企業化是這類事業單位的最終目的。當自收自支型事業單位變成一個完整的企業，自收自支型事業單位就可以建立一個更為完善的制度，財務管理的品質也會更接近于真實的企業，這將是一個很大的提升。

企業的本質是盈利，不可能擁有公共權力；事業單位則是國家服務型單位，不能以盈利為目的，二者不可混為一談，同時也是一種管理層次上的制度安排，可以有效地遏制公共權力的濫用。不難想象，當自收自支事業型單位仍然擁有公權、掌握了公共資源時，利用公權為少數群體服務的情況就會繼續發生。而要實現政企分離，就必須要在政府的領導下進行頂層設計，在制度上進行深入的改革，而其他的利益相關者，在這種情況下，也不會有太大的影響力。因此，在這個時候，政府必須采取措施，把政府權力從自收自支事業型單位剝離開，杜絕腐敗現象發生。

（作者單位：英山縣財政局）