少捕慎押刑事政策背景下未決羈押制度的完善進路研究

黃賓　馬英蓮

[摘 要]在全球化進程不斷加快、公民權利意識不斷增強、司法負擔日益加重的背景下，降低訴前羈押率對落實人權保障、提高司法效率、構建和諧社會發揮著重要作用。近年來，我國學術界一直在探討限制適用逮捕強制措施的路徑。2021年，少捕慎訴慎押被黨中央確定為一項刑事司法政策，而該政策的重中之重就是降低未決羈押率。通過調查發現，自從少捕慎押政策出臺以來，一方面國家逮捕率和訴前羈押率都明顯降低，整體上取得了不小成果；另一方面在少捕慎押政策貫徹落實上還存羈押率“注水化”和“泡沫化”、逮捕羈押措施適用相對機械、羈押必要性審查制度沒有被充分利用等問題。這些問題產生有司法機關容錯機制的缺失、人權保障觀念缺乏的原因，但更重要的原因在于未決羈押相關的法律規定存在缺陷。因此，在建立容錯機制、增強人權保障觀念的同時，更需要完善未決羈押相關法律制度，使少捕慎押政策得到充分、長久、有效落實。

[關鍵詞]少捕慎押刑事政策；未決羈押制度；完善

一、少捕慎押刑事司法政策概述

少捕慎訴慎押刑事司法政策是在2021年被正式確立的。該政策的確立充分體現了國家對人權保障的重視。但需要明確的是，少捕慎押并不是不捕不押，而是對我國長期以來人身強制措施功能異化、公安司法機關過度依賴逮捕羈押強制措施的適時糾偏。近年來，我國犯罪結構和刑罰結構顯著輕緩化。而偵查技術和社會管控手段的改進為少捕慎押刑事司法政策的貫徹落實提供了可行性，可以在保障人權的同時兼顧犯罪控制[1]。自該政策實施以來司法實踐中取得了顯著成果，最高人民檢察院2018年至2022上半年的工作報告中關于逮捕率及審前羈押率的數據顯示：2019年至2022年上半年全國的逮捕率分別為：79.1%、76.7%、69.3%、60.8%；2019年至2022年上半年全國的訴前羈押率分別為：55.6%、42.2%、42.7%、32.8%。可以看出在少捕慎訴慎押刑事司法政策出臺以來全國的逮捕率和訴前羈押率都在穩步下降。但筆者通過調查發現，這些數據并不代表我國未決羈押中存在的問題得到了根本解決，立法和司法方面仍有很多地方需要改進完善。

二、少捕慎押刑事司法政策實施運行中存在的問題

（一）低訴前羈押率背后存在“注水化”和“泡沫化”問題

訴前羈押率是指羈押人數與審查起訴人數之比。低訴前羈押率“注水化”是指由于近年來不捕直訴以及未采取任何羈押措施的輕微罪案件的大量增加導致了訴前羈押率的大幅度下降。比如，幫信罪設立之初在實踐中適用較少，但自2020年斷卡行動以來，“兩卡”類幫信案件呈井噴態勢，當年幫信罪首次出現在刑事罪名前十名中。2021年，全國起訴非法買賣電話卡和銀行卡、幫助提款轉賬等犯罪12.9萬人，是2020年的9.5倍，實踐中這類案件大多采取非羈押性強制措施。而2021年全年共批準逮捕各類犯罪嫌疑人86.8萬人，提起公訴174.9萬人。單單一個幫信罪對羈押率下降的貢獻都是顯而易見的。但這種羈押率降低不能歸功于少捕慎押政策的實施，也不能體現出對人權保障和無罪推定原則的堅守，因為這類犯罪最終大多都會被判處緩刑。

“泡沫化”是指特殊時期出于疫情防控的考慮，司法機關對嫌疑人持非必要不羈押態度而導致的訴前羈押率大幅下降。此外，2020年的較低訴前羈押率就是一個佐證：最高檢的工作報告顯示，2019年全國的訴前羈押率為55.6%，2020年降至42.2%，而2021年出臺少捕慎押刑事司法政策后仍有42.7%因為疫情防控等原因。這種訴前羈押率的下降并不能真實反映我國當前的法治水平，所以，有學者預測疫情防控措施優化后，整個司法系統對逮捕羈押的態度會有所轉變，羈押率可能會有一定反彈。

（二）逮捕羈押措施適用機械

司法實踐中長期存在的構罪即捕現象一直使檢察機關飽受爭議，2012年的《刑事訴訟法》修改限制了未決羈押的濫用傾向，此后司法實踐也取得了很大進步，對于明顯的輕微犯多采取非羈押性強制措施。但實踐中仍存在“構重罪即捕”的傾向，即只要有重罪犯罪嫌疑的，絕大部分未經研判徑行逮捕。這里舉一個發生在筆者身邊的案例，嫌疑人A在2008年將自己倒閉磚廠剩余的雷管私自賣給了同行，2021年案發后立即被逮捕。從罪名上看將嫌疑人逮捕并無不妥，但是，具體看本案嫌疑人作案前從無前科劣跡，作案時家庭生活窘迫，且并不了解自己行為的嚴重后果，作案后的12年內更是老實本分地打工養家，在周圍鄰居中的口碑也比較好，可以說，在被逮捕時毫無社會危險性。但卻因為可能觸犯危害公共安全罪而直接被逮捕羈押直至判決生效，顯然對逮捕羈押的適用比較機械僵化。這種情況也絕非偶然，而是司法實踐中較為普遍的現象。

（三）羈押必要性審查制度功能未充分發揮

羈押必要性審查程序是為了解決我國一押到底、普遍羈押的司法頑疾而設定的，旨在使逮捕與羈押適度分離，彰顯羈押的理性克制，保障當事人的權利救濟。我國在2021年開展羈押必要性審查專項行動以來取得了一定成就，但羈押必要性審查的功能并未得到充分發揮。首先，體現在進行羈押必要性審查的人數不夠多，且啟動方式以依申請審查為主；其次體現在羈押必要性審查的程序適用受制約，即羈押必要性審查本是檢察機關的工作內容，但實踐中的程序往往是先由公檢法三家溝通協商，如果有釋放或變更強制措施的可能，檢察機關才會提出相應的建議。這顯然不符合羈押必要性審查制度設置的初衷，也不能充分發揮羈押必要性審查的功能。

三、成因分析

（一）容錯機制的虛置

隨著社會的發展和法治的進步，當前司法機關在加強責任追究的同時也注重容錯機制的建設。但由于當前的容錯機制規定比較抽象、可操作性差，也未上升到法律層面，司法實踐中容錯機制處于虛置狀態。以檢察機關為例，《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第33條第1款是關于容錯機制的規定。該規定并不能消除工作人員的顧慮，因為首先在責任性質上，本條規定的是“不承擔司法責任”，但是在實踐中具體的司法機關可以要求相關的負責人承擔負面的考評責任。其次在判斷標準上，本條依據的是檢察人員的主觀過錯，但在實踐中主觀過錯往往較難判斷，很多單位大多根據結果來判斷，即只要發生了犯罪嫌疑人逃跑、犯新罪或毀滅證據的行為就要求相關負責人承擔相應的責任。最后，本條規定對少捕慎訴慎押的針對性并不強，所以很少能有檢察官以此作為免責的依據。所以，容錯機制的虛置導致案件負責人很多時候不得不采取羈押性強制措施。

（二）人權保障觀念淡薄

刑事訴訟的本質決定了對被追訴人的人權保障是其永恒主題，2012年修改的刑事訴訟法直接列出了“尊重與保障人權”條款。但實踐中司法理念層面與立法初衷并不相符，司法機關往往認為“辦案必要即是羈押必要”。偵查機關對羈押查證保障性功能過度依賴，擔心嫌疑人毀壞證據影響偵查行為，對大多數嫌疑人都傾向采取逮捕羈押措施。有些法院為順利審結刑事案件，只受理嫌疑人處于在押狀態的案件。作為司法工作人員人權保障觀念尚未樹立，更何況被害人和普通民眾了。被害人由于沒有人權保障觀念加上自身利益受損導致其無休止的上訪，公眾人權保障觀念的缺失給司法工作人員適用非羈押性強制措施帶來了一定的輿論壓力。這些都給少捕慎押政策的貫徹落實造成了巨大阻礙。

（三）相關法律規定存在缺陷

盡管行動中的法與紙面上的法存在一定距離，并且我們最終要關注的是行動中的法，但是我們不能因此忽視了紙面上法的重要性。紙面上法的完善是取得良好法律效果的前提，所有的司法活動都要有法律依據。司法實踐中關于逮捕羈押的效果不盡如人意與相關規定的漏洞或缺陷不無關系。比如，關于逮捕的適用條件，立法上缺乏明確、具體的法定標準，缺乏可操作性，因此，實踐中主要靠主觀認識和經驗判斷；而關于刑度條件的規定對適用逮捕羈押措施也有一定的誤導性，使司法工作人員誤認為只有輕罪可以采取非羈押措施，凡是重罪都要羈押。又比如，由于羈押必要性審查的規定缺乏剛性導致雖然有越來越多的檢察機關提出釋放或變更強制措施的建議，但是很多情況下公安機關并不采納，前期的羈押必要性審查工作也就失去了意義。再比如，非羈押性強制措施規定的門檻較高，導致很多情況下司法機關只能適用羈押性強制措施。

四、對策總結

針對調查中發現的主要問題及成因分析可以得出，要想徹底降低逮捕率和訴前羈押率，須在完善容錯機制、加強人權保障觀念、完善未決羈押相關法律制度方面著手。

（一）容錯機制的進一步完善

鑒于當前容錯機制相關規定效力位階不夠、內容模糊、可操作性差等問題，要想真正消除工作人員的顧慮就需要在刑事訴訟法的相關章節明確規定：對于在審查逮捕或者羈押必要性審查當時符合不捕條件的，即便嫌疑人后來逃跑、犯新罪或實施毀滅證據等違法行為，也不應追究當初辦案人員的責任。當然為避免權力的濫用，其中的一個前提是要在刑事訴訟法中明確逮捕羈押的具體條件。

（二）加強人權保障觀念

加強司法工作人員以及普通群眾的人權保障觀念，除了加大普法宣傳教育力度，還要厘清幾個關鍵問題：首先保障被追訴人的人權與保護被害人以及其他人的權利并不矛盾，因為只有在國家訴訟機關對被追訴人追訴過程中才涉及人權問題，而被害人因犯罪受損的人身權、財產權等具體權利可以通過司法途徑救濟。其次，要正確解讀犯罪控制與人權保障并重的提法，理清辦案需要與羈押必要性的界限，不能以犯罪控制為由拒絕執行人權保障條款。在犯罪控制與人權保障不能兼顧時，立法上對這兩種價值做出了選擇，因此，司法機關在適用那些側重人權保障的規則時要著重進行人權保障，對犯罪控制的價值只能盡量兼顧，有時甚至要犧牲犯罪控制的價值。最后，應該明確刑事訴訟中強調人權保障少捕慎押不僅僅是在保護罪犯，全體社會成員都是受益者。因為每個人都是潛在的犯罪主體且風險刑法理論擴大了公民入罪的風險；此外，即使我們堅信自己是“永恒的守法者”，也有可能因為他人犯罪而卷入到偵查程序甚至被誤認為罪犯而被侵犯[2]。只有明確這些具體問題，司法工作人員以及普通群眾才能從內心樹立正確的人權保障觀念。

（三）完善未決羈押相關的法律制度

完善逮捕羈押相關的法律制度應首先從明確逮捕適用條件、增強羈押必要性審查剛性和降低非羈押性強制措施的適用門檻著手。

在逮捕適用條件問題上很多學者提出了自己的見解，其中關于刑罰要件和人身危險性判斷的討論較多，但事實上刑罰要件也是出于對人身危險性的考慮。并且不管刑罰要件怎樣規定都存在一定的弊端——刑罰條件過低不利于人權保障，刑罰條件過高又不利于訴訟保障，所以為使逮捕措施適用既靈活又準確，應當在完善人身危險性評估體系的前提下，將社會危險性作為是否適用逮捕強制措施的唯一判斷標準。

關于如何增強羈押必要性審查的剛性問題，學界不少學者建議在刑事訴訟法中明確對于羈押必要性的審查，人民檢察院作出決定后，應當具有法律效力，有關部門必須執行。不可否認，這樣對增強羈押必要性審查的剛性有直接作用，但是，正如張兆松教授所說，檢察權的特征之一就是監督權與處分權的分離，法律監督權本質上不是一種實體處分權，如果賦予檢察院羈押必要性審查決定法律效力，不僅違反法律邏輯，還會衍生出“監督者如何受監督”的問題。所以，應當在原有法律規定的基礎上做補充完善。比如，如果有關機關不接受檢察機關釋放或變更強制措施的建議，處理情況又不符合法律規定的，檢察機關可以向其發出《糾正違法通知書》，督促有關機關自行糾正違法行為[3]。

結束語

少捕慎押政策的推進，會有越來越多的嫌疑人不被逮捕羈押，而對其完全放任不管并不現實，此時就凸顯了非羈押性強制措施的重要性。在很多案件中非羈押性強制措施既能保障人權又能保障訴訟活動的順利進行。前文已經提到當前偵查手段和社會管控手段明顯改進為少捕慎押刑事司法政策的貫徹落實提供了可行性，也就是說憑借當前的科學技術手段基本可以避免先前司法機關所擔憂的犯罪嫌疑人脫逃、毀滅證據等問題。所以，也需要降低非羈押性強制措施的適用門檻，尤其是取保候審的適用。為此，2022年9月21日，“兩高”“兩部”聯合發布了《關于取保候審若干問題的規定》，對取保候審的適用作了進一步明確的規定。但是要想切實提高取保候審的適用率，還需在刑事訴訟法中進一步明確哪些情況應當適用取保候審、哪些可以適用取保候審、哪些不可以適用取保候審，也就是采用所謂的嚴格標準準則，一旦犯罪嫌疑人符合適用取保候審的適用條件，公安、司法機關僅做形式上的審查后須同意取保候審。此外還要使取保候審的保證方式靈活化，允許用現金以外的財產保證，也允許財保和人保同時適用。

參考文獻

[1]孫長永.少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強制措施制度的完善[J].中國刑事法志，2022（2）：108-131.

[2]汪建成.刑事訴訟法的核心觀念及認同[J].中國社會科學，2014（2）：130-147，207.

[3]張兆松.論羈押必要性審查的十大問題[J].中國刑事法雜志，2012（9）：82-91.

作者簡介：黃賓（1992— ），男，漢族，河北保定人，青海民族大學，在讀碩士。

研究方向：刑事訴訟法學。

馬英蓮（1994— ），女，回族，青海西寧人，青海民族大學，講師，碩士。

研究方向：刑法學。

基金項目：本文系青海民族大學創新項目，項目編號04M2022214。

本文系青海省法學所2023年度科研基金資助項目的階段性成果。