做好人大監督工作關鍵在選好題

習偉

內容摘要：人大監督是國家權力機關在黨的領導下，代表人民進行的具有法律效力的監督。人大常委會監督議題的產生和確定直接決定監督工作計劃、組織、報告、審議、整改、反饋各環節工作成效，直接影響監督剛性和實效。選題時必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把握出發點和落腳點，兼顧主題、重點和方式，發揮好主導選題的作用，以高質量選題引領和保障高水平監督。

關鍵詞：人大監督；選題；主導

人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監督和制約①。全面貫徹習近平總書記關于人大監督要“實行正確監督、有效監督、依法監督”②的方針和要求，更好地發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用，基礎在選題，關鍵在選好題，要提高主動凝練議題的能力，以高質量選題確保監督工作立向正、方向明、取向實、反響好，充分發揮人民代表大會制度優勢。

一、把準立場、目標、規則三個基點

人民代表大會制度是黨領導人民創立的國家根本政治制度，人大監督工作的選題工作首先需要從制度本源和工作職能定位出發，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，明確秉持什么樣的立場、達到什么樣的目標、遵守什么樣的規則。

提高政治站位，堅持和加強黨的全面領導。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導③。黨是最高政治領導力量，處在總攬全局、協調各方的地位，國家權力機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都在黨的領導下依法履行職責、開展工作。人大監督工作實質上是人民代表大會制度作為黨領導國家政權機關重要制度載體的作用在監督領域的體現，推動國家機關依法履職盡責、形成工作合力，推動黨的路線、方針、政策和決策部署落到實處，實現國家統一高效組織各項事業。具體到選題上，就是提高政治站位和政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，將學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務，保障黨中央決策部署落地見效，確保黨指向哪里，人大就跟進哪里，職能作用就發揮到哪里。

反映民意民生，踐行全過程人民民主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心④。人民代表大會制度作為實現我國全過程人民民主的重要制度載體、人民代表大會作為主要民主渠道，以此為前提和基礎開展的人大監督工作，必然要求全鏈條、全方位、全覆蓋地保證人民知情權、參與權、表達權、監督權，通過監督體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力、保證人民當家作主。具體到選題上，就是要堅持以人民為中心的發展思想，樹立正確的政績觀，把人民群眾反映的熱點、難點、堵點、痛點問題作為基本盤，特別是群眾高度關注的幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶和生活便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性等問題，使人民對美好生活的向往切實轉化為各國家機關履職的實績實效。

遵循“依法”二字，維護憲法和法律權威。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。憲法和地方組織法、監督法規定了全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會保證憲法法律實施、監督同級“一府一委兩院”工作的法定職責，明確了全國人大常委會、地方各級人大常委會行使監督職權的原則、范圍、方式、程序。人大監督必須遵循“依法”二字，依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，督促“一府一委兩院”依法履職盡責，而不是越俎代庖，代替它們行使行政權、監察權、司法權，維護憲法法律權威、保證憲法法律實施。具體到選題上，就是正確認識人大監督職權的性質和范圍，把維護國家法治統一、尊嚴、權威作為重要內容、基本規則，既不缺位、也不越位、更不錯位，統籌運用法定監督方式，確保各國家機關都在憲法法律范圍內履行職責、開展工作。

二、抓住主題、重點、方式三個要素

人大監督議題主要由主題、重點和方式三個基本要素構成。其中，主題是基礎，決定工作主旨和方向；重點是關鍵，決定工作的主要內容特別是監督的切入點、結合點、著力點；方式是依托，決定工作范圍、環節、程序。三者在立場、方向、規則上高度一致，在產生和確定的過程中各有側重，最終統一成一個具體的監督議題。

緊扣中心大局，體現政治性。習近平總書記強調，人大監督要“圍繞中心、服務大局、突出重點，聚焦黨中央決策部署、聚焦人民群眾所思所愿所盼”⑤。這一重要理念不僅為做好人大監督工作指明了方向，也為監督議題選擇提供了根本遵循。具體到地方人大常委會選題，就是圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合本地實際，更好發揮和體現人大在助力本地區經濟社會發展和改革攻堅任務上的主觀能動性。全國人大常委會在這一點上作了很好的示范。比如，貫徹黨中央關于高質量發展的決策部署，十三屆全國人大常委會任期內聽取和審議創新驅動發展、外貿轉型升級、數字經濟發展等方面專項工作報告，對就業促進法、中小企業促進法、反不正當競爭法、企業破產法開展執法檢查；十四屆全國人大常委會屆首之年安排聽取和審議區域協調發展等方面專項工作報告，從法律和制度層面保障高質量發展行穩致遠。再比如，落實首都城市戰略定位，北京市十五屆人大常委會將聽取和審議新版城市總規貫徹實施專項工作報告作為年度法定議題，任期內還聽取和審議了放管服改革、新型基礎設施建設應用、公共服務外語標識使用管理等方面專項工作報告，督辦全國文化中心建設、城市精治共治法治等方面的議案⑥；北京市十六屆人大常委會屆首之年安排執法檢查中軸線文化遺產保護條例、自由貿易試驗區條例和服務業擴大開放綜合示范區建設的決定⑦，接續推動“四個中心”功能建設、保障“四個服務”水平提升。

堅持問題導向，提高針對性。人大監督工作的重要目標，是推動解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題。面對不同領域、不同層次、不同程度的問題，選題中必須注意加以區分。如果是具體問題，那么要看是否還有同類型的問題，經梳理分析后形成的共性問題可以作為監督議題的主題，并將其中的典型問題作為監督重點；如果是抽象問題，那么要根據抽象問題收集具體案例，采用解剖麻雀的方法找出典型問題，并明確主題和監督重點。關于監督方式的確定，需要先行區分法律法規實施性質的問題和一般工作性質的問題，對前者優先采取執法檢查的方式，對后者可以采取聽取和審議專項工作報告的方式，二者的監督都可以將預算審查監督、專題詢問嵌入其中。選題中必須提前組織問題收集，預先開展選題調研，什么問題突出就重點調研什么問題、哪里問題突出就去哪里調研，力求真找問題、找真問題，找到癥結和根源所在，推動從政策上、法律上、制度上加以解決。比如，北京市人大常委會從2015年起連續8年對養老服務工作開展監督，從服務體系和制度建設到服務專業化水平提升，從醫養結合到長期護理保險試點，根據形勢任務和工作進展情況明確年度監督重點，在制度設計、法規實施、資金支持、配套完善等方面有效推動全市居家養老服務工作走深走實。

注重銜接平衡，增強整體性。人大工作政治性、法律性、程序性較強，人大常委會年度監督議題的產生與確定除考慮議題本身外，還需要從議題總量限制、屆內總體布局、對口部門覆蓋、立法監督銜接、法定方式選擇、人大縱向聯動和橫向協同等方面綜合考慮，通過選題增強人大監督工作的整體實效。從工作量看，人大監督議題總量主要受本年度人大常委會會議的次數和規模、行使各項職權具體任務量之間的平衡、人大工作隊伍人員力量和工作能效等因素影響，加之法律法規明確規定的環保、預決算、國資、審計等“規定動作”，謀劃年度監督議題“自選動作”不可能多，而是“少而精”。從布局覆蓋看，每個專委會對口領域都可向下細分，都有不止一個對口部門，需要考慮五年任期內的整體謀劃，比如教育領域就分為學前、基礎、中等、高等、職業、特殊教育等板塊。再比如北京市人大社會建設委員會對口民政、應急、人力社保和“工青婦”等13個部門和單位，需要對應考慮任務的輕重緩急和議題的順序、分量。從聯動協同看，省級人大常委會處于樞紐位置，選題需要照顧上下左右的需求。以北京市人大常委會為例，“向上”需要對接全國人大常委會年度監督工作安排，“向下”需要考慮適合市區人大常委會聯動的議題，還需同津冀人大溝通確定能夠由三省市人大協同開展監督的議題。此外，工作中還需考慮常用法定監督方式有沒有缺項，以及監督工作為立法修法打基礎、作評價等因素。即使法定監督議題，也需要考慮必備內容之外是否根據形勢有重點的開展監督。

三、提高集納、研判、協調三種能力

人大工作是黨和國家事業的重要組成部分，離不開“一府一委兩院”支持配合，離不開代表、群眾和社會各界的廣泛參與。人大監督議題的產生和確定實質上是在黨委領導下、人大常委會充分發揮主導作用、有關國家機關和各方面協同配合的結果。提高人大常委會主導選題的能力，主要是提高集納、研判、協調能力，建立健全相應制度機制，確保議題提得準、提得精、提得實。

拓展意向征集的廣度。監督法第九條以列舉的方式規定了人大常委會監督議題的來源，包括執法檢查中發現的突出問題、代表建議、常委會組成人員提出的比較集中的問題、專委會和常委會工作機構在調研中發現的突出問題、信訪集中反映的問題、社會普遍關注的其他問題，以及“一府一委兩院”要求報告專項工作⑧。具體工作時需針對不同對象建立相應機制，其中對“一府一委兩院”及其所屬部門、下一級人大常委會，可以采取發函或當面交流的方式；對本級人大代表，可以按常委會組成人員、專委會組成人員、其余代表分類，由常委會綜合協調部門、專委會辦事機構、代表工作部門分別征集意向；對群眾可以由綜合協調部門通過網站、報紙、新媒體等媒介直接征集意向，信訪部門則依法匯總信訪中集中反映的問題；專委會辦事機構還可以咨詢研究基地、專家顧問。所有意向在規定時限內匯總到綜合協調部門，形成“議題意向庫”，印發各專委會辦事機構和常委會工作報告起草部門，作為重要參考。

延伸介入研判的深度。提前介入、分析研判是人大常委會主導選題的關鍵。專委會辦事機構需要提前介入、全面了解對口部門和單位的計劃總結、工作進展、問題困難，根據黨中央和同級黨委關于該領域的部署要求、依照法律法規的規定自主形成監督議題的初步安排，再結合從其他方面征集到的意向進行分析研判，形成本領域監督議題安排。常委會綜合部門、政策研究部門也可以根據黨中央全會、中央經濟工作會議、同級黨委全會的部署就部分議題提出設想，一并匯總到綜合協調部門形成議題安排。需要注意的是，人大能主導前提是有“主見”，介入和研判關鍵在人大常委會工作機構和專委會辦事機構提高自主性和能動性，認真學習領會黨的創新理論和黨中央決策部署、同級黨委工作安排，不僅明確主題、重點和方式，而且附有必要性可行性分析評估，使議題安排有據可查、有法可依、有的放矢。

加大多層協調的力度。議題的產生是多層、多輪統籌協調的結果。一是人大專委會辦事機構同其對口部門和單位間協調。主動聯系、主動上門，在工作層面建立溝通機制，互通情況、增進了解，形成共識與合力。二是人大各專委會間協調。根據常委會年度工作總體安排，控制總量、突出中心、協調“自選動作”和“規定動作”。三是人大常委會同“一府一委兩院”間的協調，在工作層面協調基本一致前提下，由主要領導或分管領導直接協調確定議題安排。比如，北京市人大常委會和市政府曾建立協調會機制，雙方主要領導直接溝通，常委會分管副主任同“一委兩院”主要領導直接溝通。四是人大常委會向同級黨委報告議題安排，近年來北京市的做法是市人大常委會黨組書記先向市委書記匯報議題安排，根據市委書記意見完善后再提請市委常委會審議。五是落實代表大會會議決議，主要是大會秘書處匯總收集代表提出的議案和對常委會工作報告的審議意見，將適合人大監督的納入報告修改內容，大會決議批準常委會工作報告后，常委會在監督計劃中增加相應議題。

注釋

①②④⑤習近平.習近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023：525，530，526.

③十八大以來重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社，2018：355.

⑥參見李偉.北京市人民代表大會常務委員會工作報告——2023年1月17日在北京市第十六屆人民代表大會第一次會議上[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/zt/16j1crdh2023/dhwj/202301/t20230129_2907926.html.

⑦參見北京市人大常委會2023年監督工作計劃[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/gzjh/202302/t20230228_2925508.html.

⑧參見中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法[M]//全國人大常委會辦公廳研究室編.人大工作常用法律匯編.北京：中國民主法制出版社，2023：180.

參考文獻

[1]習近平.習近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

［2］十八大以來重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社，2018.

［3］全國人大常委會辦公廳研究室編，人大工作常用法律匯編[M].北京：中國民主法制出版社，2023.