在人大代表直接選舉中如何更好實現全過程人民民主

胡鳳玲

內容摘要：各級人大及其常委會在縣鄉兩級人大代表直接選舉中更好實現全過程人民民主，文章提出了六個方面的途徑措施：一是城鄉同比，在名額分配上落實全過程人民民主；二是符合實際，在選區劃分上落實全過程人民民主；三是應登盡登，在選民登記上落實全過程人民民主；四是應商盡商，在候選人提出上落實全過程人民民主；五是嚴格程序，在組織選舉上落實全過程人民民主；六是緊盯履職，在選后監督上落實全過程人民民主。

關鍵詞：全過程人民民主；人大代表；縣鄉人大換屆；直接選舉

黨的二十大報告提出要發展全過程人民民主，保障人民當家作主。習近平總書記在中央人大工作會議上強調指出，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。要在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。要保證人民依法行使選舉權利，民主選舉產生人大代表，保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程。習近平總書記把“保證人民依法行使選舉權利，民主選舉產生人大代表”放在“保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實”之前加以強調，充分說明民主選舉人大代表在人大保證人民各項民主權利和實現全過程人民民主中的首要地位。我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。作為全過程人民民主重要制度載體的人民代表大會制度，實現全過程人民民主首先要通過民主選舉產生人大代表，再由人大代表組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，統一行使國家權力。因此，人大及其常委會要發揮制度優勢，保證人民當家作主，就首先必須在縣鄉兩級人大代表直接選舉中更好實現全過程人民民主。

一、城鄉同比，在名額分配上落實全過程人民民主。在我國，全國、省、市、縣、鄉五級人大代表都是按人口選舉產生的，不是按黨派和階層選舉產生的，因而由人大代表組成的國家權力機關是代表最廣大人民根本利益的，而不是代表某個政黨、某些階層的，更不是代表有錢人利益的。一是要確保各方面都有適當的人大代表。在我國，選舉人大代表不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，各地區、各民族、各方面，工人、農民、知識分子、解放軍和婦女、歸國華僑等都有適當比例的人大代表。選舉法規定在有少數民族聚居的地方選舉，“人口特少的其他聚居民族，至少應有代表一人”，因此，我們在縣鄉兩級人大代表直選中，一定要嚴格按照各地人口多少分配代表名額，從根本上保證各地區各民族各方面在縣鄉兩級地方國家權力機關中有自己的代言人，確保代表的廣泛性、代表性。二是要確保城鄉按照相同比例選舉人大代表。1953年我國第一部選舉法規定城鄉按8∶1的比例選舉人大代表；42年后的1995年修改后的選舉法規定為4∶1；又15年后的2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議通過的選舉法修正案，決定城鄉按1∶1的比例選舉人大代表，即城鄉按相同人口比例選舉人大代表，實行“同票同權”。這是我國政治文明的一大進步，更是我國全過程人民民主的有力體現。同時，在代表名額分配上，一定要落實好城鄉按相同人口比例選舉縣鄉兩級人大代表的原則，保護好農村每一位選民的選舉和被選舉民主權利。三是要確保人大代表結構民主科學。在保證城鄉按相同人口比例選舉代表的同時，為了保證各方面、各行業、各領域人民群眾都有被選舉的民主權利，還要按照黨中央和各級黨委關于保證代表廣泛性和代表性的要求，進一步優化代表結構，通過適當提高基層代表特別是一線工人、農民、專業技術人員代表的比例，提高婦女代表比例，嚴格控制黨政領導干部代表比例，適度增強新的社會階層代表人士等措施，使代表內部結構比例更加民主科學。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家性質決定了在我國國家權力機關中一定要有相當數量的工人、農民和專業技術人員，只有這樣才能以堅實的政體來體現和保證以工農聯盟為基礎的社會主義國家國體。

二、符合實際，在選區劃分上落實全過程人民民主。直選的縣鄉兩級人大代表是按照選區選舉產生的，選舉前先要按照代表人數，合理劃分好選區。選區的劃分也體現著民主性和科學性。一是堅持原則。為了做到選區劃分民主科學，就必須堅持每一選區選舉一至三名代表和本行政區域內各選區每一代表所代表人口數（需要注意的是這里所說的是每一代表所代表的“人口數”，而不是“選民數”）大體相等，以及按選民居住狀況靈活劃分的原則。要堅決反對按家族和姓氏劃分選區，切實防止宗族勢力干擾和破壞選舉活動。二是統籌劃分。為了便于縣鄉兩級同步選舉，在實際操作中，要統籌劃分選區，盡量使一個縣級選區套若干個鄉級選區，共享選民登記信息，降低選舉成本，方便選舉工作。三是做好開發區的選區劃分。開發區不是一級行政區劃，開發區設立的管委會也不是一級政權機關，而是上一級政府的派出機構。因此，開發區內選民應當參加其居住地或單位所在地的縣鄉兩級人大代表換屆選舉。

三、應登盡登，在選民登記上落實全過程人民民主。選民登記是選舉人大代表的基礎，也是保證選民選舉權和被選舉權實現的前提和關鍵，只有把符合條件的公民登記到選民范圍內，選民才有可能行使選舉和被選舉的民主權利。一是落實“三增三減”，確保不漏登不重登不錯登。選民登記按選區進行，每個選民只能在一個選區進行登記。由于選民占戶籍總人口的比例較高，最近一次全國縣鄉兩級人大換屆選舉共登記選民10.64億，占總人口14.12億的75.35%。甘肅省平涼市2021年在縣鄉兩級人大代表選舉中共登記選民157萬，占總人口184萬的85.32%。所以每次縣鄉人大換屆選舉，選民登記面廣量大，費時費力，要保證不漏登不重登不錯登，一個比較簡捷的辦法就是在原選民名單的基礎上進行“三增三減”，即增加新滿18周歲的、被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的、新遷入本選區的三類選民，減去死亡的、依法被剝奪政治權利的、遷出本選區的三類選民。要通過這“三增三減”既提高選民登記的效率，又保證選民的民主權利。二是切實保障流動人口的選舉權利。隨著市場經濟的發展，目前“人戶分離”的流動人口數量相當龐大，動員和組織流動人口參選，保障他們的選舉權利，是縣鄉人大代表選舉中必須重視解決好的一個突出問題。我國的選民登記以戶籍為主，以甘肅省平涼市為例，根據選舉法和甘肅省實施選舉法法細則規定，一般對流動人口參選采取三種途徑：一是流動人口在戶口所在地被登記為選民，自己回到戶口所在地參加選舉；二是流動人口在戶口所在地被登記為選民，然后委托他人代為行使選舉權；三是流動人口憑借戶口所在地的選民資格證明，到現居住地進行選民登記，參加選舉。這三種途徑的弊端分別是：第一種，由于工作、時間、交通等問題，流動人口回原籍參加選舉的熱情普遍不高；第二種，受到“書面委托”和“每一選民接受委托不得超過三人”的限制，委托局限性比較大；第三種，由于流動人口數量龐大，“選民資格證明”的寄送、審核是一項十分費時、費力的工作。要解決好這些問題，選舉工作機構和工作人員就要采取多種措施，為流動人口參選提供便利。作為流出地，要積極為有需要的選民開具選民資格證明。對委托投票的，可以將傳真等方式視為書面委托。作為流入地，可以對在本地參加過上一屆選舉的外地戶籍選民，經核對資格后，不用再重新開具選民資格證明。這樣既能遵守有關法律法規，又為流動人口參選提供了最大便利，能夠從根本上保證流動人口的選舉權利。三是通過按時公布選民名單倒逼做好選民登記。選民登記和選民資格審查結束后，由選舉委員會在選舉日的前二十日，按選區或者選民小組張榜公布選民的姓名、性別、年齡，并發給選民證。對于公布的選民名單有不同意見的，可以在選民名單公布之日起五日內向選舉委員會提出申訴。選舉委員會對申訴意見，應在三日內作出處理決定。申訴人如果對處理決定不服，可以在選舉日的五日以前向人民法院起訴，人民法院應在選舉日前作出判決。這些措施的實施，有力倒逼準確無誤地做好選民登記工作。

四、應商盡商，在候選人提出上落實全過程人民民主。在直選縣鄉兩級人大代表中，候選人的提出尤為重要，它直接關系著選民被選舉權的保障和落實，提出什么樣的人大代表候選人也直接關系著我國地方國家權力機關的根本性質，為此要重點做好三個方面的工作。一是民主提出。選舉法規定，各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。各政黨、各人民團體單獨或聯合推薦的代表候選人人數，以及選民十人以上聯名推薦的代表候選人人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額。正式代表候選人的人數應多于應選代表名額三分之一至一倍。代表候選人按選區提名產生，不限于本選區選民，但必須是本行政區域內的選民。這些規定都很好地保證了在提名環節選民民主權利的落實，各級黨委、人大和選舉工作機構一定要嚴把關口，切實把各項工作做扎實、做到位。二是如實介紹。推薦代表候選人應當以書面方式向本級選舉委員會提出。推薦者應當向選舉委員會負責介紹所推薦代表候選人的情況。選舉委員會應當向選民介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民可以在選民小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。組織代表候選人與選民見面，向選民如實介紹候選人情況，是選民全面了解候選人的重要途徑和必要方式，是保證選民在全面了解候選人情況，按照本人意愿、正確有效行使選舉權利的關鍵環節，一定要組織落實好。三是按時公布。公布代表候選人名單分為初步候選人和正式候選人兩次。選舉委員會在匯總各方面的情況并進行審查后，在選舉日的十五日以前公布初步代表候選人名單及基本情況，并交各選區的選民小組討論、協商。選舉委員會在選民小組充分討論、協商，廣泛發揚民主的基礎上，根據較多數選民的意見，確定正式代表候選人名單，并在選舉日的七日以前公布。在這一過程中，對提出的代表候選人要做到應商盡商，最終根據多數選民的意見，確定正式候選人，對通過協商還不能形成一致意見的，要進行預選。通過協商和預選這兩項舉措，確保在確定候選人這一環節中，既發揚協商民主，又落實選舉民主，使選民的民主權利得到全面保障。

五、嚴格程序，在組織選舉上落實全過程人民民主。在選舉縣鄉人大代表的全過程，投票選舉才是選民行使選舉權利最實質、最有效的一步，對這一步的工作更要嚴密組織，確保落實。一是實現全面直選。我國選舉人大代表，1953年還只有鄉鎮一級由選民直接選舉。從1979年開始我國實現了縣鄉兩級人大代表由選民直接選舉，在全國、省、市、縣、鄉五級人大代表中最基層，也是最大規模的兩級人大代表都實現了直接選舉（全國共有縣鄉兩級人大代表262萬多名，占全國各級人大代表277萬多名的95%；甘肅省平涼市在2021年縣鄉兩級人大換屆選舉中共選出縣鄉人大代表7344名，占全市各級人大代表7705名的95%），這是我國基層民主的極大進步，也是中國民主最接近西方民主的特點。最大限度地實現了我國全過程人民民主由完整的制度程序到完整的參與實踐，實現了我國全過程人民民主把過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、間接民主和直接民主、人民民主和國家意志的完美統一，有力印證了我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。在組織選舉的具體工作中，我們一定要將這一民主制度堅持好、完善好，確保各項工作任務落到實處。二是用三種方式保證投票。為了全面保障基層選民的選舉權利，選舉法規定，選舉委員會應當根據各選區選民分布狀況，分三種情況組織選民投票：按照方便選民投票的原則設立投票站進行選舉；在選民居住比較集中的地方，召開選舉大會進行選舉;對因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，運用流動票箱投票。對實際組織選舉的一些程序細節，有關法律法規也明確規定，在使用流動票箱投票時，至少要有兩名監票人和一名計票人負責流動票箱的投票工作；選舉大會、投票站要由選舉委員會成員主持，也可以由選舉委員會委托選區領導小組成員主持。正式代表候選人不得主持本選區選舉大會和投票站工作。為了確保投票人不受外界的干擾，自由表達自己的意愿，選舉時一律采用無記名投票的方式，同時應當設有秘密寫票處等。三是兩次公布代表名單確保選舉和資格有效。為了便于選舉和群眾對選舉結果及選舉過程及時監督，選舉法規定，對選民直接選舉產生的縣鄉兩級人大代表名單要公布兩次。第一次是在投票選舉結束的三日內公布當選代表名單，主要是由選舉委員會確定選舉結果是否有效。第二次是在每屆人民代表大會第一次會議前公布代表名單，主要是由縣級人大常委會或者鄉級人大主席團根據代表資格審查委員會的報告，確認代表的資格或者確定代表的當選無效。

六、緊盯履職，在選后監督上落實全過程人民民主。習近平總書記指出，一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權……要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約。作為全過程人民民主中重要基礎一環的縣鄉人大代表直接選舉，選民既有權把代表選出來，又有權在一屆任期內對選出代表的履職行為進行有效監督并進行罷免。不光是在選舉的每一步驟、各個環節體現民主民意的充分表達，更為重要的是，選民選出自己的代表之后，并非就是民主的終結，而僅僅是民主的開始，在五年任期內，代表必須積極地聽取選民的呼聲，反映選民的意愿，推動選民訴求的解決，并且依法向原選區選民報告履職情況，接受選民的評議和監督。代表與選民之間的關系絕不僅僅是一次性的選舉與被選舉的關系，而是全周期、全過程的代表和被代表、監督和被監督的關系，人民民主的全過程性得以淋漓盡致地體現。一是組織代表向選民報告履職情況。這是代表對選民負責，接受選民監督的重要方式。代表法規定，縣級人大常委會和鄉鎮人大主席團要定期組織人大代表向選民報告履職情況。在具體工作中，不但要組織代表報告好履職情況，而且要組織選民對代表履職進行評議打分，增強代表依法履職和為民代言的責任心和職務感。二是加強履職管理。按照黨管干部原則，各級黨委黨組和人大工作機構要健全完善代表履職檔案，加強對人大代表的履職管理。組織代表認真填寫《人大代表履職手冊》，全面登記代表參加的各項履職活動，定期匯總通報，并把履職情況作為評優選先和換屆推薦提名連任代表的主要依據。要探索建立代表屆中調整和退出機制，激發代表履職熱情和工作活力。三是依法罷免代表。我國全過程民主是最廣泛、最真實、最管用的民主，選民享有最廣泛、最真實、最管用的民主權利，既可以通過民主選舉直接選出縣鄉人大代表，又可以通過民主投票直接罷免縣鄉人大代表。罷免也是選民對代表的監督，而且是最嚴厲的監督。選舉法規定，縣級人大代表原選區選民五十人以上聯名，鄉級人大代表原選區選民三十人以上聯名，就可以向縣級的人大常委會書面提出罷免要求，原選區過半數的選民投票通過，就可以罷免代表。

可見，在我國縣鄉兩級人大代表直接選舉中，從選民登記到公布選民名單，從初步候選人推薦到正式候選人產生，從無記名投票選舉到當選代表資格審查公告，從監督代表履職到依法罷免代表，都充分體現了一切國家權力屬于人民的憲法精神，從最基礎環節很好地實現了全過程人民民主的根本目的。