人力資本視角下退捕漁民再就業影響因素研究

丁惠敏

(浙江海洋大學 ,浙江舟山 316022)

近年來,隨著我國社會經濟飛速增長,面臨著海洋資源日益衰退、生態環境惡化以及同周邊國家漁業協定的簽署等相關矛盾,提出了禁捕、減船的相關政策,通過減少漁船數量及漁業捕撈量來緩解漁業資源的衰退[1]。過度捕撈影響漁業資源衰退的根本原因主要來自漁業產權不明晰[2]。對漁業發展中“公地悲劇”現象進行思考,漁業資源的流動性使水生生物資源成為公共資源,無法避免各群體的理性利益選擇,從而導致過度捕撈。通過減船轉產來縮減近海漁船捕撈量,恢復近海漁業生態資源;力求鼓勵沿海漁民轉產上岸來降低漁民捕撈能力,實現可捕海域的漁業資源有效修復。長久以來,海洋生物資源匱乏、相關法律法規的不健全使漁民的海上捕撈作業受到強烈影響,漁民群體的特殊性使其邊緣化特征日益突出[3]。

1 我國退捕漁民再就業現狀分析

1.1 相關政策制度受到重視2002年國務院結合近海漁業資源衰退與中日、中韓、中越等漁業協議影響及過度捕撈問題,對沿海漁民退捕上岸轉產轉業做出了重要指導安排。而后國務院《職業技能提升行動方案》出臺,將職業技能培訓的提升作為緩解結構性就業矛盾的關鍵方法,從而促進就業穩定、社會經濟可持續發展。其行動面對的群體主要是企業職工、就業重點群體及貧困勞動力。漁民這一邊緣群體再就業、創業等行為需要實行專項培訓計劃,從而提高其再就業能力。各省、地方人社局及相關部門積極響應黨中央、國務院關于禁捕退捕的工作決策,為加強退捕漁民就業幫扶與安置保障問題,發出關于進一步做好禁捕退捕漁民職業技能培訓工作的通知。從提高退捕漁民再就業綜合能力出發,積極開展各項技能培訓活動,推動退捕漁民職業搜尋、職業技能、職業耐受等相關能力的發展。

1.2 退捕漁民人力資本能力提升的現實需要為了準確觀察退捕漁民重新就業的現狀,筆者對《中國漁業統計年鑒》《全國漁業經濟統計公報》數據進行整理,以漁業人數為關注點分析近10余年漁民人數變化。全國漁業經濟統計公報數據顯示,2021年漁業人口約1 634.24萬人,比2011年減少了約426.45萬人,下降了20.69%。這10年漁民人數因資源減少、政策規劃性要求而大幅下降,從漁業人口發展趨勢來看,禁捕、減船相關政策加快了漁民退捕上岸的進程。

同時,從近10年漁業年鑒中專業捕撈從業人員數量進行分析,發現2014—2020年人數大幅下降。2020年專業捕撈從業人員人數約129.86萬人,比2014年減少了約51.87萬人,約下降了28.54%,有數萬漁業人口需要對再就業人力資本提升進行政策指導,增加除海上捕撈的本領以外的新技能是當前面臨的主要問題。

表1 2011—2021年我國漁業人口

表2 2010—2020年我國國內捕撈產量

根據《中國漁業統計年鑒》2010—2020年這10年國內水產品捕撈產量數據統計來看,2010—2015年因為捕撈技術的進步使國內捕撈產量持續增長,2015年國內捕撈總產量達到峰值總計1 761.75萬t,而后海洋捕撈與淡水捕撈產量明顯下降。高強度的捕撈使近海漁業資源迅速衰退,為保護漁業資源生態多樣性,出于漁民持續生計的考慮,政府從保護漁業資源,維護漁民正常生活需求的角度出發推進減船轉產工作。

1.3 漁民人力資本能力提升的必要性在眾多學者對漁民的人力資本能力研究中發現,可以著重從教育投資和社會保障兩個方面進行分析,從而探索提高漁民群體的綜合素質和人力資本積累的路徑。

1.3.1教育投資研究。教育是人力資本投資的重要方式,漁民綜合素質和職業技能培訓直接影響漁民的人力資本積累和再就業的能力。同春芬等[4]認為城鄉教育資源分配的不平衡,直接導致了漁民人力資本開發的弱勢地位。漁村教育基礎設施和經費缺乏,辦學條件遠不及城市地區,漁民在教育投資的選擇中僅能保證義務教育,對高中及高等教育的投資積極性不強。現如今,退捕漁民群體的年齡集中在45～60歲,整體年齡結構較為年長。因此,對于擁有勞動力的漁民而言,再就業的職業技能培訓顯得尤為重要。人力資源和社會保障部辦公廳(2020)為長江流域退捕漁民提供職業技能提升免費培訓的活動,積極推進退捕漁民參加緊缺職業技能培訓的培訓,提高其轉產就業的能力[5]。劉子飛等[6]在長江禁捕典型省域的調查研究中,針對年齡群體偏大學習困難的漁民,建議開展就地引導至第一產業農林牧漁業,進行通俗易懂的種養殖實用技能培訓;青壯年漁民有較高學習能力和意愿可以通過政府購買服務方式,由用人單位或專門機構開展定向崗前培訓及實用技能培訓,著重提高培訓的實用性和培訓效果。精準化的職業技能培訓是保障漁民再就業生存穩定和生活富裕的基礎。當前受疫情影響,部分地區采取線上線下培訓相結合的方式。王璐等[7]在走訪長江流域退捕漁民就業情況時發現線下培訓因疫情因素開展次數較少、時長偏短,培訓效果不理想;線上培訓職業技能的服務薄弱,培訓信息、相關附件材料的不完備使線上就業培訓的指導缺乏實際可行且有效的服務。

1.3.2社會保障研究。漁民的身體健康關系著勞動能力的水平,是人力資本中的一個重要指標。部分學者在調研中發現的研究成果,主要包括:雷菁等[8]在鄱陽湖區漁民生計研究中表示,因為長期近水勞動,漁民大多數患有重度風濕等慢性疾病,而且漁民因有限的醫保報銷比例,易出現致貧、返貧的現象,提出限高保底實現老有所養的觀點。同春芬等[4]認為漁民健康投資缺乏完善的漁村社會保障體系,漁民長期進行高勞動強度、勞動時間從事漁業作業,在達到退休年齡后沒有土地保障維持基本生活;同時,可能因轉產轉業、自然災害及疾病等因素造成貧困等情況,漁民需要政府給予最低生活保障來維持基本生活。倪坤曉等[9]認為漁民因身體狀況不佳,在醫療方面支出較大,但參加城鄉居民基本醫療保障比例偏低,可享受的醫療費報銷比例較低,醫療負擔較重;同時,專業漁民的養老問題基本依靠子女贍養或過去勞作的資金儲備,要充分給予專業漁民醫療、養老保障,完善社會保障制度。陳紹軍等[10]認為社會保障是維護漁民長遠生計的有效手段,應當先做好漁民養老保障和醫療保障,做好保障水平的動態調整工作,確保漁民的給付水平與社會經濟發展緊密結合,在建立完善的漁民社會保障體系時要注意各項社會保障政策間的銜接。

2 退捕漁民再就業影響因素

2.1 自身能力的制約是影響退捕漁民再就業的關鍵因素

2.1.1個人因素制約漁民轉產再就業后積極參與技能提升的意愿。人力資本理論下,再就業技能提升需要提高退捕漁民的自身素質和人力資本累積,使退捕漁民成為促進社會發展和進步的重要組成部分。大多數漁民受教育程度低,年齡結構偏大以老年型人口居多,缺乏除江海捕撈外的其他技能,造成漁民就業渠道單一,向第二、三產業轉業時難以勝任其工作或很難長期堅持,從事復雜性勞動的能力不足。雷菁等[8]在研究五大生計資本與漁民退捕意愿關系的研究中發現,人力資本與退捕意愿呈正相關性,意味著漁民的教育程度越高、年齡越接近勞動力旺盛時期,自愿退捕的可能性就更大,明顯的收入來源多樣性會加強漁民要求勞動力轉移的意愿。

2.1.2現實條件增強漁民再就業參與技能培訓的需求。當前沿海漁民退捕上岸的主要原因多為此3類:第一,中韓、中日協議對捕撈海域的劃分,使得沿海漁民的作業范圍受到限制;第二,海洋生物資源因生產力提高而導致近海捕撈量的加大呈現過度捕撈的現象;第三,捕撈船只成本較大且有明顯的作業年限,存在安全隱患影響實際作業的船只面臨拆解的政策強制規定。海洋漁業資源衰退的困境,使我國近海水域幾乎無魚可捕,傳統沿海漁民其捕撈收入難以維持漁船、漁具等生產資料的高額成本。在資源枯竭、收不抵支等現實因素下,大部分漁民缺少主動、權益意識及再就業技能提升的信心。

2.1.3漁民觀念阻礙退捕漁民再就業人力資本與技能提升的選擇。漁民群體主觀影響、離開海洋漁業活動后的空間適應及自我工作價值的實現,都是影響人力資本與技能提升的因素。傳統中國是鄉土的,這種基于血緣關系之親疏而形成的,人們在經濟和社會生活方面有關系有差別的現象被稱為差序格局[11]。家庭行為影響人力資本投資的決策觀念。在漁業環境中,捕撈作業是傳統漁民代際傳遞的生產行為,受家族及父輩的影響較大,家庭的現實狀況會對漁民再就業時人力資本與技能提升產生重大影響。

2.2 資源利益的博弈是影響退捕漁民再就業的客觀因素

2.2.1社會資源環境的差異打擊退捕漁民再就業人力資本與技能提升的積極性。戶籍制的影響讓轉產轉業的漁民進入城市之后,公共醫療、社會保障、教育培訓與城鎮居民存在較大差距,無法保證實現人力資源的相對公平,漁民人力資本缺乏足夠的回報率很大程度上阻礙了退捕漁民重新就業的意愿。盡管海洋捕撈風險系數大、海上作業環境艱辛,但船東收入水平普遍較高。他們及后代通過轉產轉業進入城鎮工作,無法獲得與此前相匹配的工資薪酬,影響其在城鎮或再就業過程中參與技能提升的培訓,產生反捕的意愿,不利于當前政策執行的長期持續性。

2.2.2技術要求阻礙退捕漁民再就業人力資本與技能提升的進程。退捕漁民在重新就業的選擇上受技能單一限制,缺少捕撈或養殖以外的就業技能。意味著他們在轉向非涉漁行業時,可能需要較長的就業技能培訓,需要獲得已結業的職業資格證書后再就業。較長時間且枯燥的理論培訓會阻礙漁民再就業的意愿,并因自身文化程度的影響很難獲得證書,從而產生退卻的心理。因此,理論與實踐相結合的職業培訓是增強退捕漁民人力資本提升意愿的關鍵。

2.2.3利益博弈是驅使退捕漁民人力資本與技能提升的本源。海上捕撈作業需要投入大量的物質成本,在漁民面臨轉產轉業時會考慮到補償金額是否與其投入的成本相匹配以及再就業利潤的均衡性能否維持同等生活水平。失去了傳統生計的漁民,利益受到了損害便期望政府能提供更好的就業政策或資金支持[12]。在產生利益博弈的群體中,漁民群體做出的理性決策往往是對個人利益維護的必然選擇,而非集體理性的選擇。再就業的過程中,涉及海洋漁業生態資源的修復、市場勞動力的擴收及漁民群體自身生計的發展之間的利益協調,如何做好利益表達,實現退捕漁民的人力資本有效提升,嚴防返捕致貧現象,維持社會的穩定性,是當前退捕漁民再就業利益協調的重點。

2.3 財政補貼是影響退捕漁民再就業的保障因素

2.3.1中央財政資金的投入增添了退捕漁民人力資本與技能提升的信心。在沿海漁民退捕政策方面,中央財政資金確定減船轉產補貼標準為5 000元/kW,在此基礎上部分省份用漁業油價補貼資金提高補貼標準,以多種形式加大地方補助力度。漁民沒有土地這一保障的生產要素,生活保障僅僅依靠海洋來獲取漁業資源,有較高的風險性和不穩定性。在保障退捕漁民轉產轉業資金補貼落實的基礎上,各級政府需要因地制宜,投入一定的資金進行扶持,讓漁民有足夠的經濟條件進行長期地技能提升,并加大對轉產轉業漁民的政策扶持力度[13]。

2.3.2漁民補助政策是退捕漁民人力資本與技能提升的后備保障。安徽省、廣東省等多地發布退捕漁民安置保障政策,對于吸納退捕漁民就業并且簽訂勞動合同滿1年、按規定繳納社會保險的經營主體,經審核后就業補助資金將給予企業一次性吸納就業每人約1 000元標準的補貼;對于吸納就業困難退捕漁民就業,額外增加約1 000元每人的標準,從而引導企業吸納退捕漁民再就業。對于適齡加入微小企業再就業,簽訂6個月以上勞動合同并繳納保險的退捕漁民,經審核后就業補助資金將對退捕漁民給予每人約3 000元標準的一次性就業補貼。而在勞動年齡內有勞動能力和培訓需求且尚未就業的漁民,納入免費職業技能培訓范圍,可在戶籍地、常住地、培訓地、求職地參加當地每年提供至少一次的職業培訓,最多可參加3次,培訓期間給予每人每天包括交通費在內的50元生活補貼[5]。若退捕漁民取得職業資格證書、職業技能等級證書等相關合格證書,由省級或當地就業技能培訓管理部門給予承訓機構培訓補貼,從而推進政策、企業和漁民個體之間的培訓互助聯動,加大培訓力度,增加崗位需求,增加漁民的創收,從根本上解決退捕漁民持續生計問題。

2.3.3稅費減免提高退捕漁民再就業創業的積極性。對于當前有自主創業意愿的退捕漁民,地方政策有針對性提供就業指導及項目咨詢工作及后期跟進服務,按規定給予創業培訓補貼;對于自主創業的退捕漁民首次創業提供一次性創業補貼,根據相關政策規定給予稅費減免,并為符合條件的再創業漁民提供創業擔保政策,落實退捕漁民創業擔保貸款貼息、稅費減免等扶持政策,做好幫扶政策不斷完善,鼓勵退捕漁民人力資本靈活提升、有效就業。政府通過稅費減免可以有效地緩解退捕漁民自主創業壓力的內生性增長,減輕負擔降低投資成本,提高投資收益率。

2.4 規劃宣講是影響退捕漁民再就業的促進因素

2.4.1宣傳教育是促導退捕漁民上岸再就業的定心丸。適時舉辦退捕漁民政策宣傳和就業培訓是必要的。首先,由于信息接收的異質性,不少退捕漁民對現行的就業幫扶政策一知半解,缺乏詳細的就業政策解讀。其次退捕漁民在就業前對于崗位情況、薪資待遇等就業情況的不了解會成為再就業的阻礙因素,因此需要適時舉辦培訓會為漁民提供詳細政策解讀,提高退捕漁民對就業政策的知曉率,讓漁民懂政策、愿培訓、積極再就業。為有效落實退捕漁民扶助政策,促使漁民愿轉移、肯培訓、共致富,各地需積極開展退捕漁民就業政策宣講。通過宣講,重點介紹漁民參與培訓時生活(包含交通費)補貼、一次性就業崗位補貼、一次性創業扶助補貼、擔保貸款貼息、臨時生活補貼、養老醫療保險補助等政策及相應標準,增強漁民參與就業培訓的信心,夯實退捕漁民轉產轉業基礎。

2.4.2科學規劃是穩定退捕漁民再就業人力資本與技能提升的前提。就業是民生之本,科學規劃退捕漁民再就業參與培訓的政策可以有效提升退捕漁民人力資本提升的精準性。自提出減船轉產政策以來,就形成了政策層層推動,國家、地方權責清晰的工作機制[6]。國家層面,對退捕漁民再就業等工作做出相應部署,不搞大開發以恢復生態環境為重點,實施補償制度做好漁民退捕工作,規定地方政府承擔退捕漁民的就業責任;省級層面,根據退捕漁民培訓次數人數等制定基本任務方針,形成跨部門分工合作機制,提供確切保障和可行性政策;市縣級層面,由黨政主要負責人擔任領導班子,根據地方退捕漁民就業現狀,明確退捕漁民建檔立卡細則與標準,制定技能培訓方案、漁民招聘會和創業就業支持宣講會等等,加強退捕漁民重新就業參與培訓的管理,科學規劃促進退捕漁民人力資本與技能提升的可持續發展。

3 人力資本視角下促進退捕漁民再就業的對策建議

3.1 激發退捕漁民加強技能提升意愿

3.1.1激發退捕漁民主動尋求技能提升的原動力。為了促進退捕漁民在城鎮轉產轉業的長期性,相關部門可增加漁民遷移和技能提升的人力資本的內在報酬水平。首先,中國人講究安土重遷,在促使他們離船再就業時要充分考慮到退捕漁民的生存性報酬,提升退捕漁民在城鎮地區的基本薪酬待遇,為已轉產轉業或有意向的退捕漁民提供適當租、住房補貼,向他們的子女提供相應學雜費減免、優惠政策或者在開展創意性技能提升培訓班時對全過程參與并完成課程的漁民給予相應補貼。同時,可以為轉產轉業過程中處于過渡期的漁民建立最低生活保障制度,退捕漁民需要時間適應新的作業環境,建立和落實過渡期退捕漁民最低生活保障制度十分必要。

3.1.2意愿的強度由需求決定。技能提升的方向選擇應建立在對退捕漁民再就業意愿調查分類的基礎上,從而有針對性的根據漁民的年齡、本人意向,在已有技能的基礎上充分考慮漁民新技能的掌握能力劃分成有關聯的實效群體。根據人口變量分析,根據漁民的年齡、勞動能力、健康程度等將漁民劃分為“需要技能提升扶助”和“不需要技能提升扶助”群體,確定真正需要扶助的退捕漁民為培訓對象。在培訓方向的選擇上,充分考慮退捕漁民群體的發展需求和再就業的產業類別,從而增加退捕漁民再就業人力資本與技能提升的意愿。

3.2 加快和規范退捕漁民的教育培訓人力資本影響退捕漁民再就業狀況、職業穩定性及漁民心理適應能力[4]。2022年4月發布《農業農村部關于做好2022年高素質農民培育工作的通知》中表示,要推進農民短期培訓、職業技能培訓和學歷教育相互銜接,由職業院校、農廣校帶頭,探索舉辦高素質農民培育與中職教育銜接班;以科技特派團、科技小院等模式引導涉農高等院校下沉服務,積極參與高素質農民培育[14]。政府部門應結合地方經濟發展特色,增加當地人力資源的工作技能培訓,將漁民技能培訓擺在突出位置,注意提高漁民綜合素質和勞動技能水平,提高退捕漁民的創業就業核心競爭力。以政校企三方合作、牽線村企結對、產學研結合等多種方式,為本地已轉產轉業或有意愿的漁民提供服務與支持。在豐富漁民基礎教育的基礎上,以充足化的支持來強化由教育、健康、遷移等多種投資而形成的人力資源。政府要為退捕漁民人力資本多元化的職業技能培訓提供充足的財政支持,實施以工代訓全力支持微小企業或第三行業的各類企業參與退捕漁民人力資源的技能培訓。持續推進就業“1131”計劃的實施,保證提供至少1次的政策宣講、1次就業指導和3次職業介紹工作,在尊重漁民轉業意愿的基礎上確保可選擇1次實用技能的培訓,幫助退捕漁民順利轉產上岸不返捕不致貧[8]。

在培訓方向的選擇上,應充分考慮退捕漁民群體的發展意愿和再就業的產業類別,漁民不愿離船可考慮海水養殖業、水產品加工業、休閑漁業等;想要離開漁村去往城市新領域學習的漁民,要進行充分的崗前培訓與在崗知識更新輪訓,漁民長期在海上作業思維較為單純,在就業過程中需要提高法律知識的掌握。在實際政策實施中,充分結合當地崗位需求,將退捕漁民納入農民教育培訓對象中,開展面對面經驗能力培訓和專業生產技能培訓,較為相近的群體能有效提高漁民對新環境的融入意愿。最后,對于長期就業的勞動者而言,工作是穩定獲得收入的保障,而參與培訓尤其是需要花費較長時間去學習新技能時,適當地給予誤工費和生活補貼能有效地激發漁民的參與意愿。

3.3 建立“培訓—就業—監測”一體化平臺受新冠疫情影響,退捕漁民再就業技能培訓在線下受到很大影響。不少地區采取線上教學的方式,但因為各地區經濟發展水平和資源的不均限制了就業渠道,且漁民缺少培訓與就業的有效銜接平臺。各地盡管普遍開展了退捕漁民再就業的意愿調查、培訓、崗位對接服務及政策性支持等,但面臨培訓單位只注重培訓次數與人數上“量”的變化,忽視對培訓“質”高效把控的現象。因此,退捕漁民人力資本提升需要建立“培訓—就業—監測”一體化平臺。通過對職業鑒定、培訓對象、遠程線上課程及培訓結果的職業培訓管理,可以有效掌握退捕漁民的培訓對象特征、學習進程及培訓效果。互聯網線上培訓的方式可以適當解決退捕漁民因時間因素對培訓參與不及時的影響,但需要一定的互聯網知識。漁民受自身人力資本差異的限制,在用工崗位信息上存在對接不及時的情況,智慧化的就業平臺將互聯網就業招聘、政府公益崗位發布及參與幫扶政策審核的微小企業就業信息有效結合起來,給予有需要的退捕漁民針對性地信息整合[15]。培訓效果與就業安置絕不是為了完成一次性的政策指標,可持續發展才是政府支持的關鍵目標。通過對培訓對象、就業單位的審核監測、對重新就業技能提升全過程的監管及整體數據實時的分析,將可以做到對就業質量提升的科學監測,避免退捕漁民人力資本與技能提升形式化,確保就業培訓工作的長期持續(圖1)。

圖1 退捕人力資本提升一體化平臺構架

3.4 完善退捕漁民的技能提升措施當前數十萬漁民完成退捕上岸工作,但是規劃性退捕政策對漁民群體傳統生計方式帶來巨大沖擊,由于重新就業內外因素對退捕漁民技能提升的影響,漁民群體在轉產轉業過程中面臨自身身份認同矛盾、職業分化分層、經濟地位弱化、就業不穩定等諸多問題。因此,在基于資源修復壓力和尊重漁民歷史傳統的基礎上,政府應完善退捕漁民人力資本與技能提升的政策。做好退捕漁民再就業意愿調查分類,在此基礎上有針對性地構建技能提升激勵政策、社會保障政策、完善政策環境,重點通過從社會動員引導漁民上岸,提供購買社會培訓服務等方面,承擔起送崗位、送技術、送資金、送信息等功能,扶持退捕漁民實現再就業人力資本與技能的提升[16-17]。

建議構建退捕漁民重新就業技能提升制度體系,重點關注退捕漁民社會保障制度、社會救助制度、再就業穩定資金投入制度等。確保政策落實至漁民群體,提高社會保障惠普性,做好政策宣講教育,調動漁民參與再就業技能培訓人力資本提升的積極性,在就業、醫療、養老等保障方面做好支持工作[18]。落實自主創業漁民群體的項目咨詢服務、擔保貸款貼息、稅費減免等扶持政策實施,推動退捕漁民就業多元化。對于符合條件再就業困難的重點群體及時納入低保群體,確保社會救助制度的落實,確保該群體不返貧不致貧,走向共同富裕之路。

4 結論

漁民人力資本的積累受教育程度、身體健康程度等的影響,從而影響漁民再就業的范圍和多樣化技能的掌握,如何高效進行職業技能培訓是退捕漁民再就業的關鍵,但因年齡結構過大其勞動能力難以適應高強度的新興技能培訓。因此,在規劃退捕漁民再就業人力資本與技能培訓時,要關注漁民年齡結構與生產水平的高低。完成退捕上岸的數十萬漁民中,部分漁民已完成轉產轉業,但由于退捕漁民綜合素質與人力資本積累的差異,受其脆弱性背景——目前無法避免社會經濟環境影響,社會保障制度的完善與漁民轉產技能培訓的加強仍是目前退捕工作的關鍵。