黃河流域橫向生態補償的協同治理困境與實踐路徑

張倩

關鍵詞：橫向生態補償；協同治理困境；新安江流域；實踐路徑；多元協同；黃河流域

２０１９年９月１８日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略［１］。２０２１年１０月８日，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（簡稱《規劃綱要》）。《規劃綱要》提出“建立縱向與橫向、補償與賠償、政府與市場有機結合的黃河流域生態產品價值實現機制”“鼓勵地方以水量、水質為補償依據，完善黃河干流和主要支流橫向生態保護補償機制”。為落實《規劃綱要》要求，加快形成沿黃九省（區）共同抓好大保護、協同推進大治理的格局，財政部、生態環境部、水利部、國家林草局共同發布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》（簡稱《實施方案》），鼓勵沿黃九省（區）圍繞生態環境質量持續改善和水資源節約集約利用，加快建立地區間橫向生態補償試點。《實施方案》是對黃河流域橫向生態補償工作的一項重大制度創新。

１黃河流域橫向生態補償實施進展

１．１政策實踐背景

２０１１年，陜西和甘肅在黃河支流渭河建立了省際橫向生態補償機制，由陜西向上游甘肅提供生態補償金。這種下游對上游的“單向補償”模式，雖然對上游水環境保護的成本進行了部分彌補，但是補償額度遠不及上游的實際付出，補償支付也沒有和水環境改善實績相聯系，無法起到激勵上游持續開展水環境保護的作用。

橫向生態補償在我國取得突破性進展的標志是國家在新安江流域安徽段和浙江段開展的橫向生態補償試點。該試點采用的是“雙向補償”模式：由上下游地方政府針對水質簽訂“對賭”協議，由上下游地方政府按照１∶１比例出資，共同建立補償基金。當上游來水水質改善達到一定標準時，由下游撥付資金補償上游；當上游來水水質惡化到一定標準時，則由上游賠償等額資金給下游。同時，中央政府還以不低于雙方出資之和的配套資金作為績效獎勵，專項用于上游的水環境治理。它有效地解決了流域水環境的產權之爭［２］，融合生態補償與生態賠償，能夠起到雙向激勵作用。這種“雙向補償”模式設計后來成為其他流域橫向生態補償協議的模板，被廣泛運用于省內、省際橫向生態補償。

當前，水環境保護常見的做法是績效管理，即上級政府部門對河流各斷面水質設置考核標準，在一定時期內對考核達標的地區由上級財政以“以獎代補”的方式實行補償，考核不達標的地區則繳納罰金。這可以看作是由考核不達標的地區經由上級財政部門去補償考核達標的地區，但如果區域之間沒有明確的生態利益關系，或是獎勵（懲罰）并不基于生態利益關系，那么就背離了橫向生態補償的內涵。《實施方案》出臺前，陜西、甘肅、山西等省份在黃河流域，四川在長江流域的橫向生態補償均采用此類模式。它實質上是運用績效管理的方法，比“雙向補償”模式的激勵效果遜色。

１．２政策實施情況

《實施方案》發布后，在國家政策鼓勵下沿黃九省（區）紛紛行動起來，積極試行省內橫向生態補償，并與臨近省份一對一地協商省際的黃河干流橫向生態補償實施方案。目前，已有寧夏、甘肅、陜西、山西、河南、山東六省（區）發布了省（區）內黃河流域橫向生態補償實施辦法，寧夏、甘肅、山西等省（區）對省域內黃河重要支流建立了市域間上下游橫向生態補償機制，其中山東實現了縣際橫向生態補償全覆蓋。

在省際補償方面，河南與山東率先建立了上下游橫向生態補償機制，甘肅與寧夏簽訂了上下游橫向生態補償協議，甘肅與四川建立了左右岸橫向生態補償機制，均采用“雙向補償”模式。《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》是黃河流域第一份省際橫向生態補償協議，在整個黃河流域具有典型示范效應。在第一個履約期，黃河由河南進入山東的國控斷面水質顯著改善，山東向河南支付生態補償金１．２６億元［３］。《黃河流域（四川—甘肅段）橫向生態補償協議》是流域左右岸橫向生態補償的重要探索，其中的補償方案是，若斷面水質不達標，一方能舉證為對方污染造成的，則由污染方向舉證方支付補償資金［４］，但該協議并未明確什么可以作為證據、對方是否應該配合舉證等，可操作性較差。該協議更重要的作用是，依托橫向生態補償機制平臺，兩省將建立聯合監測、信息共享、環評會商、污染應急處置等聯動機制，能在黃河流域水環境保護方面開展更深入的合作。

總體來看，黃河流域橫向生態補償機制覆蓋面迅速擴大，考核指標由單一的水質標準向水質、水量標準和用水效率復合標準擴展，補償機制設計由水環境績效管理向“雙向補償”模式轉變，經濟激勵效應更加顯著。但是，已有的探索并未突破原有的制度框架，補償標準的設定缺乏科學依據，補償方式均為單一的資金補償，欠缺制度創新。跨省（區）的橫向生態補償項目并不多，全流域的橫向生態補償機制遠未形成，除了四川與甘肅、甘肅與寧夏、河南與山東，其他一些省（區）還停留在協商溝通階段。對“九曲十八彎”的黃河來說，區域間生態利益關系復雜，兩地區間的談判經常涉及第三方，補償方案如何設計沒有先例可循，目前只能靠地方政府的創新與嘗試。

２黃河流域橫向生態補償的協同治理困境

黃河流域橫向生態補償制度構建過程中面臨多個層面的協同治理困境，主要表現如下。

２．１生態保護和空間發展的協同治理困境

黃河流域高質量發展不充分是最大的短板，民生發展是最大的弱項，促進區域協調發展是黃河流域高質量發展的內涵之一，也是橫向生態補償目標之一。

黃河流域各省（區）經濟社會發展存在巨大差異，在經濟、環境偏好和財政收入等方面存在顯著異質性，影響各省（區）參與流域橫向生態補償的意愿和能力。各省（區）政府適度的偏好異質性有利于促進區域環境合作，而各省（區）間收入異質性不利于促進區域環境合作，在兩地政府收入相當時，一方可以迅速模仿復制另一方的環境策略，表現為相鄰地方政府的策略趨同［５］。但是，各省（區）政府之間如果偏好和收入差距過大，可能使橫向生態補償機制建設的先行者、推動者失去示范功能。當前，在黃河流域橫向生態補償制度建設中就出現這樣的現象，下游的山東、河南兩省在整個流域中處于經濟社會發展的第一梯隊，兩省率先在黃河流域構建的示范性橫向生態補償制度框架，對中上游省（區）的帶動作用非常有限。中上游省（區）對空間協同發展的追求使得它們對經濟發展和地方財政收入有更強的偏好，相應地，在橫向生態補償中受償意愿也更強，拉大了補償意愿和受償意愿之間的差距，使補償協議難以達成。

２．２多元補償主體的協同治理困難

黃河流域水質保護和水量控制涉及流域土地利用方式的變化、工農業生產方式的轉變、重大水利工程建設、排污權交易和水權交易等，只要涉及利益受損方或受益方，并能使流域生態系統服務功能在基準值上有所提升，就屬于流域生態補償的范疇。補償主體涉及中央和地方政府多個部門（水利、生態環境、林業草原、農業農村等），也包括一些行業和企業（如工農業水權轉換、企業排污權交易），但不同層級補償主體之間缺乏協同。最常見的情形是，某重點生態功能區既獲得了中央的縱向生態補償，又取得了某部委的生態修復專項資金，同時在橫向生態補償中也作為受損方獲得補償，而橫向生態補償機制的建立又使其獲得了中央的獎勵資金。

這種來自多元主體的多重補償帶來了兩方面的問題：一方面，多補償主體可能對客體重復補償，從而低估補償額度。在評估其補償標準的合理性時，若不全面考慮它所獲得的全部補償，只是取某一來源的補償，與它的生態系統服務價值或保護生態環境的機會成本進行比較，則會得出生態補償標準偏低的結論。在以機會成本法估算橫向生態補償標準時，受償方可以獲取的補償，應該等于環境保護的機會成本，減去已有的縱向轉移支付、環境相關專項投資和各種優惠政策帶來的稅費減免等。用生態產品價值估算也是同理。考慮已有的各類縱向補償后，縱橫結合的補償金額不一定低于生態產品價值。另一方面，多重補償使一些地方對橫向生態補償作用的理解弱化。受制度慣性、路徑依賴的影響，或出于對制度理解不充分不到位，在實踐中更加依賴縱向生態補償，忽視對橫向生態補償的制度化構建。

２．３政府補償與市場補償之間的協同治理困難

黃河流域橫向生態補償不僅要解決區域間環境保護與經濟發展的矛盾，而且具有縮小區域之間、城鄉之間經濟社會發展差距，推動公共服務均等化的作用［６］。而要實現后者不能僅依靠“輸血”，資金的橫向轉移支付可以促使財政收入均等化，卻不一定帶來城鄉、區域協調發展，所以更重要的目標是將其作為生態產品價值實現的途徑之一，打通經濟落后地區“綠水青山”向“金山銀山”轉化的通道，為經濟社會可持續發展注入動力。但是，目前黃河流域橫向生態補償主要依賴政府間資金補償的單一方式，距離“市場化、多元化生態補償機制”還有較大差距。

在政策試點初期，以政府間資金補償模式為主具有政治和經濟合理性，但是隨著時間推移、試點擴大，后期如果沒有市場補償的加入，那么政府補償模式高監督成本、低運行效率的缺點會逐漸顯現。在市場創建階段，應用市場機制需要投入較高成本，隨著市場將污染成本定價并內化為企業的生產成本，企業減少污染的內在激勵機制形成，制度運行低成本、高效率的優點會逐漸顯現。因此，市場機制在生態補償中的缺失，是生態補償多目標中“發展目標”的缺失。市場機制的應用能夠有效提升落后地區的自我發展能力，“綠水青山”向“金山銀山”的轉化只有經由市場才具備可持續性和增值性。從新安江流域橫向生態補償試點經驗看，生態補償制度的發展經歷了從政府主導到政府與市場結合的過程。因此，我國“十四五”時期生態補償機制建設的重點放在了“建立市場化、多元化的生態補償機制”。可以說，提升落后地區的自我發展能力，既需要政府的“幫助之手”，又需要市場的“無形之手”。

２．４補償目標與補償標的的協同治理困難

依據《實施方案》，黃河流域橫向生態補償政策設計是多目標的，包含“環境目標”，如生態功能增強、生物多樣性增強、水資源節約集約利用、水質改善等；包含“能力目標”，如生態環境治理體系和治理能力得到進一步完善和提升；包含“發展目標”，如建立健全生態產品價值實現機制，增強自我造血功能和自身發展能力，使“綠水青山”真正變為“金山銀山”。

多目標間如何權衡？從《實施方案》的導向上看，在政策試點初期“環境目標”被置于首位。黃河流域橫向生態補償的核心是“持續改善流域生態環境質量和推進水資源節約集約利用”，實際上就是水質和水量兩個方面。但是，從各省（區）已出臺的政策看，水質幾乎是唯一的補償標的，補償方向和補償額度都是以水質變化作為依據，水量卻基本沒有涉及。從中央財政安排引導資金的分配權重看，水資源貢獻和水質改善各占２５％，具有同等重要性。水量沒有被納入補償標的，使得政策目標指向性減弱。

水權交易作為相對成熟的市場補償機制，更適合以水量為標的的橫向生態補償。與前者模型化的補償標準相比，水權交易市場把上下游地方政府作為交易雙方，通過討價還價，依賴市場機制對水資源定價。交易是尋求更多需求得到滿足的手段，一個人參加交易是因為他預計從獲取物品中取得的收益會超過成本。對于地方政府間的水權交易同樣如此。地方政府在確定補償標準時會評估收益和成本，隨著經濟社會發展對水資源需求的增加，水資源價格的上漲會激勵地方政府致力于提高用水效率和配置效率。目前，黃河流域水權交易市場只在行業間、灌溉用水戶間和調水工程涉及區域間開展，若要推廣在省域間開展，則需要加大水資源市場化改革的力度，使水資源配置權力下移，這將面臨許多待破解的理論與技術難題。

２．５流域層面的協同治理困境

黃河流域省（區）之間以一對一方式展開橫向生態補償，有利于談判協商、達成一致意見，但是這種方式能否連線成片、達到建立流域橫向生態補償機制的初衷尚存疑問。

１）“兩方談判”可能導致補償碎片化。除了黃河源頭和入海口外，其余七省（區）既是上游，又是下游。在一對一談判時，每個省（區）都會爭取對自身最有利的水質條件和補償金額。在和下游談判時，它會力圖降低水質標準，提高補償金額；在和上游談判時，它會力圖提高水質標準，降低補償金額。這輪談判的結果又會成為上下游省（區）與鄰近省（區）談判時的基準和參考。最終，全流域會趨向：越向上游水質標準要求越高、補償標準越低，上游省（區）無法得到充分補償，可以稱之為“補償標準遞減悖論”。雖然在可行性上有較高保障，但是不利于上游省（區）獲得足額的生態保護投入和犧牲發展權的補償，而上游省（區）在流域生態安全格局中重要性突出，導致生態補償與生態重要性之間不協調。總之，橫向生態補償機制“兩方談判”的碎片化特點必然導致不協調，糾偏有賴于全流域層面生態補償基金的整體性協調和中央縱向生態補償的介入。

２）交易成本存在區域差異。以黃河為界河的晉陜兩省在橫向生態補償方面進展緩慢，主要原因在于涉及左右岸和多個省界斷面使交易成本顯著增高，而水質標準差異導致這一現象更為突出。內蒙古黃河干流水質標準低于下游的晉陜段，陜西省府谷縣入黃斷面水質標準高于一河之隔的山西省保德縣。在雙向補償制度下，水質標準替代補償標準成為地方政府爭議的核心。在新安江流域橫向生態補償中，浙皖兩省曾就水質標準究竟應當采用地表水還是水庫水標準經歷了激烈的博弈，最終中央政府的介入才化解了爭端。水質標準爭議實質上體現了最敏感的補償標準，水質標準不同的區域將面臨更高的談判協商成本和監督成本。黃河流域亟須在上級相關部門的協調下制定統一的水質標準。

３黃河流域橫向生態補償協同治理的實踐路徑

３．１構建縱橫結合的流域生態補償整體框架

構建縱向與橫向有機結合的流域生態補償整體框架是破解黃河流域橫向生態補償協同治理困境的主要措施。

１）通過縱向補償填補省（區）間補償意愿與受償意愿的缺口，解決區域間的矛盾沖突。針對流域上下游水質標準不合理、左右岸水質標準不統一的問題，需要中央政府相關部門通過縱向協調解決。

２）縱橫結合的生態補償體系要避免重復補償。對中央縱向補償項目資金進行整合，重在體現兜底性和引導性。當前生態補償資金構成中，中央政府投入占比在９０％以上，考慮到中央財政的可負擔性，要求中央財政對每一個橫向生態補償協議提供足夠的配套資金顯然是不現實的。因此，重點在于改變縱向投入資金的構成，在保障基本的兜底性投入的同時，增量資金向引導性投入傾斜，引導地方政府重視橫向生態補償的制度化構建。橫向補償應重點體現以環境質量效益為導向的激勵性和增益性。

３）為解決橫向生態補償碎片化和流域生態補償整體性之間的矛盾，需要黃河流域管理機構或中央政府介入。基于“環境目標”，可由中央和沿黃省（區）共同組建黃河流域生態補償基金，委托第三方管理。參照各功能區水質標準，根據各跨省（區）斷面的水質水量信息設計出一套綜合獎懲規則，若某一區段的水質超標，水質水量綜合系數劣于基準或者同比下降，則應向基金支付相應的補償金；相反，若該區段的水質水量綜合系數優于基準或者同比上升，則從基金中獲得相應補償。基于“發展目標”，為破解“補償標準遞減悖論”，實現補償效果最優化，需要對上游省（區）給予額外的縱向生態補償，使上游省（區）獲得的總補償不低于機會成本，體現公平與效率的統一。

３．２形成多元化的橫向補償體系

多元化補償體系是與生態補償的多重目標相對應的。多元化包含了補償手段和補償方式的多元化。橫向轉移支付作為生態產品價值實現的方式之一，可以縮小區域間財政收入差距，但無法縮小區域間的發展差距和促進上游地區發展能力提升。為了強化“發展目標”，需要更多關注非現金的生態補償。非現金補償可以直接推進公共服務均等化。補償主體可以通過向受償地區提供項目援建，如建設和完善交通、水利、電力、電信等基礎設施，改善當地教育、醫療等公共基礎服務水平等。

橫向生態補償需要更多運用市場化的補償方式。為實現流域生態補償制度效能的最大化，橫向生態補償應選擇私法關系與市場機制作為理論依托［７］。橫向生態補償是在上下游、左右岸、干支流政府之間確定補償關系，從法律上看是平等主體間締結的契約，是市場行為的表現，因此地方政府是以市場主體的身份參與其中。對補償標準的確立也應采取市場機制，通過地方政府間談判協商來確定，生態產品價值核算僅作參考。從生態補償協議簽訂到排污者減排的“最后一公里”，排污權交易能夠提供有效的經濟激勵。對于生態基流嚴重不足、水資源超載的流域，更適宜采用水權交易實現對水量的生態補償。最終，形成以流域生態補償基金為主體，以橫向轉移支付、排污權交易和水權交易為支撐的橫向補償體系。

３．３致力于協同平臺建設

在黃河流域九省（區）間搭建責任共擔、環境共治、效益共享的協同平臺，其主要由信息共享平臺和項目建設管理平臺組成。

１）構建全流域協同的信息共享平臺。中央主管部門將統籌的黃河流域上中下游信息數據向各省（區）開放，推動部門和地方生態環境大數據共建共享；利用大數據和區塊鏈技術，建立全流域環境信息系統，降低信息收集成本，為橫向生態補償機制建設提供信息支撐；研究編制生態補償標準核算的相關技術指南和規范，為地方探索實施生態補償提供技術指引。有條件的地區可以試點建立基于區塊鏈的生態補償系統，利用區塊鏈去中心化、去信任化、精準化特性為市場化的橫向生態補償提供技術支撐，推動排污權交易數字化［８］。

２）構建協同的項目建設管理平臺。從橫向生態補償協議簽訂到流域生態環境實際改善之間，還有大量治理工作要做。這些應用縱向和橫向補償資金、以項目形式開展的環境治理工作往往需要較長時間，協同平臺應該對運用補償資金的項目及時跟進，發布項目進展、公開資金使用情況，接受公眾監督，促進補償資金使用效率提升。

３）鼓勵地方政府自主探索與創新。對于左右岸橫向生態補償機制設計問題，可以采取不同于上下游的思路，將左右岸視作一個整體，共同與上下游建立橫向生態補償協議，再依據左右岸支流與干流交界斷面水質綜合情況確定左右岸對補償金額的分享比例。在激勵左右岸形成生態補償機制的過程中，降低交易成本是最大的障礙。通過在流域大平臺上加載左右岸協同模塊，促使左右岸省（區）互相監督，增進互信，降低交易成本。

３．４強化制度間的系統協同

推進橫向生態補償制度與其他制度間的系統協同。首先，將各省（區）黃河流域橫向生態補償機制納入“河長制”體系中，利用“河長制”構建起的組織機構和運行規范推動流域橫向生態補償機制的落實［９］。由“河長辦”負責流域橫向生態補償各利益相關方的協商溝通。對河長的績效考核與橫向生態補償相聯系，考核內容中應包含上下游河長的溝通合作。斷面水質達標及改善的上游河長可獲得補償獎勵，斷面水質未達標和變差的上游河長須繳納罰金。

其次，優化水資源配置機制與黃河流域橫向生態補償機制的協同。一是通過水權交易優化水資源在區域間的配置，由流域機構創建水權交易市場，地方政府通過平等的市場交易實現對水量的生態補償；二是通過水權交易優化行業間的水資源配置，引導水資源超載地區的工業企業、城鎮生活等取用水戶與灌區開展取水權交易，吸引多元主體參與農業節水工程建設。鼓勵暫停新增取水許可審批的地區內取水戶，在全流域范圍內進行水權交易［１０］。

此外，還可考慮項目審批制度、稅收政策與橫向生態補償制度協同。黃河流域污染治理的攻堅點主要在支流，如果某一支流重要斷面水質不達標，可停批停建該流域所有地區的用水項目（治污項目除外），減少流域各地區的用水指標，或上浮流域內企業的污染稅稅率，直至水質達標為止，以此形成流域內上下游、左右岸之間的利益關聯機制，降低違約風險。

４結束語

黃河流域橫向生態補償制度是健全流域生態產品價值實現機制、重構區域間環境權責利關系、平衡生態保護與經濟高質量發展、促進區域間協同發展的一項重要制度。本文從理論上總結了流域橫向生態補償制度建設的實踐模式與階段性成效，以多元協同為視角，全方位聚焦黃河流域橫向生態補償協同治理困境，提出破解協同治理困境的實踐路徑，對擴大黃河流域橫向生態補償覆蓋面和完善補償制度具有現實意義。當前，黃河流域橫向生態補償制度建設方興未艾，對這一領域未來的實踐發展，仍需在更長時期內觀察分析、提煉總結。橫向生態補償如何嵌入縱向補償制度框架、如何與其他資源環境市場化改革系統聯動、如何實現制度間協同增效等是未來研究的方向。