控煙社會共治在推進“健康上?！苯ㄔO中的初中與思考

上海市健康促進中心副主任、副主任醫師 陳 德

《“健康中國2030”規劃綱要》要求“全面推進控煙履約，加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效”“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”。我國有3億多煙民，有7億多非吸煙者受二手煙影響，加起來約占總人口的70%。煙草控制，是健康問題，同時也是社會治理問題。隨著文明的進步、城市的發展和公眾健康意識的提升，控煙不僅僅是健康促進領域關注的焦點，也成為了城市和社會治理中的一道命題，考驗著管理部門的智慧。

MPOWER是世界衛生組織提出的六項綜合性控煙策略，即Monitor（監測煙草使用與預防政策）、Protect（保護公眾免受煙草煙霧危害）、Offer（提供戒煙幫助）、Warn（警示煙草危害）、Enforce（確保禁止煙草廣告、促銷和贊助）、Raise（提高煙稅）。國際上已有經驗表明，MPOWER是開展控煙工作的基礎和保障，并且能夠取得實效，但在國內的控煙實踐中，又面臨著不同的環境和挑戰。如何將MPOWER控煙策略結合國情進行優化融合，是亟需思考和解決的問題。上海是全球健康城市工作的樣板城市，在控煙領域“先行先試”，對標國際最高標準和最好水平，結合本地實際，尤其是突出共建、共治、共享的治理思路和理念，在實踐過程中逐步形成和不斷完善控煙社會共治“六個一”模式，打造無煙城市，不斷推進“健康上?！苯ㄔO。

1 傳承引領，初見成效

上海是中國較早開展控煙工作的城市之一。1994年上海就制定了政府規章《上海市公共場所禁止吸煙暫行規定》；2010年3月1日《上海市公共場所控制吸煙條例》（簡稱《條例》）生效實施，這是世界衛生組織《煙草控制框架公約》在我國生效后，大陸地區首部由省級人大頒布的控煙地方法規。2010年世博會在上海成功舉辦，《條例》助力誕生了世博會159年歷史上首個“無煙世博”，并推動大陸地區的城市控煙立法進程。2016年11月11日，上海市人大常委會對《條例》進行修訂，并于2017年3月1日生效實施，實現了室內全面禁煙，世界衛生組織授予上海市人民政府“世界無煙日獎”；2022年10月28日，上海市人大常委會再次對《條例》進行修訂，將電子煙納入公共場所禁煙范圍。

在2023年《條例》實施13周年之時，全市控煙工作又取得新進展。公共場所的控煙狀況不斷改善，法定禁煙場所違規吸煙發生率從2009年的37.5%下降至2022年的12.3%；市民對《條例》的知曉率為88.7%，對室內全面禁煙的支持率達98.0%；上海市成人吸煙率已實現“七連降”，并連續11年呈下降趨勢，自2010年上?？責熈⒎ㄒ詠恚扇宋鼰熉蕪?6.85%下降至2021年的19.40%，提前達到“健康中國2030”目標要求。

2 創新模式，尋求突破

一直以來，上海市委、市政府始終致力于打造健康之城，增進人民群眾的健康福祉。2019年8月上海市政府制定出臺《健康上海行動（2019-2030年）》，這是全國首個省級中長期健康行動方案，其中控煙行動明確規劃了上海控煙工作的線路圖和任務書。上海市健康促進委員會在統籌協調全市控煙工作和實踐中，逐步總結形成并不斷完善控煙社會共治的“六個一”模式，即：一套制度（控煙法律法規、規章制度等）、一個機制（多部門協同合作與社會共治機制）、一根線（12345 控煙投訴舉報熱線）、一幅圖（控煙熱力地圖）、一張網（全市綜合戒煙服務網絡）和一系列工作方法（專業支撐、問題導向、人文關懷等），并取得良好成效，也為創新城市治理提供了“上海方案”。

2.1 一套制度（控煙法律法規、規章制度等）

《上海市公共場所控制吸煙條例》是全市開展控煙工作的法律保障，并與時俱進，兩次修訂不斷完善、接軌國際，規定“室內公共場所、工作場所和交通工具內全面禁煙 （包括電子煙）”。2020 年12 月，上海市衛生健康委員會發布《關于加強本市醫療衛生機構健康教育與健康促進工作的指導意見》，指出“要營造健康支持性環境，加強控煙工作，創建無煙環境，建立健全首診詢問吸煙史制度，開展規范化簡短戒煙干預”。2021 年5 月，上海市政府出臺《關于深入推進愛國衛生運動的實施意見》，要求“至2025 年，本市成人吸煙率降至19%以下”。近年來，本市在做好室內全面禁煙的基礎上，進一步規范室外吸煙行為，倡導不吸游煙，并積極推進制定室外吸煙點設置的標準規范，以進一步降低室外二手煙暴露的危害。

同時，“健康融入萬策”理念和實踐在控煙領域多點開花。如由上海市人大常委會通過并于2022 年1 月1 日起正式實施的《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》規定“在濱水公共空間內吸煙的，應當在指定的吸煙點進行”；由上海市交通委、上海市道路運輸局修訂發布的《上海市公共汽車和電車乘坐規則》自2021 年12 月28 日起施行，其中將“乘坐公共汽車和電車禁止吸煙”的內容新增“禁止吸煙（含電子煙）”等。

2.2 一個機制（多部門協同合作與社會共治機制）

基于煙草使用在我國的歷史和現狀，以及煙草依賴成癮性行為改變的難度之巨大，控煙監督管理更要突出和強化政府部門和全社會的共同參與，才能取得實效。在上海市人大常委會的監督指導和各級政府的組織領導下，全市各級健康促進委員會依托多部門聯合監管機制，強化控煙綜合治理和社會共治。2005 年，上海市愛國衛生運動委員會增掛“上海市健康促進委員會”牌子，成為國內第一個設立“健康促進委員會”的省市。健康促進委員會作為全市控煙牽頭單位，協調各控煙管理部門、執法部門、市區兩級的健康促進中心和疾病預防控制中心等專業機構以及控煙協會、社會組織、志愿者團體等聯合行動，形成了控煙“社會共治”的良好格局和堅實基礎。

一直以來，全市控煙監管力度始終保持高位，并形成日常監管和專項執法相結合的控煙管理常態。2022 年全市控煙監管執法部門共檢查單位301 933 家，處罰單位504 家，處罰個人343 人，罰款金額分別為1 677 450 和27 200 元，罰款總金額為1 704 650 元。全市有控煙志愿者逾萬名，其中實名制核心控煙志愿者3 561 名，覆蓋全市所有區、街、鎮，開展控煙宣傳和巡查。在全國首創《控煙執法建議書》制度，有效銜接監管執法部門形成管理閉環，提升執法成效。此外，市民通過12345 熱線和“控煙熱力地圖”積極參與控煙治理，從而發揮良好的社會監督作用。

2.3 一根線（12345 控煙投訴舉報熱線）

2015 年起，全市建立統一高效的控煙投訴受理轉處平臺。“統一受理，行業管理，專業執法”的管理模式明確將各部門分頭受理投訴的模式歸并為由12345 市民熱線平臺統一受理，分送各相關管理部門和執法部門，并依托12345 市民熱線的考核機制，使控煙投訴舉報受理處置情況納入市政府對各區各部門的績效考核，有效推動控煙監管的落實。

2.4 一幅圖（控煙熱力地圖）

2021 年的“5·31”世界無煙日，“控煙熱力地圖”即上海市民控煙線索征集平臺正式上線啟用。市民可通過“無煙上?！蔽⑿殴娞?、“健康云Pro”小程序，提供法定禁煙場所的控煙問題線索（如室內違規吸煙、室內有煙蒂煙具、無禁煙標識等），并在平臺上通過大數據形成控煙問題的“熱力地圖”。地圖上會動態顯示違規控煙情況并標注具體場所單位名稱，用不同顏色的“警示燈”標識該場所被提供線索的頻次，并向社會公開。督促場所自覺開展控煙管理、鞏固和整改。同時，控煙監管執法部門和控煙志愿者可根據熱力地圖的“警示燈”，實現精準高效監管和巡查。控煙熱力地圖通過“互聯網+控煙”，進一步便利和拓展了控煙社會監督的渠道，強化了控煙社會共治的基礎。

2.5 一張網（全市綜合戒煙服務網絡）

除了強化監管，全市不斷推進和完善戒煙服務網絡建設，為有戒煙需求的煙民提供專業、科學、有效、便捷的綜合戒煙服務。目前已建成 37 家規范化建設的戒煙門診，可為煙民評估和制定個性化的戒煙方案；12320 戒煙熱線可提供貫穿戒煙全程的電話和短信專業指導；加入所在社區的健康自我管理小組，在家庭醫生指導下開展戒煙同伴教育；在“無煙上?！薄皽】怠蔽⑿殴娞枺蛇M行尼古丁成癮依賴自測、訂閱健康科普推送、參加戒煙社群、使用戒煙打卡小程序幫助戒煙等；還有中醫針灸戒煙和心理干預、行為矯正等戒煙支持與資源。今后將進一步通過建立完善的互聯網移動戒煙平臺整合全市戒煙資源，形成更為便捷、高效的一體化閉環戒煙服務網絡。

2.6 一系列工作方法（專業支撐、問題導向、人文關懷等）

在控煙實踐的道路上，上海也不斷積累形成了一系列工作方法。在專業支撐方面，上海市健康促進中心積極承擔和發揮全市控煙工作的專業技術指導和支撐作用。目前，全市已形成覆蓋各類法定禁煙場所、各級各類政府機關、醫療衛生機構、12345 控煙投訴舉報重點場所以及成人和青少年等人群的控煙綜合監測評估網絡，并形成專業評估和權威發布機制，持續評價控煙工作成效。在問題導向方面，針對市民關注的控煙問題，如室外游煙、公共場所使用電子煙等，進行重點研究并推進解決。在人文關懷方面，開展“十月懷胎·爸爸戒煙”孕產家庭戒煙公益活動，在人生重要時間節點結合人文關懷和專業支持，促進吸煙的家庭成員戒煙，使他們共同參與完成從結婚到孕育分娩等人生中的大事件，促進家庭成員共同健康。

3 展望未來，久久為功

上海市的控煙工作已取得初步成效，隨著人口老齡化的加速和慢性病的日趨流行，健康生活方式的促成也顯得更為重要，尤其是對于煙草使用、二手煙暴露等可預防、可控制、涉及人群影響廣泛的健康危險因素，也將成為健康促進和疾病預防控制的重點領域。

與此同時，控煙工作也面臨著諸多新的挑戰，還有很長的道路要走。如：控煙社會共治機制和行動的進一步強化和貫徹落實；餐飲、娛樂、綜合業態等重點場所的控煙監管；監管執法技術手段的科技創新；黨政機關、醫療衛生機構、學校等示范場所無煙環境的持續鞏固；室外吸游煙造成的二手煙暴露的預防控制；電子煙等新型煙草制品危害的宣傳教育和有效干預等。

未來，上海在控煙社會共治“六個一”模式的基礎上，將進一步深入推進“五化”工作方法（即“法制化保障”“社會化推進”“品牌化運營”“特色化創新”“趣味化拓展”），逐步形成“控煙行動三部曲”（即“室內全面禁煙，室外不吸游煙，室外吸煙看標識”）。相信通過全社會堅持不懈的努力和協同創新一定能夠為公眾的健康福祉和推動“健康上?！苯ㄔO做出新的貢獻。同時，控煙社會共治的經驗也能夠為城市社會治理的其他領域提供有益借鑒。