基于全面預算視角的事業單位內部控制研究

鄭瑋

（國家市場監督管理總局國家標準技術審評中心，北京 100026）

全面預算管理和內部控制二者之間存在密切聯系，因此，基于全面預算管理視角，探索強化內部控制的有效措施和途徑對事業單位而言本身就極具現實意義和價值。當前，事業單位雖落實了全面預算管理和內部控制，但二者之間的銜接不到位，甚至是仍舊處于獨立運行狀態，導致單位并不能夠充分發揮全面預算管理在內部控制實施中的優勢作用，嚴重制約內控有效性的提升。因此，本文將從理論、存在的問題、應對方案這三部分內容展開分析論述，僅供參考。

一、理論概述

（一）內部控制

內部控制是指事業單位在發展過程中為了提高會計信息質量，確保內部資產的安全完整，在執行相關政策規定的基礎上結合單位實際情況制定和落實的一系列控制措施、手段和方法。

（二）全面預算管理

全面預算管理是指事業單位在實際運行管理過程中通過預算，科學調整和優化各部門、各單位的資源配置，并通過考核、控制等一系列手段，促使單位完成既定戰略目標。

（三）全面預算管理與內部控制的聯系

一方面，二者的實施目標一致?！兑幏丁分忻鞔_指出事業單位應確保預算管理涉及各經濟活動的各個環節，在各活動中充分發揮約束作用。同時，《規范》還要求事業單位在整個的經濟活動中融入內部控制。二者的實施，都要求事業單位各層級人員的有效參與，從本質上來講，二者的最終目標一致。

另一方面，二者在相互依存的同時，又相互促進。第一，在內部控制體系中，預算管理占據著重要地位，內部控制實施的有效性直接影響預算管理實施質量。而在落實預算管理各環節工作的過程中，事業單位又需要借助內部控制，實現有效監管。換句話來講，內部控制的有效落實，有利于事業單位進一步優化和完善預算管理制度，推動預算管理全面落實。第二，健全的預算管理制度，為事業單位加強內部控制體系建設而提供了有力支撐，因此，為了顯著提高內控有效性，事業單位必須高度重視預算管理制度的優化與完善。

二、基于全面預算管理視角下事業單位內部控制存在的問題

（一）單位層面存在的內控問題

1.內控組織結構有待優化

大部分事業單位現已引入內部控制，但部分單位雖按照相關要求落實內控工作，但卻并未在內部設立獨立的內控領導小組，再加上預算管理委員會等機構缺位，導致單位由于缺少完善的內控組織結構，實際實施效率低下。

內控領導小組缺位會引發以下幾點問題：其一，難以實現對內部控制管理的全過程監管，加大既定規章制度落實難度，影響內控有效性，極易導致內部控制形式化。其二，單位難以組織和協調各部門有效參與內控工作，溝通效率低下，不利于內控管理全面落實[1]。其三，難以在內部控制管理中及時展開評價工作，導致內控各環節問題頻出，卻不能及時予以上報和解決。

而缺少獨立的預算管理委員會，可能會導致單位運行發展出現以下問題：第一，雖針對預算管理，制定了相應的制度體系，但由橫向溝通機制缺位，導致既定制度體系與單位實際情況脫離，弱化了制度對后續預算活動的規范與約束價值。第二，無法有效監督預算編制與預算審批環節，且難以發揮對其的指導作用，影響預算編制的科學性，極易使得預算編制脫離各職能部門的實際需求，預算不足、預算過多問題屢見不鮮。第三，難以實現對預算執行環節的全過程監管，預算執行剛性不足，預算調整隨意性過大，超預算支出問題時常發生。

2.內控制度亟須調整和完善

當前，事業單位在內部控制制度層面普遍存在一定問題，主要體現在以下三個方面：首先，雖構建了預算管理制度，但卻忽視了橫向信息溝通體系的建設。一方面，大部分事業單位都將編制工作交由財務部門負責，但由于財務部門難以與各業務部門進行有效溝通與交流，各業務部門也不愿主動與財務部門進行交流，影響預算編制的科學性。另一方面，在預算執行環節，財務部門難以及時掌握各業務部門執行情況，而各業務部門也并未及時將預算執行進度反饋給財務部門，既不利于單位獲取預期的預算執行效果，又加大了徇私舞弊等風險發生的可能性。

其次，大部分單位在關鍵崗位制度上還存在一些問題，比如并未完整識別各關鍵崗位、并未有效落實不相容崗位分離制等；再如采購和庫管驗收為同一人，極易產生監管缺失、賬實不一致等問題。

最后，部分事業單位并未建立完善的內控評價機制，甚至是缺位，導致單位難以準確識別內控缺陷與不足，更無法及時了解內控實施現狀[2]。

3.內部監督制度不完善

制定完善的內部監督機制，并嚴格執行，是事業單位提高內部控制管理質量的必然要求，當前，事業單位在內控管理中，普遍存在內部監督機制不完善問題。一方面，內部監督機制缺位，導致單位難以實現對內控活動的全過程監管，評價工作開展難度加大。另一方面，部分事業單位并未設立專門的監管部門，負責監管工作的職工因無法專職，其專業素養也有待進一步提升，監管工作效果低下，無法準確識別內部控制實施中所存在的不足與缺陷，影響內控實施質量。

4.信息化建設不到位

在信息化背景下，事業單位緊跟時代發展積極推進內部信息化建設，整體管理水平得到了顯著提升，但仍舊存在較多問題，尤其體現在信息化管理系統。部分事業單位雖進行了信息化管理系統的建設工作，但實際取得的成效相對較低，更多依托系統進行數據報表的填報與輸出，但其他各項管理活動，比如預算編制、財務報銷、合同審核等，仍舊主要依賴于手工填制和線下審批，整體工作效率低下。

（二）業務層面存在的內控問題

1.預算業務控制存在缺陷

第一，大部分事業單位的預算編制工作都交由財務部門負責，財務部門的負責人幾乎承擔了所有的預算工作，巨大的工作量導致其難以精細化地進行預算編制。再加上單位內部溝通機制不完善，甚至缺位，使得在業財融合背景下，財務人員難以編制出滿足各部門需求的預算，臨時追加問題層出不窮。第二，在預算執行環節，部分單位并未有效落實監管工作，再加上執行審批流程有待進一步優化與調整，導致預算執行時常脫離預算編制，預算超支現象頻出。

2.收支業務控制失效

一方面，在項目支出預算編制中，相關信息和數據的收集與整合工作由財務部門負責，但由于編制人員其對項目的了解相對粗放和淺顯，嚴重影響編制的科學性，致使預算資金與項目實際的支出需求存在一定差距。另一方面，針對項目資金支出，部分事業單位并未制定完善的審批流程，時常出現超預算申請問題。再加上審批的嚴謹性不足，監管缺位，導致在審批環節，職工并未按照有關要求嚴格審批，越級審批問題屢見不鮮，影響收支業務控制成效[3]。

3.資產控制效率低下

一方面，部分事業單位并未針對資產管理制定完善的管理制度與流程，導致單位難以實現對資產的統籌管理，受該問題的影響，財務人員在預算編制中無法將預算和資產配置實現有機結合，從而影響編制工作的科學性。另一方面，部分事業單位并未制定規范化的資產處置流程，資產流失風險加大，制約單位發展。

三、全面預算管理視角下的事業單位內部控制對策

（一）單位層面

1.設立預算管理委員會，組建內控領導小組

在實際運行過程中，事業單位應設立獨立的預算管理委員會，由其專項負責預算編制、預算執行等預算管理環節所存在的問題，充分發揮其在預算管理中的組織協調作用，以有效解決以往存在的預算管理活動混亂問題。同時，為了進一步強化內部控制，事業單位應在內部設立完善的內控領導小組，以便于定期客觀評價內控實施情況，實現對內控實施各環節的動態化監管，并根據監管和評價中所發現的問題，制定相應的應對方案與建議，為單位提升內控有效性提供依據和支持。總而言之，在內部控制實施過程中，事業單位應加強內部組織結構的優化與完善，為各項內控活動的順利開展提供組織保障。

2.加強內控管理制度體系建設

內部控制是一項綜合性的管理模式，因此，事業單位在建立內部控制制度體系時，應當確保制度體系內容涵蓋單位各項經營管理活動，比如預算管理、收支管理、采購管理等等。此處主要是從預算管理視角提出完善內控制度的方法與措施[4]。

大部分事業單位在設計預算管理制度時，并未制定相應的信息與溝通機制，導致各部門協調效率低下，因此，事業單位應提高對信息與溝通機制建設的重視程度，在此基礎上，加強內控的信息與溝通制度建設與完善。應當注意的是，在制度體系建設過程中，事業單位不僅需要重視內部報告體系、橫向溝通機制、信息安全管理等的設計，還需要持續優化和調整信息公開機制，以進一步提高內部信息的安全性，有效緩解以往發展中存在的信息不對稱問題，從而降低徇私舞弊風險發生的可能性，減少單位損失。

同時，事業單位應加強預算管理制度中的關鍵崗位體系建設，并將其作為單位完善內控關鍵崗位制度的重要基礎，堅持不相容崗位分離制，確保各崗位之間形成相互約束、相互監督的良好關系，從而加強單位內部的風險防控。此外，事業單位應加強內控評價制度建設，加強自我監督，為單位提高內控質量提供保障，在必要情況下，單位可以聘請第三方專業機構進行評價。

3.健全內部監督機制

在實際發展中，事業單位應持續完善內部監督制度，以實現對內部控制各環節的有效監管，促使單位不斷提升內控有效性。單位應在內部設立專門負責內部監督工作的工作小組，由各職能部門的負責人與紀檢監察部門的人員組成，組長由單位的黨委書記擔任，定期監督檢查內控工作現狀，并有效督促后續整改工作落實與開展。

同時，單位應細化紀檢監察部門的工作權限和職責，在全面學習和解讀國家就全面預算管理與內部控制所出臺政策規定的基礎上，結合自身實際發展，加強內審監督體系建設，助力單位形成覆蓋整個內控體系的監管機制。在此基礎上，事業單位應自覺接受上級部門與社會的監管，定期聘請第三方專業機構進行專項審計等，通過內外部審計監督的協同使用，更加客觀、全面地發現單位內部控制實施中所存在的問題，為單位提升內部控制實施成效提供有力依據。

4.加強信息化建設

信息化時代，加強信息化建設顯然已經成為各單位改革優化管理模式的必要手段之一，但是仍有部分事業單位在信息化建設中，針對現有信息系統，并未有效納入預算資金收支審批等流程，導致實際所運行的信息化管理系統并不能夠有效支持預算管理活動開展，更無法助力單位提高內控有效性。

根據《規范》的相關要求，單位需要充分發揮信息系統對各項經濟活動的有效作用，依托先進的信息化手段，不斷提高內部管理質量和效率，確保單位有效落實內部控制。因此，在實際工作中，單位可以聘請專業的第三方機構，基于單位實際情況，定制個性化的內控信息系統，有效整合現有的辦公系統與軟件，圍繞內部控制搭建一個完善的信息化平臺，以預算子系統為代表的子系統互通模式，加快各部門之間的信息傳遞效率，逐漸實現信息與資源共享，助力單位強化業務管理[5]。

應當注意的是，在信息化建設過程中，事業單位應高度重視對信息化平臺的安全風險防控，細化各層級、各崗位人員的操作權限，做好密鑰保存工作，有效避免越權審批、秘鑰保管不當而導致關鍵信息泄露等問題；通過增設防火墻、定期進行平臺的維護與更新等手段，有效提高單位整體的風險防控能力，降低數據泄露、惡意篡改等問題發生的可能性，進一步保障單位信息數據的安全與完整。

（二）業務層面

第一，加強預算管理。首先，事業單位應加強橫向交流與溝通，預算編制人員應主動與各業務部門進行交流，準確了解和掌握各部門的資金需求，提高預算的實用性與可行性。同時，確保各業務部門有效參與預算編制工作，盡可能地降低預算編制環節風險發生的可能性。其次，在預算執行環節，事業單位應當建立完善的審批流程，并加強對預算執行全過程的動態化監管，以有效增強預算執行剛性，提高預算執行成效。最后，事業單位應加強預算績效管理，建立完善的預算績效管理體系，定期組織開展績效考核工作，客觀了解各部門預算執行情況，并對其做出客觀評價，在為單位下一年度預算工作開展提供依據的同時，充分發揮預算績效管理的激勵與約束職能，有效調動職工參與有關工作的積極性，從而提升整體工作質量。

第二，針對收支業務，單位應建立完善的預算編制流程，并嚴格審批。首先，事業單位應嚴格按照內部控制的相關要求和規定，科學進行支出預算編制，相關人員應就資金加強與各項目負責人的溝通交流，有效降低預算不足或者是預算過多問題發生的可能性。其次，事業單位應嚴格執行預算編制，堅持?？顚Ｓ?，針對新增資產，應按照有關規定，及時展開入賬核算。最后，事業單位應按照《預算法》的相關要求，將取得的所有收入統一入賬，并交由財務部門進行歸口管理[6]。各部門應嚴格按照預算管理制度進行支出，在堅持勤儉節約政策的基礎上加強資金支出控制。

第三，加強資產管理。首先，負責編制資產采購預算的人員，應加強與資產管理人員的溝通交流，科學進行預算編制，并確保其符合單位資產配置的相關要求，為單位實現資產的最佳化配置奠定基礎。其次，事業單位應加強資金審批，并提高對整個審批流程的監管與審核，將采購資金牢牢控制在預算范圍之內，提高采購資金使用的規范性。資產管理部門應加強對國有資產采購環節的監管，并定期組織開展專項檢查，在此基礎上，還要積極配合有關單位進行監督檢查。再次，事業單位應優化資產配置，提高資產使用效益，以不斷增強自身抗風險能力。同時，定期組織開展資產清查活動，以保證賬實一致。最后，事業單位應加強資產處置流程的優化與完善，有效減少國有資產流失，充分發揮預算對資產的約束作用。

四、結束語

綜上所述，內部控制的貫徹落實既有利于事業單位不斷提升內部管理水平，又能夠推動單位朝著現代化方向穩步發展。當前，事業單位對內部控制與全面預算管理的重視度不斷提升，但部分單位由于對二者之間內在聯系的了解不到位，導致其并未充分發揮全面預算對內部控制的推動作用，阻礙單位發展。當前，事業單位在基于全面預算視角實施內部控制時仍舊面臨著較多問題，主要體現在單位層面與業務層面這兩個方面。因此，事業單位應分別從單位層面和業務層面展開研究與探索，確定問題所在，并結合單位實際情況制定科學的應對方案，并予以落實，以便于單位充分發揮全面預算價值，不斷提高內控實施質量，助推單位健康發展。