提升產業鏈供應鏈韌性的國際經驗借鑒及政策啟示

郗胡平

【摘要】黨的二十大報告指出，“加快建設現代化經濟體系，著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”。維護產業鏈供應鏈安全穩定，增強產業鏈供應鏈自主可控能力是統籌發展與安全的重要方面，對保障我國經濟安全、推動高質量發展具有重大戰略意義。當今世界正經歷百年未有之大變局，全球產業鏈供應鏈加速分化和重構，主要經濟體紛紛出臺政策提升和強化本國產業鏈供應鏈韌性，深入分析主要經濟體的政策舉措，對我國下一步提高產業鏈供應鏈韌性、維護產業鏈供應鏈安全穩定，具有重要參考借鑒作用。我國應堅持底線思維，建立供應鏈安全風險預警機制；通過打造制造業集群和推動關鍵核心技術研發突破，切實增強產業鏈供應鏈自主可控能力；深度參與國際合作，打造多元化的開放型供應鏈體系，在世界變局中更好統籌發展與安全。

【關鍵詞】產業鏈；供應鏈；自主可控；國際經驗

【中圖分類號】F124

一、主要經濟體提升產業鏈供應鏈韌性的政策舉措

（一）扶持本國重點產業發展，提高供應鏈本土化程度

加大對半導體、電動汽車、人工智能等產業的扶持力度，搶占未來產業競爭的戰略制高點。美國在半導體產業發展方面，通過《2021年美國創新與競爭法案》《2022年美國競爭法案》《芯片與科學法案》先后共計撥款1567億美元用于支持半導體制造與研究；在新能源汽車領域，通過《重建更好未來法案》《通脹削減法案》等多項法案為新能源汽車發展提供超過1740億美元財政支持。歐盟頒布《芯片法案》，計劃投入超過430億歐元用于支持芯片生產、試點項目和初創企業，提高芯片產能，以期實現2030年歐盟在全球芯片生產份額從目前10%增加至20%。韓國制定制造業復興計劃，聚焦電池產業、半導體產業、汽車產業和航空工業等重點產業，目標到2030年成為世界四大制造業強國之一，出臺了《充電電池革新戰略》《汽車零部件企業未來汽車改裝支持計劃》《2030二次電池產業（K-電池）發展戰略》《K-Semiconductor戰略實現綜合半導體強國》《人工智能半導體產業發展戰略》等系列支持政策。

出臺政策積極引導制造業回流，增強國內生產能力，降低供應鏈中斷風險，鞏固和擴大本土競爭優勢。美國拜登政府通過《美國供應鏈行政令》《美國就業計劃》《芯片與科學法案》等政策吸引核心技術回歸美國本土，利用聯邦財政援助獎勵和采購提高美國國內生產能力，并設立美國制造辦公室，計劃在2022年重振美國制造業，建立供應鏈長期彈性。日本設立“供應鏈改革項目”，先后撥付約5168億日元專項資金用于資助日本企業將生產線遷回本國，主要針對海外生產地高度集中的產品及對國民健康生活極為重要的產品和材料，以減少進口依賴、緩解供應緊張。

（二）強化技術保護和研發投入，增強核心技術自主權

強化對關鍵技術保護。美國自2017年開始收緊外資管制，于2020年2月正式實施《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），重點審查金融、信息服務和制造業，限制外國跨國公司對關鍵敏感行業特別是關鍵技術領域的投資，2021年度美國外資審查年報顯示涉及關鍵技術的交易約占42%。此外，美國國防部專門設立“戰略技術保護與開發”部門，加強對供應鏈安全方面關鍵技術的控制。歐盟自2020年10月實施《歐盟外資審查條例》，對涉及關鍵技術、關鍵產品供應安全等領域設立“非窮盡”審查項目清單；截至2022年9月，歐盟27個成員國中僅有2個尚未公開宣布建立外資投資審查機制。與此同時，歐盟2021年5月修訂了《歐盟兩用品出口管制條例》，擴大了技術管制領域和管制對象。日本2020年7月修訂了《外匯與外國貿易法》，收緊技術投資和出口管制，對日本上市公司接受外國投資設置了嚴格的約束門檻，約3800家日本上市企業被列入清單。

加大技術研發投入，降低關鍵戰略性技術對外供應依賴。美國擴大對生物技術、量子計算、人工智能等新興技術領域的投資以提升關鍵技術研究領域的競爭力，并將研發支出占GDP的比重從0.7%提升到2%。 歐盟將電動汽車、網絡安全等定位六大戰略產業，不斷加大對動力電池、超級計算機項目的研發投入，強化對特定領域的專業布局，以期在關鍵技術領域建立從研發設計、生產制造到應用銷售環節的完整價值鏈，從而降低對外依賴。

（三）加強基礎設施和物流建設，暢通國內供應鏈循環

加快數字化物流建設，促進物流順暢流通。美國商務部、交通部、農業部共同成立“供應鏈中斷工作組”，專注解決重點產業供應鏈問題。美國交通部2023年3月啟動供應鏈數據共享計劃，擬建立包括重要港口、地中海航運和數字集裝箱航運協會等代表供應鏈不同環節的參與者共同組成的美國國內貨運數據共享平臺，實現國內供應鏈通暢。日本計劃在2021—2025年間通過推進物流數字化和標準化，實現數據共享、建立可持續物流網絡，以高效運轉的物流對整個供應鏈進行徹底優化，增強供應鏈韌性。

加強國內供應鏈基礎設施建設。美國國會于2021年11月通過了《基礎設施投資與就業法案》，撥付170億美元用于改善國內基礎設施，同時啟動“港口基礎設施發展撥款計劃”，由聯邦政府撥款支持港口建設。 英國由基礎設施委員會（NIC）牽頭出臺基礎設施升級計劃，加大對高鐵、公路、港口和機場等基礎設施投入，如在公路網絡整修方面，制定了近280億英鎊的交通投資計劃。

（四）建立供應鏈同盟，構建供應鏈國際互補合作機制

開拓多元海外生產基地。美國在高端制造業方面，通過與日本建立日美工商伙伴關系，與韓國建立“半導體合作伙伴對話”機制等措施，已初步構建了與日韓兩國以半導體產業為核心的供應鏈合作；在低端制造業方面，美國企圖通過將印度和越南等新興工業國家打造成為全球低端制造業中心，以實現替代“中國制造”。日本與東盟共同發布“應對新冠疫情的經濟強韌性倡議”，出臺“日本東盟經濟強韌化行動計劃”，并實施“強化海外供應鏈韌性計劃”，支持日本企業增加對東盟投資，降低生產地集中度。

建立強化供應鏈韌性同盟。美國將日本、韓國、印度、越南和馬來西亞作為其打造供應鏈聯盟的重要支點國家。從全球層面，發起全球供應鏈峰會，與會國家包括美國的重要盟友國家如英、德、澳、日、韓等國，部分新興經濟體如印度、印尼等，以及擁有壟斷性資源的國家如剛果（金）和荷蘭等。從區域層面，拜登政府通過“印太經濟框架”大力推行“供應鏈外交”。此外，美國和日本、印度、澳大利亞四國舉行“四方安全對話”（QUAD），共同發起“半導體供應鏈倡議”，試圖在小范圍實現供應鏈重構，未來擴大到印太地區。日本與澳大利亞、印度三國發表“供應鏈強韌化倡議（SCRI）”，以期加強印太地區供應鏈韌性和提高產業競爭力。

二、政策啟示

我國應充分借鑒主要經濟體提升產業鏈供應鏈韌性的經驗，更好統籌發展與安全，堅持底線思維，建立供應鏈安全風險防范預警機制；堅持獨立自主和對外開放相結合，構建自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈的同時，深度參與全球合作，發揮超大規模市場、經濟增長活力和完備制造業體系的國際競爭比較優勢，打造多元化的開放型供應鏈體系，推動構筑互利共贏的全球供應鏈合作體系。

（一）堅持底線思維，建立供應鏈安全風險防范預警機制

密切跟蹤關注主要經濟體產業鏈供應鏈政策調整情況，把握全球供應鏈演變動向和趨勢，深入分析判斷對我國供應鏈安全穩定的影響。研究建立供應鏈安全苗頭性問題預警機制，設立由政府、智庫、產業協會、行業協會、企業等共同組織的產業鏈供應鏈安全評估委員會，對我國重點產業鏈的關鍵環節、薄弱環節進行常態化監測評估，制定與我國重點產業發展相匹配的供應鏈安全預警指標，并建立應急預案。提高企業風險防范意識，支持大型鏈主企業、頭部企業和配套企業加強聯動，建立企業聯盟預警機制，及早發現威脅我國供應鏈安全的苗頭性傾向性問題。加強溝通交流，暢通信息傳送渠道，鼓勵各地政府主管部門定期與產業協會、行業協會、重點產業鏈主企業召開供應鏈安全座談會，并建立產業鏈供應鏈安全苗頭性問題直報機制，將威脅我國產業鏈供應鏈安全的風險點、最新動態和研判及時傳遞給相關部門，加強風險防范。

（二）打造集群發展，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平

加快構建以先進制造業集群為支撐的現代化產業體系，將發展先進制造業集群作為提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的重要抓手。聚焦高端裝備、新能源汽車和智能網聯汽車、人工智能、半導體等戰略新興產業，堅持全國一盤棋，充分發揮我國超大規模市場潛力，引導各地充分結合本地產業基礎、資源稟賦和比較優勢，推動傳統產業改造升級和培育壯大新興產業，打造具有本地特有優勢的的產業鏈集群。充分發揮先進制造業集群內部的集聚效應和技術外溢效應，推動產業鏈供應鏈跨區域協同合作，立足國內大循環，充分結合產業鏈優勢和大市場優勢，優化區域產業鏈供應鏈布局，增強重點產業的根植性和嵌入性，切實提高產業基礎能力和產業鏈現代化水平，提升供應鏈韌性和安全水平。

（三）提升競爭優勢，切實增強產業鏈供應鏈自主可控能力

對重點產業的關鍵環節、關鍵鏈條的控制力和影響力是產業鏈供應鏈的核心競爭優勢，應建立提升產業基礎能力和現代化水平的長效機制，增強對我國產業鏈供應鏈的自主可控能力，防止關鍵技術和關鍵產品被“卡脖子”。一是強化企業創新的主體地位，打通產業鏈和創新鏈。加大基礎研究領域投入力度，加強對重點產業和核心技術的基礎研究領域的支持，培育以行業骨干企業為引領，產學研深度融合，產業鏈上下游協同的創新聯合體，聚焦產業發展的核心技術進行重點攻關。二是加快攻克一批共性技術和基礎軟件。集中優勢資源和力量，加快補短板和鍛長板，通過“揭榜掛帥”等方式，促進共性技術和基礎軟件的攻關，提高對我國產業鏈的支撐作用，推進逐步實現關鍵核心技術“國產替代”。三是堅持“科技興鏈”，完善科研創新體系機制?？萍甲粤⒆詮娛潜Ｕ衔覈a業鏈供應鏈安全穩定的重要支撐，應進一步激發科研人員創新活力，提高關鍵技術的系統解決能力。

（四）加強國際合作，積極推進更好融入全球產業鏈供應鏈

充分發揮我國超大規模市場、經濟保持穩增長活力和擁有全球規模最大、門類最全、產業配套最完備的制造業體系的國際競爭優勢，進一步加強與貿易伙伴的關系，鞏固并提升我國在全球供應鏈分工體系中的分工和地位。支持中國企業高質量“走出去”積極參與國際分工，深度融入全球產業鏈供應鏈網絡體系，促進與全球供應鏈的深度互動和協調發展。建設更高水平開放型經濟型體制，打造市場化、法治化、國際化營商環境，更大力度吸引和利用外資，促進國內產業鏈補鏈、延鏈、強鏈、升鏈。依托《區域全面經濟伙伴協定》（RCEP）全面加強與東盟及東北亞的產業合作，促進中日韓貿易合作和供應鏈整合，建立密切的區域供應鏈體系，積極嵌入歐盟、美國等國家和地區主導的全球產業鏈體系，提升全球價值鏈地位。積極參與全球產業鏈供應鏈的綜合治理，共同探討構建穩定、安全、暢通的全球供應鏈體系，為維護全球產業鏈供應鏈安全穩定貢獻中國力量。

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責編：夢超