廣州市留用地兌現及高效開發利用模式探討

宿勇軍，李 艷

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

留用地是指在區縣級行政范圍內，政府征收農民集體土地后，根據征收土地面積和留用地核定比例，作為征地安置補償的一種方式，另行安排給被征收土地農民集體經濟組織用于發展生產的建設用地。留用地產生的經濟收益及使用權都由農民集體經濟組織處置。1989 年，深圳首次提出征地撥地的概念，將征地留用地制度展現到臺前，此后征地留用地相關政策相繼在南粵大地遍地開花。廣州市留用地政策在近20 年未發生重大變化，目前主要有4種兌現方式：實物留地、貨幣兌現、物業置換和舊村改造統籌兌現[2-3]。廣東省佛山市的留用地政策在發展中有所創新，佛山市于2017 年取消了實物留地政策，鼓勵貨幣兌現、物業置換。杭州市留用地的批復面積不再根據核定比例確定，改為按照村莊人口規模核定。

廣州市的留用地政策在實施過程中也發現很多問題。留用地作為農民集體經濟組織分享城市發展紅利的存量建設用地，存在兌現難、入市流轉難、開發利用低效、監管缺失等4 大問題，大量的留用地長期分散地埋沒于鄉村。在以存量用地為主的廣州市，以往政府期望通過舊村改造來消化留用地欠賬和提升留用地開發效率，根據廣州市規劃和自然資源局《關于加快推進留用地落地兌現工作意見的通知》（穗規劃資源規字〔2019〕3 號），政府也希望通過舊村改造解決留用地的歷史欠賬[2]。隨著舊村改造進度的放緩，通過村外部合作企業開發留用地的路徑被堵塞，為加快留用地兌現、開發和產業導入，實現鄉村振興，需要優化留用地開發模式，加強政府統籌和留用地成片集約開發，探索留用地兌現的多元化模式和開發利用方式，加速解決留用地的歷史欠賬和低效開發問題。

1 留用地政策和兌現模式

1.1 廣州市留用地政策

2005 年，廣東省國土資源廳發布的《關于深入開展征地制度改革有關問題的通知》明確，在保證貨幣安置兌現落實的同時，還可以采用留用地安置的方式妥善安置被征地農民，切實保障被征地農民的生產生活。2009 年，廣東省政府辦公廳出臺《廣東省征收農民集體土地留用地管理辦法(試行) 》（粵府辦〔2009〕41 號）規定，留用地按實際征收農民集體經濟組織土地面積的10%～15%安排，具體比例由各地級以上市人民政府根據當地實際以及項目建設情況確定。廣州市政府辦公廳在2016 年和2018 年分別頒布了《廣州市農民集體所有土地征收補償試行辦法》（穗府辦規〔2016〕2 號）和《關于進一步加強征收農民集體土地留用地管理的意見》（穗府辦規〔2018〕17 號），廣州市規劃和自然資源局在2019 年頒布了《關于加快推進留用地落地兌現工作意見的通知》（穗規劃資源規字〔2019〕3 號），均明確對留用地建設用地審批開放綠色通道，在符合強制性管控約束的前提下，從留用地的選址、用地報批、指標使用、稅費繳納等方面制定具體優化方案，加快留用地落地和指標兌現。具體措施包括：①優化留用地指標核定方式，政府部門主動為被征地農民集體經濟組織預核留用地指標，同步辦理留用地報批手續；②整合規劃和用地審批相關手續，明確優化選址與報批、簡化規劃許可、同步審批用地報批與返撥、簡化存量建設用地報批、推行一次申請、批量辦理等5 方面內容；③分類辦理留用地確權不動產登記手續，按土地權屬性質和落地位置，將留用地不動產登記手續細化為三種情況，明確手續辦理程序、材料和不動產權證附記內容，充分銜接不動產登記與用地報批、返撥、規劃審批等環節；④適度推行留用地指標調劑和預支；⑤納入“三舊”改造兌現留用地，明確了將留用地指標納入舊村改造兌現的相關內容，包括舊村全面改造、單獨改造、全村域改造涉及的留用地指標抵扣和政府征收新增產生留用地的抵扣問題；⑥降低留用地落地成本，明確了留用地用地報批和審批過程中所涉及稅費的種類、報批工作實施主體和歷史上未兌現留用地在用地報批和審批過程中涉及稅費的處置措施[3]。廣州市留用地4 種兌現模式流程如圖1 所示。

圖1 廣州市留用地4 種兌現模式流程

1.2 廣州市與杭州市留用地政策對比

杭州市留用地制度實施得較早，得益于杭州市1998 年實施的農轉居政策，杭州市的留用地土地性質均為國有性質，處置方式更加靈活。通過對杭州市留用地相關政策和實踐案例的分析研究，歸納出杭州市留用地模式具有以下特點。①留用地額度的核定方面：廣州市按照中心區10%，外圍區15%的標準核定留用地額度；杭州市為中心區10%，外圍區按人口基數核定額度。②土地性質方面：廣州市留用地多為集體建設用地，少量國有建設用地；杭州市留用地均為國有建設用地。③留用地額度兌現方面：廣州市在實物兌地時需由土地收儲部門幫助農民集體完成找地、用地報批、新增建設用地指標、規劃調整等工作，兌現難度較大；杭州市留用地的兌現需要村通過協議出讓或招拍掛方式取得留用地。④土地出讓金方面：廣州市留用地存在集體性質和國有性質之分，集體性質留用地未征收為國有無須繳納土地出讓金，國有性質留用地無償劃撥也無須繳納土地出讓金。杭州市留用地為國有建設用地，進行征收后再公開出讓供地，需要繳納土地出讓金，自主開發模式下扣除相關稅費后全額返還給農民集體；合作開發模式下，外單位公司需繳納土地出讓金，扣除相關稅費后全額返還給鎮（街）用于留用地建設開發。⑤不動產登記方面：廣州市集體建設用地只能整體確權辦理不動產證；杭州市留用地在合作開發模式下，合作方可分割登記，可預售。⑥項目監管方面：廣州市留用地開發主要由村級主導，政府參與度不高；杭州市留用地開發需要村出具項目可行性研究報告，自主開發農民集體資金占比要求在50%以上，合作開發農民集體資金占比要求在30%以上，政府監管力度大。⑦政府引導方面：廣州市由農民集體自主選擇留用地開發模式，引導力度不夠，農民集體往往選擇實地兌現的方式；杭州市政府從開發周期、預期收益風險等方面介紹開發模式的優劣，積極引導農民集體選擇房產兌現或貨幣兌現方式。

1.3 佛山市留用地政策

佛山市的留用地政策和廣州市的留用地政策核心是一致的，但在發展過程中也有所創新。為促進土地集約節約高效利用，解決留用地安置不到位的問題，佛山市在2017 年制定了《佛山市人民政府關于改革留用地安置實施方式的意見》，明確在繼續開展留用地治理、清理現有留用地欠賬的基礎上，2017 年12 月31 日以后的土地征收方案中不再執行實物留地的兌現政策，應承諾的留用地指標轉為折算貨幣補償或物業安置；應承諾的留用地面積核定比例為10%～15%之間；留用地貨幣補償標準按照征地用途的不同，按最高級別工業用地基準地價的70%～100%折算。

2 廣州市留用地制度實施過程中出現的問題

2.1 留用地歷史欠賬巨大，新增實物留用地指標壓力大

留用地是政府為了保障被征地農民的長遠生計，共享城市發展紅利的扶持措施[4]。截至2021 年6 月，廣州市各區共有2.47 萬畝留用地未兌現（圖2），全市留用地指標還在因為新的征地發生而不斷增加。按照10%比例核定留用地指標，參照2015—2020 年廣州市年均新增建設用地量為7.2 萬畝，每年預計還會新增0.72 萬畝的留用地指標。農民集體經濟組織目前主要傾向于實物留地，留用地歷史欠賬約占廣州市年均新增建設用地指標的1/3。

圖2 廣州市各區留用地兌現情況

2.2 農民集體經濟組織選擇的留用地兌現方式單一，新增建設用地指標緊張

在留用地兌現的4 種方式中農民集體經濟組織都傾向于實物留地，實物留用地可以保障農民集體獲得長期穩定收入。農民認為有土地在手上更加有保障，通過在留用地上建設廠房收租或者作價入股的模式來獲取穩定收入。但是實物留地對于政府的壓力很大，目前城市建設發展需要大量的新增建設用地指標，傾向于將指標都投入重大項目中，對于留用地的指標保障不夠充分，造成新選址留用地的報批困難，兌現周期越來越長，影響政府信用。另外，各個村的留用地選址分散，增加了用地報批流程，也降低了村級產業鏈條的集聚效應。最后農民集體自身也缺乏留用地開發和產業導入能力，會產生經營風險。對于貨幣兌現模式，因為只能獲取一次性經濟收益，村民不太認可，且一次性收益存放在農民集體組織中會滋生腐敗，很少有農民集體選擇這種留用地兌現方式。對于物業兌現模式，農民集體較為接受，但是選擇合適的置換物業較難，需要離農民集體較近、建筑面積和用途滿足相關規定，政府很難籌措滿足村民需求的物業。對于舊村改造兌現留用地模式，受舊村改造周期冗長的制約，這種兌現模式無法促進留用地歷史欠賬問題的解決。最終的實踐結果，農民集體還是選擇實物留地為主。

政府對于已經承諾的實物留地應當建立兌現約束機制，從規劃選址、新增建設用地指標到用地報批均應專項辦理，對新增留用地選址納入國土空間規劃城鎮開發邊界內，設立留用地專項的新增建設用地指標，政府行政部門應主動為村民集體辦理農地轉用和征收手續，縮短審批時間。

2.3 已供留用地低效開發

目前廣州市留用地存在供而未用、低效開發的現象。以海珠區為例，未開發留用地占總留用地面積的19.69%，低效開發占比27.45%（圖3），在建設用地極為短缺的情況下，土地資源浪費顯得極為嚴重。通過走訪農民集體和市場調研分析，找出留用地低效開發的原因：①農民集體產業導入能力差，由于農民集體自身經濟實力不足，與市場脫節，缺乏產業規劃，無法獨立開發留用地。②土地性質無法吸引市場主體，由于留用地的土地性質大多為集體性質，產權為集體所有，無法分割登記，市場開發主體無法自持，開發成本和收益周期無法吸引有實力的開發企業介入[5]。

圖3 廣州市海珠區留用地開發利用情況

2.4 政府亟待加強對已供留用地的開發利用監管

廣州市對留用地的供后管理比較粗放，留用地的開發主要靠農民集體自身推進。對于留用地的市場主體引入、產業規劃、產業監管和資金籌措等方面還有潛力可挖。對于留用地的供而未用情況，政府層面缺少有力的處置措施，對于農民集體確實無力開發的留用地項目政府也沒有收儲計劃進行兜底；對于已實施建設的留用地，引入產業是否符合本區域的產業規劃，是否提升了產業結構，年度產值是否達標，政府層面也沒有有效的監管措施，而這些缺位都會導致留用地上的村級物業最終虧損破產，被征地農民的長久利益得不到有效保障。

2.5 留用地使用方案未充分履行農民集體民主決策程序

留用地的兌現模式表決、合作開發企業選擇和集體土地轉性等重大決策應按照民主決策程序[6]，需經村集體召開村民大會或村民代表大會，且三分之二以上比例同意后方能實施，以保障村民的知情權和表決權，減少留用地開發導致腐敗案件和信訪問題。

3 加速留用地兌現和高效開發的新模式及案例

3.1 分區施策，收緊實物留地，拓展多元化兌現模式

對于廣州市的中心城區，新增建設用地量和土地供應都極為緊張，在滿足城市基本建設、產業發展和居住需求后已經很難選址留用地，可以暫停實施實物留地政策，轉為物業置換、貨幣兌現或在舊村改造中兌現；對于外圍區，因為外圍的新增建設用地規模還較為可觀，可以繼續執行實物留地政策，探索留用地集中選址，一方面可以簡化用地報批批次和手續，另一方面可以有效構建村級工業產業鏈條[7]。

廣州市從化區以村級工業園為試點，探索留用地多村共有的集中成片兌現新方式。城郊街民樂十八中地段345.92 畝留用地由大夫田村、黃場村、坑尾村、水坑村、左村村、白崗村等6 村共有，按照原本分散兌現的模式，6 個村需要分別完成6 次用地報批程序，手續繁復且耗時較多。通過留用地成片兌換模式，用地報批和規劃選址程序可集中在一次完成，由此可提高建設用地審批效率，縮短了留用地供地時間，切實提高用地時效性，保障被征地農民集體權益。

3.2 鼓勵留用地轉為國有性質，強化政府在留用地統籌利用中的作用[5]

廣州市目前已供留用地大多為集體性質，集體性質留用地決定了其在上市流轉、政府收儲、不動產分割登記中存在無法逾越的制度障礙。在提升留用地開發利用效率，吸引市場主體參與留用地開發上，應該鼓勵農民集體選擇國有性質留用地。加大政府統籌開發力度，已實物兌現的留用地，納入地方產業規劃及招商引資平臺管理[8]。鼓勵農民集體經濟組織與區相關部門協商簽訂托管協議，由政府通過統一招商等方式對留用地進行統籌開發，根據托管協議分享相關收益。鼓勵農民集體經濟組織與區屬國企合作開發留用地[8-9]。

廣州市海珠區小洲村留用地由廣州市海珠區土地開發中心辦理了留用地報批和供地手續，土地性質為集體性質，屬于集體經營性建設用地。海珠區屬國企則在留用地報批階段提前介入，與農民集體協商合作開發該留用地，合作企業在簽訂土地出讓合同時獲得一半集體經營性建設用地使用權，繳納的土地出讓金在扣除收儲成本后返回給農民集體，用于代建農民集體物業，發揮留用地吸納產業、提升農民集體經濟的作用。

3.3 鼓勵政府收儲開發留用地，并可以作為居住用地出讓[1]

目前廣州市的商業、居住用地供應極為短缺，新增建設用地報批量也逐年減少，而已供存量留用地可以免去用地報批環節，縮短土地開發周期，在完善集體建設用地征收為國有建設用地的手續后，可以由政府收儲進行二次開發。廣州市黃埔區、南沙區均制定了留用地高效兌現開發的支持政策，其中對于政府收儲留用地均要求是國有性質留用地，并且在留用地出讓合同中規定需30 日內與農民集體簽訂合作開發協議。合作開發協議可以保障農民集體和市場主體的利益，對于拍地企業而言幾乎等同于協議出讓，因為在沒有前期和農民集體協商的情況下，合作企業是不可能在30 日內簽訂合作開發留用地協議的。對于前期跟進留用地合作開發的企業而言，避免了多輪的土地競拍，減輕了開發企業拿地成本，實際上也是政府讓利，從側面鼓勵開發企業介入存量低效留用地開發。

以海珠區琶洲108 畝留用地收儲出讓為例。琶洲108 畝留用地地塊選址紅線位于海珠區琶洲島黃埔涌北岸，地處琶洲中二區，屬琶洲村歷史琶洲會展中心征地項目已供留用地范圍。政府對該留用地進行收儲，按照交儲地塊與村社物業自建地塊1：1劃分的方式進行開發。采用市、區5：5 合作開發的模式實施收儲，交儲地塊補償資金及復建物業建設費用按土地出讓收入的70%兌現給村，再由村返回給平臺公司支付農民集體物業代建費用，剩余的30%由政府計提。通過本次留用地收儲供地，村復建物業根據《留用地合作開發協議》由平臺公司落實復建，保障了農民集體經濟收益；土地出讓金扣除村社返還款后，市級財政收入約3.17 億元、區級財政收入約1.58 億元；合作平臺公司獲得交儲地塊99000 m2的建筑量收益，實現了政府、農民集體和合作開發企業三贏的局面。國有性質留用地收儲出讓流程如圖4 所示。

圖4 國有性質留用地收儲出讓流程

4 結論

廣州市留用地制度在實施30 多年后出現了與經濟社會發展現狀不適應的情況，需要加強政府在留用地高效開發中的主導作用[10]，在國土空間總體規劃編制過程中保障留用地的建設規模，通過連片集中選址兌現留用地欠賬；對于確實無法兌現實物留地的，應選擇物業置換、貨幣兌現和舊村改造統籌兌現等方式解決。政府應加強對留用地的批后監管，對于農民集體無力開發的留用地及時做好兜底，采用政府統租或二次收儲方式，吸引市場主體開發留用地，籌集留用地開發建設資金，為農民集體遴選優質合作開發企業；同時推動片區規劃落地，補足留用地周邊公共服務配套設施和優化路網結構，解決農民集體的生產、生活和發展問題。城市發展為人民，留用地制度的優化改革始終應以農民為中心，不僅要保障村民長久利益，還要促進村民盡早享受到留用地制度的紅利，暢通留用地從指標到落地的路徑。