北京市探明儲量的礦產資源確權登記做法與思考

孟冬青，龍承濤，劉興龍，張 琪，鄭 琴，馬海全

（北京市礦產地質研究所，北京 101500）

按照生態文明建設的部署要求，要堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島，以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記，推動建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，實現山水林田湖草沙整體保護、系統修復、綜合治理。

2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出確權登記任務；2016 年出臺《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，并在全國范圍內部署開展試點；2019 年自然資源部等五部委聯合發布《自然資源統一確權登記暫行辦法》；2022 年完成海南熱帶雨林國家公園等首批重點區域自然資源確權登記。自然資源確權登記一直在不斷探索中發展，實現從無到有、從構想到建立、從理論到實踐[1]。其中，探明儲量的礦產資源作為一種特殊的自然資源，其確權登記模式的設計面臨更多的困難和挑戰。自然資源部首先在福建和貴州兩省開展了探明儲量的礦產資源確權登記試點工作[2-3]，形成了探明儲量的礦產資源與其他自然資源統一確權登記的技術框架，然后在山西省開展了探明儲量的礦產資源三維立體調查登記模式試點[4-5]，但由于自然資源確權登記工作具有高度的復雜性，目前仍未形成比較系統完善的確權登記模式[6-8]。

北京市于2022 年年初正式啟動自然資源統一確權登記工作。北京市選取了共青濱河森林公園、北運河、海子水庫，以及黑色金屬類礦產先期開展試點工作，結合本市實際情況探索制定合適的技術路線，指導本市自然資源確權登記工作全面開展。試點工作于2022 年年底基本完成，在全面總結試點經驗的基礎上形成了一套切實可行并具有北京特色的技術路線和方法，可為其他地區開展探明儲量的礦產資源確權登記工作提供借鑒，同時分享對礦產資源確權登記工作的一些認識和思考。

1 工作基礎

礦產資源儲量數據庫和礦區地質資料是開展探明儲量的礦產資源確權登記工作的重要基礎。由于全國各省市礦產資源管理狀況，以及各個礦區地質工作程度不同，其確權登記工作的重點和具體流程也應與之相適應。

1.1 地質工作基礎

北京市礦產資源豐富，新中國成立以來，北京市陸續開展了不同程度的礦產資源勘查工作，形成了大量的礦產勘查報告、儲量核實報告等地質資料，以及相關的評審、備案文件等資料。2008 年以來，北京市相繼開展了礦產資源利用現狀調查、礦產資源儲量數據清理以及礦產資源國情調查工作，查清了北京市上表礦區及未上表礦區數量，各礦區資源儲量、空間坐標、礦石質量指標等基礎數據信息[9-10]，夯實了確權登記工作的基礎。

1.2 信息化工作基礎

北京市從1961 年開始編制礦產資源儲量（平衡）表，2003—2004 年建成礦產資源儲量空間數據庫、礦產資源儲量數據庫和礦產資源儲量登記數據庫（分別簡稱“空間庫”“儲量庫”“登記庫”）。按照年度礦產資源統計工作的要求，每年對礦山企業填報的礦山開發利用統計年報和儲量年報數據進行審核，在此基礎上結合礦產資源儲量評審、儲量登記的數據，逐年更新形成年度礦產資源儲量庫，是礦產資源確權登記最直接、最權威的數據來源。

1.3 礦業權狀況

根據北京首都城市戰略定位，保護首都生態環境和節約利用資源，北京市已于2020 年停止固體礦產和礦泉水探礦權新立審批，固體礦山企業已逐步關停退出。截至2022 年年底，除地熱、礦泉水外，已不存在有效期內的固體礦產探礦權，固體礦產采礦權僅剩1 家。

2 技術方法

北京市開展探明儲量的礦產資源確權登記流程主要包括資料收集與處理、編制工作底圖、預劃登記單元、發布通告、地籍調查、調查成果核實、調查成果編制、登記單元劃定、統一關聯信息（土地所有權、不動產、公共管制等）、登記審核、公告、登簿發證等（圖1），以下對主要技術環節的要點進行闡述。

圖1 礦產資源確權登記技術流程圖

2.1 資料收集及處理

首先除正射影像（DOM）、行政區劃等基礎測繪資料外，礦產資源確權登記需重點收集儲量庫、礦產資源國情調查成果數據庫（簡稱“國情庫”）、評審備案文件等礦產資源管理資料，以及礦產勘查報告、礦產資源專項調查報告等地質資料。然后對收集的資料及時進行檢查、分析和處理。主要檢查分析數據結構是否完整，屬性是否齊全，空間坐標系及精度是否滿足工作要求，并明確資料的具體用途；根據需要對紙質圖形進行必要的矢量化、格式轉換、坐標系和高程基準統一轉換。

2.2 編制工作底圖

主要以最新正射影像、行政區劃等基本要素為基礎，疊加礦區范圍、資源儲量估算范圍、礦業權范圍等專項要素，形成探明儲量的礦產資源工作底圖。在此基礎上依據儲量庫、國情庫、礦業權數據庫等資料按照內容一致、語義一致的原則，對照地籍數據庫標準的要求，對空間數據和屬性信息等原始數據進行標準化整合，礦產資源確權登記主要需求信息與數據庫中字段的對應關系見表1[6]。為方便各個礦區中共同字段的提取和檢查，可以將全部礦區統一提取數據并編制工作底圖。

表1 礦產資源確權登記主要需求數據來源

2.3 預劃登記單元

在地籍調查階段，全部以礦區為單位作為預劃登記單元，以礦區范圍作為登記單元的邊界，以資源儲量估算范圍作為登記單元內探明儲量礦產資源斑塊。為了便于管理，不對跨行政區的登記單元進行拆分。預劃登記單元編碼按照自然資源部公布的《自然資源確權登記操作指南（試行）》（自然辦發〔2020〕9 號）中自然資源登記單元代碼編碼規則編制。

2.4 地籍調查

在工作底圖的基礎上，以預劃登記單元為基本單位，充分利用已有權屬資料、儲量庫和國情庫等專項調查成果資料，采取以內業為主、外業補充調查的方式，全面查清礦產資源權屬狀況和自然狀況，為礦產資源審核登簿提供基礎調查依據。

權屬狀況調查主要是調查預劃登記單元的名稱、四至、坐落等基本狀況，權利主體、權利行使方式等權屬狀況，礦業權許可信息，預劃登記單元的空間范圍和位置等界址信息。權屬狀況調查的要點是核實預劃登記單元的空間位置和儲量估算范圍，可通過配準地形地質圖并套合正射影像圖對比的方式進行內業校核，必要時通過開展標志點測量進行外業校核。

自然狀況調查要查清預劃登記單元的資源類型、儲量估算基準日、礦區面積、儲量估算范圍面積、礦產組合、資源量、主要組分平均品位等信息。自然狀況調查的要點是依據儲量庫、國情庫以及各類礦產資源專項調查成果，對工作底圖中的原始數據進行核實，對缺失的數據調查完善，修正存在錯誤的數據并提交相關說明和依據。

2.5 調查成果編制

編制的調查成果主要包括地籍調查表、數據庫、圖件、地籍調查說明等。調查成果編制的要點是根據地籍數據庫標準中的空間數據分層要求和數據庫結構進行數據組織，關聯相關數據，制作清晰完整的數據成果和文件。在地籍調查說明中詳細說明預劃登記單元的基本情況、地籍調查情況、提交成果情況、原始數據利用與調整情況，以及其他需要說明的事項。

全市各類自然資源地籍調查完成后，根據國家要求，結合自然資源代表或代理行使主體，對自然保護地登記單元內的礦產資源登記單元進行合并以及分層標注。統一疊加集體土地所有權、不動產、公共管制信息等數據后，形成完整的登記單元成果。

3 工作特色

北京市在國家統一要求和標準指導下開展自然資源統一確權登記工作。由于國家初步建立的自然資源確權登記技術框架和數據庫結構體系都是按照地籍調查、不動產登記等管理模式搭建的，而地質礦產專業領域內沒有“地籍”“宗地”“界址”等概念，因此對探明儲量的礦產資源還存在不適用情形。為了適應向自然資源部匯交的需求，未對地籍調查表的格式和數據庫的結構做大的調整，主要參考地表自然資源類比法操作，同時在多個方面發揮優勢，進行探索創新，形成了北京市的工作特色。

3.1 統一數據采集標準

根據礦產資源確權登記的特點對《自然資源確權登記操作指南（試行）》的相關內容進行了調整，如礦產資源的儲量數據、空間范圍、三維模型統一按照資源量的標準采集和處理；礦產資源的儲量數據從統計對象的角度統一按照礦石量采集，不采集金屬量；礦區面積、儲量估算范圍面積統一使用GIS 軟件采集，不直接引用儲量庫中數據。

3.2 提高界址調查精度

北京市在界址調查過程中結合正射影像圖、礦區地形地質圖等資料對礦區范圍、資源儲量估算范圍進行檢查。對登記單元界線與實際位置存在偏差的礦區，通過開展標志點測量進行復核與校正，并利用構建的礦體三維模型與儲量庫中的資源儲量估算范圍進行套合，驗證、優化資源儲量估算范圍。

3.3 完善數據入庫規則

北京市針對國家數據庫標準（征求意見稿）中不適用礦產資源的情形，自定義了部分數據入庫規則。例如，礦區范圍內有多個資源儲量估算范圍圖斑時，允許采用組合圖斑形式掛接屬性；礦產資源預劃登記單元與地表自然資源或相鄰的礦產資源預劃登記單元在平面上存在交叉重疊時，屬于正常現象，允許正常入庫（如密云區高嶺東-放馬峪鐵礦區和密云區放馬峪鉻鐵礦區，平面上交叉重疊見圖2，空間上獨立賦存見圖3）；礦產資源儲量與土地權屬沒有對應關系，不填寫全民所有區、集體所有區、爭議區范圍內的礦產資源儲量等，很好地解決了礦產資源數據入庫問題。

圖2 礦產資源預劃登記單元重疊現象示意圖（平面）

圖3 礦產資源預劃登記單元重疊現象示意圖（三維）

3.4 探索建立礦產資源三維模型

傳統的二維空間技術具有一定的局限性[11]，尤其是對于賦存在地下的礦產資源，其埋藏深度、礦體厚度、不同礦體（礦層）的位置關系、礦產資源與地表自然資源和不動產的位置關系等都難以清楚表達。北京市在開展探明儲量的礦產資源確權登記工作中對三維登記模式進行了探索，首先利用鉆孔、剖面圖、地形地質圖等資料建立全部礦區的礦體三維模型，統一坐標系和高程基準后，與地表的數字高程模型（DEM）做好銜接處理。同時，在地籍調查過程中，將創建的礦體三維模型與儲量庫/國情庫中資源儲量估算范圍在空間上進行疊加，根據二者在XY 平面上的套合情況、輔助判斷資源儲量估算范圍，以及三維模型的準確性，它們之間起到互相驗證的作用。

3.5 探索開展壓覆礦產資源調查

基于北京市作為全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的戰略定位，近年來北京市礦產資源勘查開發業務已逐漸萎縮，已暫停固體礦產探礦權和采礦權的新立審批，因此有效做好查明礦產資源的保護將是近期北京市礦產資源管理工作的一項主要內容。為了全面掌握建設項目壓覆礦產資源狀況，利用已批復壓覆礦產資源、正射影像圖、第三次全國國土調查的建設用地地類圖斑等數據，探索開展了事實壓覆礦產資源狀況調查工作，并將調查結論納入北京市地籍數據庫，為北京市礦產資源管理，以及進一步規劃建設等工作提供參考。

4 認識與思考

4.1 礦產資源確權登記的意義

一是進一步明確了礦產資源的權屬性質。《中華人民共和國礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。因此，礦產資源的權屬性質是毫無爭議的。

二是劃清了礦產資源登記的邊界。礦產資源的日常管理很難說存在具體的管理界線，儲量庫中所謂的礦區范圍其實來源于勘查工作的范圍，資源儲量估算范圍是已探明礦產資源在平面上的最大投影范圍，管理部門審批的探礦權和采礦權在《中華人民共和國民法典》中屬于用益物權的范疇，都不是傳統意義上依附于地表標的物的、能明顯區分的邊界。北京市采用礦區范圍作為礦產資源預劃登記單元的邊界，是一條假想的邊界，但可以在保持原有礦產資源管理模式的基礎上完成確權登記的目的。

三是建立了多元業務數據集成和關聯。通過確權登記，將礦產資源與其他自然資源、土地所有權、不動產、生態管制等多元業務數據進行集成并建立關聯，為各類規劃、保護、利用等工作打下數據基礎。

4.2 礦產資源確權登記要向全覆蓋和三維化方向發展

一是地熱和礦泉水資源尚未開展確權登記。為加快推動碳達峰、碳中和工作，國家正在加快推進清潔能源的開發利用，因而對地熱和礦泉水資源開展確權登記十分必要。由于地熱和礦泉水是地下流動的自然資源，資源量不明確、資源分布范圍難以確定，需要針對性地對登記內容和數據庫結構進行設計。如對地熱和礦泉水資源可不單獨劃分登記單元，其空間位置僅關聯井口坐標即可，通過屬性表登記允許開采量和相關質量指標[3]。

二是礦產資源確權登記要向三維化發展。自然資源確權登記的核心就在于劃清“四條邊界”，即劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有自然資源在不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界。礦產資源的賦存空間和地表其他類型的自然資源不在同一維度，在二維登記模式下其分布范圍與地表自然資源、不動產、土地權屬界線等邊界自然存在交叉重疊，很難按照地表自然資源的模式劃清界線并清晰展示。而在三維場景下，地下礦產資源與地表要素的位置關系和邊界是顯而易見的，只需劃清同一空間內不同類型礦產資源的邊界即可。因此，礦產資源的三維登記是未來發展的一個必然趨勢和選擇[4-5，11-12]，可以為礦產資源的管理帶來極大便利。