提升海口市耕地占補平衡管理水平的對策建議

王 宇

（海口市土地儲備整理中心，海南 海口 570312）

耕地占補平衡工作是保障農業高質量發展的基礎性工作，嚴格落實耕地占補平衡政策就是保護耕地和糧食安全。我國最早于1997 年首次提出實行占用耕地與土地開發、復墾掛鉤的耕地占補平衡政策，在2017 年1 月再次以中央文件的形式下發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確要求堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，并進一步提出了加強耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護，促進形成一個保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。2018 年，中央提出建立城鄉建設用地增減掛鉤節余、指標跨省域調劑機制。2018 年3 月，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，標志著我國耕地指標的跨省交易邁入實踐環節，在確保耕地數量不減少、質量不降低的基礎上將指標調劑收入用于鄉村振興。2019 年12 月，自然資源部辦公廳發布《關于改進耕地占補平衡動態監管系統有關事項的通知》，為確保占補平衡數據真實可靠，確定耕地占補平衡動態監管系統作為保障耕地占補平衡落實落地的信息化監管平臺；并于2020 年4 月對其進行了升級改造，具體到補充耕地的名稱、驗收時間、面積、位置坐標及補充地塊前后影像等方面，更為客觀科學。2021 年，中央要求完善耕地占補平衡管理，為全面推進耕地占補平衡制度落實落地提出了方向指引。由此可見，我國在耕地占補平衡的落實過程中，實踐也助推耕地占補平衡政策不斷發展完善，由早期的“先占后補”“邊占邊補”發展為當前的“先補后占、占優補優、占水田補水田”，更加重視新增耕地數量和質量并重[1-2]。

在落實耕地保護和耕地占補平衡的時代背景下，研究分析耕地占補平衡政策具有重要的理論意義和實踐意義。在理論意義上，耕地占補平衡政策實施以來，學術界從多個角度出發對其開展了研究，并取得了一定的研究成果，不過大多數都是集中在耕地占補平衡的數量質量評價、考核機制等方面[3]，對于當前耕地占補指標的來源和落實途徑研究較少，特別是對省內實施的易地補充耕地指標交易的研究較少。本文探討的耕地后備資源、易地補充耕地指標交易和引入社會資本投資等新增耕地指標途徑具有較為貼近當前實踐的研究價值。在實踐意義上，研究增加補充新增耕地指標的途徑，提升補充耕地能力，對于耕地占補平衡政策的落實具有較強的指導性和啟發性，有助于提升政府部門的管理水平。

1 海口市耕地占補平衡政策落實現狀

海口市嚴格落實耕地占補平衡政策，在“占”上嚴格審核農用地轉建設用地報批材料、嚴控建設用地總量，盡可能不占或少占耕地；在“補”上建立了以市區兩級政府為主導的工作流程，完善的補充耕地項目報批流程和引入社會資本投資主體等實施意見，保障了耕地占補平衡工作落實。隨著海口市大力推進江東新區建設，建設占用耕地規模日益提升。2016—2020 年，海口市建設占用耕地約958 hm2，其中占用水田約452 hm2。根據歷年備案的補充耕地項目和旱改水項目數據，2016—2020 年海口市實施補充耕地數量約105 hm2，其中補充水田面積約72 hm2。海口的建設占用耕地規模遠超補充耕地的規模，但通過調劑省內其他市縣相應的耕地占補平衡指標，基本滿足了“十三五”期間的耕地占補平衡。“十四五”以來，海口市進一步完善監管機制，嚴格落實耕地占補平衡。

1.1 壓實耕地占補平衡責任

采取“嚴占嚴補”的監管措施，一方面是嚴格抓好建設占用耕地的農用地轉用審批；另一方面是加強補充耕地力度，嚴格審核補充耕地質量。拓寬補充耕地項目責任主體，在原先只有市級機構負責實施補充耕地項目的基礎上，明確了區政府可以作為補充耕地項目業主單位，并將區政府實施的補充耕地項目獲得的新增耕地指標優先保障項目所在區的占補平衡需求，有助于當地新增建設占用耕地項目的落地，激發了區鎮政府的屬地管理優勢和實施補充耕地的積極性。

1.2 完善占補平衡責任目標履行及整改制度

落實占補平衡目標考核，將耕地占補自主平衡、耕地“非糧化”“非農化”、耕地“進出平衡”等情況納入年度占補平衡目標考核內容，健全市、區、鎮三級政府的考核評價體系，重點對占補平衡的審批和耕地占補指標數量、新增耕地管護進行考核。對于耕地占補平衡目標考核存在的問題，通過嚴格控制建設項目占用耕地、嚴格管控耕地“非糧化”、實施耕地“進出平衡”、加大撂荒地復墾復種等整改措施予以限時解決。

1.3 確保耕地占補平衡數量和質量

一方面是統籌劃定耕地后備資源區，在新一輪國土空間規劃編制工作中足額統籌劃定耕地后備資源區，確保擬實施的耕地墾造項目落地；另一方面是建立補充耕地項目庫，有序開展耕地墾造項目和全域土地綜合整治試點項目，形成“加快實施一批、有效驗收一批、提前儲備一批”的良性循環，有序保障“十四五”期間項目建設用地指標需求。此外，制定補充耕地項目后期管護實施方案，明確補充耕地項目實施主體、鄉（鎮）、村及土地承包經營者的管護責任，進一步細化管護職責、措施、標準、資金來源等。對于已經移交村級耕地墾造項目，與農業農村部門共同協作，納入“田長制”常態監管，杜絕出現新增耕地“非農化”“非糧化”問題。

海口市通過制度上的嚴格監管，調動各部門聯動監管，避免了非法占用耕地的現象，落實了非農建設項目的嚴格審批和耕地占補平衡，將經濟發展和耕地保護協調推進。

2 海口市耕地占補平衡存在的問題

隨著海口市經濟發展和社會進步，特別是海南自由貿易港建設深入推進，海南自由貿易港試驗區重點區域——海口江東新區的劃定和建設也對海口市耕地占補平衡工作提出了更高要求。建設項目不可避免地占用耕地，而海口市耕地后備資源潛力有限，實現耕地占補平衡的難度越來越大，特別是水田占補平衡壓力越來越大，影響耕地占補平衡的問題亟須解決。

2.1 建設項目占用耕地規模加大

“十四五”期間，海口市占用耕地的建設項目主要集中在“一區七園”，分別是江東新區、美安（自貿港高新技術產業示范園）、復興城西海岸（現代服務業國際創新園）、藥谷（自貿港傳統醫藥產業集聚園）、獅子嶺（高新技術產業與現代服務業融合園）、海馬（現代服務業轉型升級園）、觀瀾湖（自貿港旅游業改革試驗園）、云龍（高新技術產業臨港經濟聯動園）。江東新區和7 個園區總用地面積約38300 hm2，占用耕地約889 hm2。根據海口市發展和改革部門提供的政府投資項目清單，經統計，“十四五”期間海口市耕地占補指標需求為耕地數量1658 hm2，水田規模1036 hm2（表1）。

表1 海口市“十四五”期間耕地占補指標需求計劃表

2.2 耕地后備資源潛力不足

2019 年12 月，海南省自然資源和規劃廳印發了《海南省新增耕地調查認定技術規范（試行）》，對新增耕地來源與區域選擇做出了明確的要求。由于新增水田的認定標準提升較高，海口市主要河流南渡江兩岸灌溉水源充沛的區域已列為高標準農田，剩余的河流灌溉能力有限，經技術單位對耕地后備資源進行調查，補充耕地潛力為1078.85 hm2，其中可補充水田的面積為112.32 hm2，耕地后備資源不足。

2.2.1 具備潛力但尚未實施的地塊情況

據調查，海口市具備潛力但尚未實施的地塊為1078.85 hm2（表2）。

表2 海口市各區補充耕地潛力調查情況表

2.2.2 廢棄礦坑適宜開墾為耕地潛力核查情況

海口市閉坑、關閉和停產的礦坑及周邊有17處符合補充耕地潛力要求，新增耕地潛力面積為277.67 hm2；旱地改水田潛力面積為152.28 hm2。經規劃審查后，符合條件的補充耕地水田面積為122.51 hm2，其中旱改水面積為34.18 hm2（表3）。

表3 海口市廢棄礦坑適宜開墾為耕地潛力核查情況表

海口市耕地后備資源極度匱乏，除了加大耕地開墾力度，還需要實施國土空間生態修復對廢棄礦坑進行復墾，通過全域土地綜合整治優化土地利用情況，通過土地整理增加部分新增耕地指標。

2.3 易地補充耕地指標交易數量有限

2018 年，海南省印發了《海南省補充耕地指標交易管理辦法》，并推出了補充耕地指標網上交易系統，用于規范省內的補充耕地指標交易行為，每一宗補充耕地指標均在省自然資源和規劃廳協調下簽訂協議并完成交易。易地補充耕地的優勢在于購買補充耕地指標審批容易，與自行落實占補平衡相比可避免實施項目的不可控因素[4]。劣勢在于易地購買的補充耕地指標僅用于新增建設項目的耕地占補平衡，不得沖抵省下達各市縣的耕地保有量和基本農田保護面積任務量。即便如此，省內的補充耕地指標交易情況也呈現“供不應求”態勢。根據交易平臺公布的成交信息統計，海南省2018 年至2021 年12 月，共成交補充耕地指標30 宗，共交易新增耕地指標574.9 hm2，新增水田指標442.7 hm2；海口市共成功競得11 宗，共獲得新增耕地指標222.1 hm2，新增水田指標102.1 hm2（表4）。

表4 海南省補充耕地指標網上交易系統成交情況統計表（截至2021 年12 月）

海南經濟發展較快的東部沿海市縣，例如，海口、三亞、瓊海、陵水等均有易地補充耕地的需求，而海南省域內新增耕地指標的掛網交易數量有限，因此海口市通過易地交易獲得補充耕地指標也存在一定困難，且受其他市縣新開墾的耕地指標情況影響。

綜上可知，當前海口市耕地占補平衡仍面臨嚴峻難題，耕地后備資源不足，且不宜開發或難以開發數量占了大多數，未來耕地墾造成本急劇增大；補充耕地指標交易數量有限，依靠易地補充耕地可謂“遠水不解近渴”。

3 提升海口市耕地占補平衡管理水平的對策建議

3.1 創新耕地占補平衡后備資源儲備機制

運用海口市國土空間總體規劃和“多規合一”調整機制，提前做好調查摸底，將具有耕地后備資源的區域劃為新增耕地儲備區，保持規劃期內市域范圍耕地保有量動態平衡，并在新增耕地儲備區內實施耕地墾造項目，形成規劃促進墾造的良性機制。拓寬補充耕地來源，在嚴格生態保護前提下，科學劃定耕地后備資源范圍，坡度25°以下、未納入林地控制線且未按耕地管理、種植短期作物的園地及牧草地，符合實施土地整治條件的，可納入耕地后備資源實施耕地墾造。

3.2 改革補充耕地指標保障機制

壓實區鎮政府耕地墾造主體責任，積極探索土地流轉、節約集約用地方式，實施集中連片造大田，規劃先行保障補充耕地來源合規，健全補充耕地項目快審快批機制，提高項目立項、設計、驗收效率。逐步建立“市級統籌、區級保障”的市區兩級耕地占補指標分級保障機制，搭建市域耕地指標交易平臺，完善耕地墾造考核獎懲機制和財政資金保障制度。

3.3 實施國土空間生態修復，助力碳達峰碳中和

海口的發展離不開優良的生態環境，要求統籌做好節能減排、固碳增匯等生態性、系統性工作，這也為耕地占補平衡工作提供了前所未有的發展機遇。應統籌“三區三線”的管控范圍，按照系統治理要求，結合國土空間總體規劃的總要求，優化調整耕地、園地、林地、水域等生態用地布局，對適宜整治區域著力實施全域土地綜合整治與生態修復工程，可補充部分新增耕地指標。

3.4 突出全域土地綜合整治，統籌開展土地整理

除了實施推動相對獨立、分散的耕地墾造項目，還要依據國土空間總體規劃，謀劃布局全域土地綜合整治項目[5]，通過對部分鄉鎮進行整體節約集約用地布局實施綜合整治，進一步提升系統性、整體性、綜合性，通過項目的實施統籌開展農用地、建設用地整理和污染退化土地修復，優化鄉鎮空間用地規劃、優化耕地布局、降低耕地細碎化程度，從而提升全域土地綜合整治效率，提升農村環境、增加耕地面積、提高耕地質量。

3.5 引入社會資本，完善補充耕地指標開墾及購買機制

為吸引社會資本參與，帶動銀行、政府和企業的業務合作與發展，應進一步完善耕地墾造項目、全域土地綜合整治項目與社會資本合作模式，以政府部門作為牽頭單位，明確責任、利益關系，以及資金投入和收益分配，制定和簽訂規范的合同。充分發揮占補平衡項目實施周期較短、投資規模適中、符合新型城鎮發展對社會資本的吸引力優勢，完善社會資本投資形成的補充耕地指標回購機制，拓寬新增補充耕地指標途徑。創新企業激勵機制，社會投資項目驗收后，投資人可按合同約定獲得相應的收益回報、耕地的優先承租權等。