公益財產會促進社會組織的信息公開嗎
——理事會治理與內部制度建設的鏈式中介

張天真，費梅蘋

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海，200237）

一、引 言

社會組織是獨立于政府部門和市場部門之外的公益性團體，其主要資金既不同于政府那樣來源于稅收，也不似企業那樣依賴市場運作，而是以多樣化形式募集的“善款”。資金來源的特殊性決定了社會組織的產權有別于國家的國有產權與企業的私有產權，王名等將這種特殊的產權形式命名為“公益產權”[1]。公益產權是基于捐贈、政府購買等形式形成的一種新的產權形式，由社會組織受托管理，并依據公益原則提供公共物品和公共服務，接受社會監督。公益產權的委托權、受益權、受托權是以彼此分離的形式存在的。[2]雖然“公益產權”的概念已經被提出和界定，但對“公益產權”的治理仍有相當長的路要走。中國社會組織的數量不斷增長，并在社會治理、社會救濟、公共服務等領域日益發揮著突出的作用。然而，組織內部運作不規范、信息披露不真實等問題也逐漸顯現。以“水滴籌事件”“99公益日套捐事件” “郭美美事件”等為代表的非營利組織貪污舞弊、財務違規等慈善丑聞被頻繁曝光，嚴重損害了社會組織的社會公信力，并直接影響了公益資源的籌集。民政部2011年發布的數據顯示，“郭美美事件”發生后，全國社會組織接受捐贈的金額降幅達到86.6%。[3]導致這一局面的重要原因是公益資金運作不公開、不透明。由于資金委托方和受托方之間的信息不對稱和監督機制的不完善，資金委托方無法全然掌握公益資金的使用情況，這也進一步引發了公眾對公益財產用途的信任危機。[4]

作為公益財產的委托方，委托人有權了解資金的管理和收支情況。而作為公益財產的受托使用方，社會組織有責任妥善管理信托財產，并向委托人告知信托的執行情況。[1]隨著社會捐贈、政府購買等途徑籌集的公益財產數量逐漸增多，社會組織的產權和運營受到了更多關注，也隨之被賦予更高的信息公開期望。提高信息披露的質量也因此成為社會組織維護自身形象以及改善內部治理的必要選擇。筆者認為，公益財產是影響社會組織信息公開質量的重要變量。但實際上，較少有實證研究考察公益財產對社會組織信息公開決策的影響。2016年3月全國人民代表大會通過的《中華人民共和國慈善法》明確規定，慈善組織要建立信息披露平臺，對違反信息公開義務的慈善組織進行責任追究。[5]該規定一方面明確了社會組織應當負有信息公開義務，另一方面也對規范社會組織的運作管理以確保義務的履行提出了要求。那么，社會組織獲得的公益財產是否能通過改善組織的內部治理結構促進信息公開化？圍繞這一問題，本研究利用2019年中國社會工作動態調查(CSWLS2019)數據，以全國731家非營利社會組織為研究對象，探究公益財產對社會組織信息公開的影響，以及組織的內部治理、制度結構在公益財產與信息公開之間發揮的作用，以期為健全我國社會組織的信息公開機制提供參考。

二、文獻回顧與分析視角

現有關于社會組織信息公開化影響因素的研究大致可以概括為兩類。一是對組織外部因素的探討。一些研究認為，政府、第三方評估機構、市場競爭和行業監督對社會組織的信息公開起到重要的推動作用。其中，政府作為政策的制定者，可以依法對社會組織進行監督和約束，促使其建立信息公開機制。第三方評估機構能夠通過出具審計報告、專業評估報告來驗證社會組織信息披露的真實性，對信息公開體系進行補充和完善。[6]市場競爭機制的存在促使社會組織在面對競爭日趨激烈的公益資源市場時，必須主動披露相關信息，才有可能吸引更多捐贈。[7]行業組織可以通過制定行業規范對社會組織進行評估，從而促進信息公開。隨著信息技術的進步和新媒體的普及，一些學者從技術治理的視角出發，認為微博等新媒體平臺在信息公開方面具有受眾廣泛性、披露即時性和傳播親密性等特點，可以通過聲譽、監督、市場壓力三種機制約束社會組織的行為，提高信息披露的質量。[8-9]二是對組織內部因素的探討。貝恩等人基于對美國300家大型非營利組織的探索發現，債務、貢獻比率、組織規模和高管薪酬比率與公開財務報表的決策息息相關。[10]與此同時，薩克斯頓等人編制了測試社會組織信息公開程度的模型，認為“戰略—能力—治理—環境”是影響信息公開的重要維度。[11]

通過對以上文獻梳理發現，與社會組織信息公開影響因素相關的研究大多只關注了外部因素或內部因素其中的一種，因此在一定程度上忽視了二者之間的因果關系。但正如關注“公益產權”的學者指出的那樣，社會組織在接受委托人財產捐贈的同時，也必須肩負起告知公益財產執行情況的義務，委托人有權要求社會組織做出相應說明。[12]因此，在單獨考察組織外部要素或內部因素對信息公開的影響時，也必須看到作為權利主體的外部委托人與作為義務主體的社會組織之間的內在關聯，而這方面的實證研究還相對缺乏。這為本研究基于公益產權分析社會組織信息公開的影響機制提供了重要切入點。

在公益產權形成的過程中，捐贈行為的發生伴隨著權利與義務的轉化。如圖1所示，捐贈者通過某種途經將資金委托給社會組織，使財產產權轉化為公益產權。作為委托人，捐贈者不再具有對財產的所有權，同時，由于捐贈者不參與社會組織的日常管理，因此也不具有對公益財產的收益權。社會組織作為受托人，獲得了公益財產的使用權，并且有義務完善組織內部的各種章程、規范，將財務運作及各項收益向社會完全公開，以確保組織的各項活動符合公益宗旨及委托人的要求。

圖1 公益產權的邏輯路徑

三、研究假設

(一) 公益財產、理事會治理、組織制度建設與信息公開化

1. 公益財產與信息公開化

根據公益產權和資源依賴理論，社會組織不具備“自我造血”的能力，其公益財產主要源于政府購買和社會捐贈。作為財產的受托方，社會組織需要通過信息披露的方式向資金委托方出示善款的去向和組織運作良好的信息，以獲得資源提供方在公益市場中的持續支持。[1]隨著公益財產使用情況日益受到重視，以及與信息公開相關的法律、法規出臺，可以預期，慈善捐款的增加可能會引發社會對信息透明度的更高期望，以及監控措施的增加。一些實證研究也為公益財產與信息公開化的聯系提供了證據。例如，塞恩基于對美國非營利組織的考察發現，非營利組織獲得的捐贈金額越多、組織規模越大，信息公開的程度也相應越高。[13]據此，提出假設1。

假設1：公益財產對提升組織的信息公開化具有正向效應。

2. 理事會治理在公益財產與信息公開化中的角色

社會組織作為公益財產的管理和運作主體，承擔著信息披露的責任和義務。為了履行責任，社會組織需要遵循公益宗旨進行運作管理，提高內部治理效應，并對組織運作過程進行問責，以便能夠做出富有誠信的交代。[14]理事會是社會組織的最高決策機構，對公益財產的運營負有責任。公益財產數額的增加可能會加劇社會組織的治理難度，為了能使組織實現較好的公益效益，理事會需要不斷提高自身的治理水平。據此，提出假設2。

假設2：公益財產對提升理事會治理具有正向效應。

相關研究表明，理事會是推動社會組織信息公開的重要因素。顏克高和陳曉春認為，理事會可以通過“激勵—約束”機制使得組織經營與公益財產捐贈者的目標趨向一致，進而促進信息公開。[15]塞克斯頓等經過實證研究發現，完善的治理結構和治理機制有助于提升非營利組織的信息透明度。[16]另有研究表明，理事規模、理事的年齡、性別、管理效率等要素可能影響治理能力的發揮，對組織的信息公開產生影響。[17-18]上述研究結論說明，理事會能夠從內部治理層面為促進社會組織的信息公開提供幫助。據此，提出假設3。

假設3：理事會治理對提高組織的信息公開化具有正向效應。

綜上，可以預期，擁有公益財產更多的社會組織更可能提升自身的治理水平，因此信息公開化的程度更高，即理事會治理在公益財產與信息公開化之間起到中介作用。

3. 組織內部制度建設在公益財產與信息公開化中的角色

社會組織因接受政府資助、個人捐贈而占有公共資源，其作為受托責任人應當自覺履行公共責任。[19]組織的內部制度建設是為履行公共責任而進行的具體實踐。隨著公益財產的增加，財產委托人與社會組織之間存在的代理風險逐漸提高。[20]規范和健全內部制度，適應市場化、全球化、網絡化的發展需要，是消解社會組織內部腐敗的有效措施，也是監督社會組織受托責任履行情況的可靠手段，最終有利于增進公眾對組織的信任，為組織帶來良好的聲譽和更多的社會資源。[21]據此，提出假設4。

假設4：公益財產對促進組織內部制度建設具有正向效應。

財務管理和信息透明是社會組織內部制度建設的重要目標之一。塞克斯頓認為，有效的制度建設是增強社會組織責任履行意愿的直接因素[11]，這為提出假設5提供了證據。

假設5：組織內部制度建設對提高信息公開化具有正向效應。

綜上，可以看出，公益財產更多的社會組織更可能加強自身制度建設，因此具有更高的信息公開化水平，即組織內部制度建設在公益財產與信息公開化中發揮中介作用。

4. 整體假設模型

作為公益財產的受托方，社會組織需要對包括受益者、捐贈者在內的多方利益主體承擔責任。為了履行責任，社會組織通過改善理事會治理和加強內部制度建設，來提高組織的信息公開程度。從理事會功能的角度而言，理事會握有對整個組織的最大控制權，也是健全內部制度規范和促進信息公開的重要主體。[22]也就是說，社會組織之所以能擴大信息公開程度，是因為理事會具有較好的治理表現，從而推動了內部制度建設，因此提升了信息公開化水平。據此，提出假設6。

假設6：公益財產通過理事會治理與內部制度建設的鏈式中介作用對信息公開化產生正向效應。

本研究的整體假設模型見圖2。

圖2 整體假設模型

(二) 公益財產的異質來源與信息公開化

依據公益財產來源主體的不同，可以將其劃分為兩個種類：其一是來自政府撥款、購買、補貼等形式提供的公共資金；其二是各種形式的社會捐贈。[23]我國的社會組織由于發育尚不完備，在資源獲取方面高度依賴政府。[24]隨著政府購買競爭機制的引入以及監督、評審制度的完善，社會組織面臨著更大的考核壓力，這迫使它們必須努力遵守信息公開的規則。[25]而在社會捐贈的資金方面，廷克爾曼認為“小額的捐贈經常是出于一時沖動，或者是粗略的決定之后的行為”[26]，這導致捐贈者對于社會組織的后續監督作用有限。據此，本研究認為，社會組織對政府資金、非政府資金的依賴程度可能會對信息公開產生影響。據此，提出假設7。

假設7：社會組織的資金來源中，政府所占的比例越大，信息公開化程度越高。

四、研究設計

(一) 數據來源與樣本

本研究的研究對象為社會組織，使用的數據源自中國社會工作動態調查(CSWLS)。[27]該數據庫收集了中國22個省市的社會組織相關信息，具有較高的代表性，且能為本研究提供翔實的數據支持。剔除缺失樣本和不按要求填答的樣本后，剩余有效樣本為731個。

(二) 變量的操作化

1. 自變量

本研究的主要自變量有兩個，分別是公益財產的總數、政府資金與非政府資金的比值。將社會組織資金中來源于政府、群團組織、企業、基金會、個人、公開眾籌的金額相加，得到公益財產的總數。考慮到社會組織的公益財產數值較大，在不改變數據性質和相關關系的基礎上壓縮了變量的尺度，對公益財產總數變量進行對數變換處理。政府資金與非政府資金的比值的計算方式為，來源于政府的資金除以其他5項非政府資金的總和。

2. 因變量

本研究的因變量是社會組織的信息公開化。既有的研究通常將治理信息與財務信息作為社會組織信息公開的內容。[10]本研究結合問卷內容，將社會組織的信息公開化操作化為7個指標，分別為公開所有理事的姓名和簡要背景、組織領導架構、規章制度或內部運作制度、年度報告、資產負債表、收入和支出表、審計報告。被試均用“有”或“無”回答每道題目。選擇“有”的賦值為1，選擇“無”的賦值為0。之后對7道題目進行加總，得到一個取值范圍為0—7的信息公開化變量。

3.中介變量

本研究的中介變量是理事會的治理表現和組織內部制度建設。在理事會的治理表現方面，本研究參考了Brown的理事會內部治理實踐問卷[28]，最終將理事會的治理表現操作化為6個指標(見表1)。在組織內部制度建設的測量指標包含財務制度、行政制度、服務管理制度、信息公開制度、人事制度，被試用“是”或“否”回答。

表1 理事會的治理表現

4. 控制變量

相關研究表明，社會組織的性質、特征、理事的數量等要素能夠對組織的信息公開策略產生一定的影響。[29]因此，本研究控制了社會組織的注冊級別、組織的上級主管部門、組織的性質、理事的數量4種變量。

五、實證分析

(一) 描述統計與相關分析

圖3為社會組織公益財產的來源分布。從圖3可知，我國社會組織所獲得的公益財產絕大部分來源于政府，政府資金占公益財產總額的87.64%。余下的部分中，來源于基金會的資金占5.24%，來源于群團組織的資金占2.96%，來源于公開眾籌的資金占1.71%，來源于企業的資金占1.42%，來源于個人捐贈的資金占1.03%。

圖3 社會組織公益財產的來源分布

圖4展示了731家社會組織信息公開情況。在治理信息方面，有559家社會組織公開了“組織領導架構”，為樣本中數量最多的一項。除此之外，有479家社會組織公開了理事的相關信息，530家社會組織公開了規章制度或內部運作制度。在財務信息方面，公開年度報告、資產負債表、收入支出表、審計報告的社會組織分別有557家、505家、501家、504家。仍有約1/3的社會組織未公開包括資產負債表、收入支出表、審計報告在內的關鍵財務信息。因此，我國社會組織的信息公開程度還需進一步提高。

圖4 社會組織的信息公開情況

表2報告了各個變量的均值、標準差及其之間的相關關系。由表2可知，政府資金與非政府資金的比值均值為77.66，標準差為290.97，表明我國社會組織資金來源存在較大差異。理事會治理表現的均值和標準差分別為15.51和6.42，說明我國社會組織理事會在內部治理中作用的發揮有較大差異。信息公開化的均值和標準差分別為4.97和2.56，說明不同社會組織之間的信息公開化程度存在較大差異。在相關關系方面，主要自變量、因變量、中介變量之間均存在顯著的相關關系，且絕大部分的相關系數控制在0.30以內，說明變量之間不存在明顯的多重共線性問題。

表2 各個變量的平均值、標準差及相關關系（N=731）

(二) 理事會治理與內部制度建設在公益財產對信息公開效應中的鏈式中介作用

本研究使用Hayes提供的PROCESS模型6[30]，以公益財產為自變量，以信息公開化為因變量，以理事會治理和內部制度建設為鏈式中介變量，以社會組織的注冊級別、主管部門、組織的性質、理事的數量為控制變量，回歸結果如表3和圖5所示。回歸模型整體顯著，R2=0.115，F=13.41，p＜0.001。采用Bootstrap方法進行中介效應檢驗，結果顯示，以理事會治理為中介變量的路徑間接效應為0.042，以內部制度建設為中介變量的路徑間接效應為0.063，以理事會治理與內部制度建設為中介變量的路徑間接效應為0.008，所有間接效應合計為0.113。表3顯示，三條路徑的95%置信區間均不包含0，因此三條路徑的間接效應均顯著。至此，假設1至6得到驗證。

表3 鏈式中介效應分析

圖5 理事會治理與內部制度建設在公益財產對信息公開效應中的鏈式中介作用

從表3的數據可以看出，理事會治理和組織內部制度建設分別在公益財產與社會組織信息公開化之間起中介作用。社會組織的公益財產主要源于政府資助以及各種形式的社會捐贈，因此，作為資金提供方的政府、公眾、企業等主體就成為社會組織的重要利益相關者。社會組織在獲得大量公益財產的同時，也在不斷完善內部治理和制度建設，以防止資金濫用，并最終通過信息公開的方式讓利益相關方準確知曉組織的實際運作情況，從而減少財產委托方與受托方之間的信息不對稱。

此外，研究結果還表明，理事會治理和內部制度建設在公益財產與信息公開化之間起到鏈式中介模型作用。這說明理事會治理能夠對組織內部制度建設起到推動作用，并在公益財產促進社會組織信息公開過程中發揮了積極作用。從理事會職責的角度來看，理事會集組織的內部治理主體與外在的環境構成于一身。[31]這一方面賦予了理事會對組織進行監督和管理的權力，另一方面也要求理事會確保組織經營不得違反法律法規和社會公德。因此，當社會組織獲得大量公益財產時，完善內部制度建設就成為理事會行使權力和履行義務的集中體現，并最終促成信息公開。

(三) 公益財產的異質來源與信息公開化

本研究采用一般線性回歸模型(OLS)來考察政府資金與非政府資金的比率、理事會治理、內部制度建設對社會組織信息公開的影響。

如表4所示，模型1主要考察控制變量對信息公開的影響。結果顯示，當不考慮政府資金與非政府資金的比率以及理事會治理與內部制度建設時，理事成員數量越多的社會組織，其信息公開化程度越高，且越具有統計學上的顯著性。在組織的注冊級別和主管部門方面，注冊級別為省級或由政府部門主管的社會組織，其信息公開化程度更高，但統計結果并不顯著。模型1的分析結果說明，組織特征對信息公開的影響十分有限。

表4 社會組織信息公開化的回歸模型

模型2在模型1的基礎上加入了政府資金與非政府資金的比率這一自變量。結果顯示，控制組織特征和理事數量變量之后，政府資金與非政府資金的比率與信息公開之間存在顯著的正相關。具體而言，在社會組織的資金來源中，政府資金所占比重越大，則信息公開化程度就越高。這說明對政府資金的依賴能夠促進社會組織信息披露，故接受假設7。

模型3和模型4分別在模型1的基礎上加入理事會治理變量和內部制度建設變量。結果表明，理事會治理、內部制度建設的回歸系數均在0.001的統計學水平下顯著，且與信息公開化之間呈正相關。這表明，改善社會組織的內部治理或加強內部制度建設有利于提升信息公開化水平。

模型5是將所有變量納入的全模型，可以完整地反映各個變量對社會組織信息公開化的影響。從數據可以看出，政府資金與非政府資金的比率顯著性有略微下降，說明即使控制了理事會治理以及內部制度建設，政府資金來源比重更高的社會組織仍然持有更高的信息公開化水平。

六、結論與討論

21世紀以來，我國社會組織無論在數量、規模，還是接受慈善捐贈的數額方面，都呈現出繁榮發展的新局面。[32]然而，慈善丑聞的出現也為社會組織規范化發展敲響了警鐘。本研究基于CSWLS2019的調查數據，探究了公益財產對社會組織信息公開化的影響，以及理事會治理、內部制度建設在公益財產與信息公開化之間的鏈式中介作用，所有的研究假設均得到驗證。研究結論與討論如下。

第一，我國社會組織的公益財產是通過多元化途經籌集的，但政府的財政撥款是主要渠道，體現了政府主導和社會參與相結合的特征。新自由主義曾批判政府的過度福利支出會帶來福利依賴，損害原有的地區支持網絡，并因此提倡削減公共財政支出，將公共服務私有化。[33]然而，從西方社會福利事業的發展歷程來看，新自由主義政策的施行并沒有帶來想象中的優越，反而帶來了拋售公共資產、私人投資操縱公益市場等更加不平等現象。[34]社會組織是公益市場中的重要行為主體，也是第三次分配的參與力量。我國公益市場是由政府主導、社會力量多方參與構成的。這種做法一方面規避了新自由主義批判的政府直接承包社會福利的弊端；另一方面又彰顯了公共財政的作用與性質，保障了社會福利事業的平穩運營，避免了私人操縱公益事業的問題。由此可以看出，我國社會組織的專業化進程是由政府主導和社會參與共同推動的。

第二，理事會治理能夠促進社會組織完善內部制度建設，使得公益財產在提升信息公開化水平方面的作用得到強化。隨著大量資金進入公益市場，新管理主義被引入社會組織問責體系。新管理主義強調社會服務需要考慮效益、效率，提倡通過審計、問責等方式加強其公共問責性。[35]作為受資助的一方，社會組織一方面受到公益產權變更帶來的“權利—義務”約束，需要向出資方、社會公眾及時公開經費開支情況。另一方面，社會組織在運營過程中也受到來自理事會的監督和問責，向理事會做出交代。理事會作為出資方與社會組織之間的橋梁，有時需要兼顧“內部”與“外部”的雙重角色。[31]作為外部角色，理事會與政府、基金會等多元主體發展網絡聯結關系，募集資源并簽署協議。作為內部角色，理事會統籌組織的運營，并在內部治理過程中制定相關制度，監督公益財產的運作。由此，“資金委托方—理事會—社會組織”之間形成了多層問責機制。公益財產委托方依據法律賦予的權力對理事會、社會組織進行問責。理事會一方面接受來自財產委托方的問責，另一方面又依托職權對組織進行問責。社會組織是公益財產的受托使用方，需要承擔信息公開的義務，接受財產委托方與理事會的問責。

第三，社會組織的資金來源中，政府資金所占的比例越大，對信息公開的促進越強。社會組織一方面依靠外部資金來確保生存，另一方面又受制于資金支持所帶來的規范化經營壓力。政府是社會組織資金的重要來源，當社會組織確信自身所獲得的政府補貼、社會捐贈與規范經營息息相關時，就將做出努力來確保運作的合法性，例如通過信息公開來遵守作為公益財產受托人的義務。而對于企業、基金會、個人等非政府委托者，國外的一項研究表明，公眾還不習慣查看社會組織的財務報表。[4]此外，社會組織披露的報表通常是大型數據集，不利于公眾理解。可以看出，政府仍然是公益市場中的“強勢委托人”，社會捐贈者則是相對而言的“弱勢委托人”。由于公益產權沒有明確的“所有者”，社會組織在對其進行規劃和使用時，需要依靠大量、分散的利益相關者來進行監督。在這種情況下，如何調動更多利益相關者參與監督的積極性，也成為下一步值得探索的問題。

基于以上研究結果，本研究認為，在健全社會組織信息公開機制的過程中，政府相關部門有必要繼續強化對社會組織的監督和問責，同時應加強與理事會等組織領導者、決策者之間的對話，例如落實理事會對組織財務運營的監督責任，要求提交資金使用情況報告，建立定期審核制度，確保信息披露內容的真實、公允，對違反信息公開義務的社會組織進行勸解、責任追究。此外，還有必要提升 “弱勢委托人”對社會組織的監督意識，鼓勵大眾依法參與社會組織監督，發揮自媒體和互聯網對社會組織的監督與促進作用。

現有文獻討論了一系列關于社會組織信息公開的必要性和建議，而本研究通過實證分析發現了公益財產與信息公開之間的多層問責機制，以及作為“強勢委托人”的政府對促進信息公開的正面影響。因此本研究增加了關于社會組織信息公開化文獻的厚度，同時為公益財產問責機制的完善提供了一定啟示。當然，受制于數據、篇幅等因素，一些更細致的要素并未在本研究中體現，例如社會組織信息公開的質量、穩定性、途徑等并未得到呈現。此外，公益財產、理事會治理、內部制度建設對于信息公開的影響可能會因組織身處的地域、領域不同而存在差別。這些問題將在后續研究中深入探討。