以色列人在害怕什么

牛新春，中國現代國際關系研究院中東研究所所長、研究員

2023年7月24日，以色列議會通過了司法改革的第一項內容，即取消最高法院以“不合理”為由推翻政府和議會決議的權力。此后，支持和反對司法改革的團體紛紛上街示威，不少義務預備役士兵表示不打算服役，以色列陷入建國以來最嚴重的社會動蕩，未來幾個月還可能惡化成更嚴重的憲法危機。司法改革為何能牽動這么多人的神經，以色列人到底在害怕什么？

支持和反對司法改革的人都認為茲事體大，涉及以色列民主政治的根基，不能退讓、無法妥協。支持派認為，議會是人民的唯一代表，理應享有最高權力，最高法院是少數人權力，限制最高法院的權力，才能真正實現“多數統治”的民主原則；反對派卻認為，“多數統治”和權力制衡共同構成民主政治的基石，沒有制衡的多數統治必然淪為“多數暴政”。

美國建國初期的羅德島紙幣事件是“多數統治”的典型案例，對現代民主政治具有非常重要的警示作用。當年羅德島曾是美國各州中選舉權比較廣泛的州，擁有財產的人都享有選舉權，農民因普遍擁有土地而擁有選舉權，因而羅德島議會是一個農民占多數的議會。獨立戰爭結束后，全州的債務問題非常突出，債務人沒錢還債。1786年5月，債務人占多數的羅德島議會通過決議，政府可以大量印發紙幣，無償分發給農民，支付給債權人和商人。但是，沒有貴金屬作后盾的紙幣形同廢紙，因而債權人和商人拒收新幣。于是議會再度立法，宣布拒收紙幣為違法，需要交納罰款，并且債務人只要把紙幣交到法庭，債務就可一筆勾銷。最后，在一起“特萊維特訴威頓案”的法庭判決中，五位法官判定議會的立法無效。但因為當時羅德島司法不獨立，法官由議會任命，每年任命一次。于是，議會再次動用“多數統治”的權力，使五名法官中有四人第二年沒有獲得任命。一時間，羅德島商人紛紛關閉店鋪，使商品無法正常流動，經濟、社會陷入動蕩。羅德島因此被稱為“流氓島”，議會實際上利用“多數統治”的權力公然剝奪了債權人的私有財產。

以色列人擔心羅德島事件在以色列上演，動搖以色列的國本。在現代民主國家中，以色列是非常突出的例外，嚴重缺乏權力制衡。以色列是議會制國家，行政權隸屬于議會，總理和內閣成員通常都是國會議員，缺乏行政權與立法權之間的制衡。以色列議會僅有一院，缺乏上下院或眾議院與參議院之間的制衡。以色列議會只需簡單多數便可以通過任何法律，缺乏議會內部執政黨與反對黨的制裁。以色列又屬于單一制國家，缺乏中央政府與地方政府之間的制衡。以色列沒有成文憲法，最高法院沒有正式的憲法審查權，缺乏正式的司法制衡。但是，多年來習慣上形成了最高法院制衡議會和政府的做法，事實上構成了某種形式的司法制衡，這是以色列民主制衡機制的最后一根救命稻草。目前司法改革的焦點，就是還要不要這根稻草。

同羅德島當年的情形相比，目前以色列的司法是獨立的，而且以色列最高法院也享有事實上的司法審查權，這次司法改革就是要剝奪最高法院的這兩項重要權力。以色列最高法院法官是由一個相對獨立的專業機構任命的，司法改革就是要把法官任命權收回政府手中；以色列最高法院可以推翻政府的政策或議會的決議，司法改革就是要褫奪這項權力。

不受制衡的權力是可怕的，不管是多數的權力還是少數的權力。比“多數統治”更可怕的是“少數統治”，而這恰恰就是以色列目前的狀態。內塔尼亞胡政府在120席的議會中享有64席的多數，這其中極端宗教政黨和極端民族主義政黨占有14席。如果沒有極端派的這14席，內塔尼亞胡政府就要垮臺，實際上是少數綁架了多數，這不是“多數統治”，而是“少數統治”了。為了保住自己的政治生命，內塔尼亞胡被迫跟著極端政黨跑，搭上了多數人的利益甚至國家的利益。

比“少數統治”更可怕的是無政府狀態，以色列目前就面臨這樣的風險。以色列的公民團體已經向最高法院提交請愿，請求最高法院審查已經通過的司法改革條款的合法性，最高法院已經同意9月開始審查。若最高法院推翻議會有關司法改革的決議，以色列就墜入了真正的憲法危機，軍隊、警察和其他政府部門到底是聽法院的還是聽議會的呢？