首次“邊審邊詢”助力“老有頤養”

文 萬智奇

上海是全國最早進入老齡化且老齡化程度最高的城市。市人大常委會高度重視養老服務工作，開展了一系列立法和監督工作。2020 年12 月30 日，市人大常委會審議通過《上海市養老服務條例》（以下簡稱《條例》），為本市養老服務高質量發展提供了法治保障；2021 年，市人大常委會開展執法檢查，有力推動《條例》落地落實。今年，市人大常委會決定聽取和審議市政府關于推進本市養老政策和機制完善情況的報告，監督推動有關方面進一步落實好執法檢查中提出的整改意見，切實解決市民群眾和人大代表關心的重點問題。

廣泛深入調研 形成監督合力

今年的養老情況監督調研于3 月份開始。市人大常委會高度重視，部分常委會領導帶隊開展監督調研。

聚焦重點領域。在2021 年執法檢查的基礎上，本次監督結合近年市人大代表關注熱點，全面調研本市基本養老服務體系建設情況，重點推動進一步完善養老服務綜合監管、養老產業、養老金融、長期護理保險、老年助餐、異地養老等領域的政策和機制。

大興調查研究。陳靖副主任將專項監督與主題教育課題調研相融合，帶領市人大社會委采取“四不兩直”隨機走訪的方式開展十余次調研。調研廣泛聽取養老服務機構和企業、金融機構、社會組織、研究機構、市民代表、一線工作人員和老年人等的意見，面向老年人開展養老服務需求問卷調查，回收有效問卷3 萬余份。

尊重代表主體地位。通過頭腦風暴、專題研討、上門走訪等形式，邀請人大代表全過程深入參與制定調研方案、實地調研和起草報告等。與代表建議督辦相結合，推動相關部門認真辦理落實代表在老年助餐、智慧養老、養老產業等方面的建議、批評和意見。

形成市區人大監督合力。與浦東、黃浦、長寧、奉賢、青浦等區人大常委會聯動監督，有針對性地調研中心城區、遠郊和農村地區的養老服務需求，梳理分析需要在全市層面推進解決的問題，形成整體推進的監督合力。

堅持問題導向 推動“老有頤養”

為了推動實現“老有頤養”的目標，滿足廣大老年人多元化的養老服務需求，本次監督直奔影響老年人切身感受的問題和痛點去，聽到了實情，看到了短板。

養老服務統籌協調機制尚需完善。調研發現，養老服務相關補貼政策仍需加大統籌力度。問卷調查中，過半數的老年人都希望能實現“補貼跟人走”，而在人戶分離情形下，許多養老補貼無法有效供給。養老服務設施發展不平衡的問題依然存在，特別是農村地區的設施相對分散，不夠便利。

長期護理保險相關政策機制有待進一步完善。評估標準仍需與國家標準加強銜接，本市現行的評估標準需要按要求調整優化。對護理站是否屬養老服務機構的認識還不統一，有關運營收費和補貼等政策還未有效銜接。商業保險參與長護險試點仍需加大力度，全市僅一家商業保險機構試點參與經辦長護險。

養老服務人員隊伍建設還需進一步加強。問卷調查結果顯示，多數老年人認為養老服務質量關鍵看護理員，而這方面還有短板。護理員隊伍整體年齡較大、學歷較低，并在數量上呈下降趨勢。護理員中超過8 成僅為初級工水平，個別區護理員參加職業技能培訓的人次和獲得證書比例也有下降。護理員薪酬制度仍不完善，其收入與工作經驗、專業技能等級掛鉤不緊密。此外與長護險居家上門服務護理員相比，養老機構護理員的收入偏低。

老年助餐服務水平有待進一步提升。助餐服務是社區養老服務中的重要內容。本市持續多年將老年助餐服務納入實事項目，廣大老年人對此予以高度肯定，也有更高期盼。全市1600 余家老年助餐服務場所中，有后廚也有堂食的社區長者食堂僅300 余家，助餐服務場所布局仍需優化。由于經營成本等因素，許多社區長者食堂不能充分滿足老年人在口味、價格、結算方式等方面的需求，同時普遍不供應早餐，助餐服務水平仍需提升。送餐服務能力也需加強，表現在時效和質量上存在不足，交通工具等方面的政策保障也不夠。

智慧養老尚需大力推進。養老服務機構數據采集能力還存在不足，主要依靠手工統計，容易有誤差和延誤。“智慧養老院”被納入了應用場景，但尚未建立相關技術標準。與養老服務最為緊密的醫療、消防、食品等數據還沒有做到及時互聯互通，數據標準、應用接口等仍待加強匹配。智慧養老產品供需匹配不平衡，特別是居家智慧養老服務內容還需豐富生活服務、遠程醫療等功能。

養老產業尚需加快發展。養老產業發展尚處于起步階段，消費潛力還未充分激發，市場主體發展和要素供給也不充分，缺乏龍頭企業、骨干企業，產業集聚度不夠。商業模式還不成熟，以養老社區產業為例，沒有明確的管理辦法，企業發展經營模式也存在很大差異，不利于充分保障老年人權益。養老金融體系還有待完善，相關養老保險產品購買率較低，相關金融產品的設計和宣傳還需提高水平。涉老年人的大額資金流動還有監管空白。異地養老還需加強引導，有相關需求的老年人缺乏便利可靠的信息渠道，異地養老政策還需打通“最后一公里”。以養老產業為掩護的涉養老犯罪還需加大打擊和預防力度，相關案件往往犯罪數額大、涉及人員廣、追贓挽損難。

開展“邊審邊詢” 提升監督實效

本次監督首次開展“邊審邊詢”，形成了人大監督的新形式。審議中，市人大常委會組成人員指出，要以老年人的養老需求為出發點和著力點，不斷完善養老服務供給、保障和監管等政策和機制，并就護理員隊伍建設、“數字鴻溝”等作出詢問，部門負責人現場作了回應。

進一步健全養老服務綜合協調機制。常委會組成人員認為要依法強化協調推進，促進各方面切實擔責，形成政府、社會和市場協同推進養老服務發展的強大合力；建立養老相關補貼政策的協調機制，實現“待遇跟人走”；抓好養老服務發展“十四五”規劃落實，加強養老服務人員隊伍建設。

進一步提升老年助餐服務水平。審議意見提出要努力推動資源整合；發揮老年助餐與早餐工程等政策合力，著力建設為各類群體服務的綜合性社區食堂；增強助餐為老服務水平和優惠力度，持續改進堂食和送餐服務質量，優化服務網絡，促進助餐服務降本增效。

進一步推動養老服務領域數字化轉型。常委會組成人員認為要加強數字化場景建設，提高“政策找人”數字服務能力；支持發展居家、社區智慧養老產品和服務，數字賦能提升養老服務監管能級；完善智能養老院技術，實現跌倒、疾病等多場景監控和及時響應；依托先進技術開展老年疾病早篩和干預，拓展智能康復輔具應用。

進一步引導培育銀發經濟。建議落實好支持養老產業發展的法定要求，鼓勵外資、民資等投資養老產業，做強做大相關產業園區；加大對養老服務機構及企業的融資支持力度；支持浦東新區先行先試，加強相關領域的浦東新區法規立法調研。

進一步預防打擊涉老犯罪。建議對各類違法行為加強聯合監管和整治打擊；加強老年人銀行轉賬風險提示和投資理財引導，探索涉老大額資金監管及養老地產合同登記公示；爭取在反電信網絡詐騙平臺和APP 中融入預防打擊涉老犯罪功能；完善涉老犯罪追贓挽損機制，促進公檢法司全鏈條高效聯動，守護好老百姓的“養老錢”。

進一步推動老年宜居工作。建議加強商業住宅和政府保障性住房適老化的源頭把控，改善居住環境適老性能和社區服務管理適老水平；抓好既有住宅適老化改造工作，落實技術標準，優化服務流程，豐富項目清單，縮短施工時間。

進一步促進醫養深度融合。建議落實好養老機構醫務人員的同等待遇，支持更多養老機構在內部附設醫療機構；做實社區衛生服務中心與養老機構簽約服務，繼續探索“養老院+互聯網醫院”模式；加大護理型床位建設力度，持續優化目標、提升標準；大范圍開展認知癥篩查和早期干預，大力推進老年人認知障礙友好社區建設。