率先構建“紅頭文件”全鏈條管理體系不斷提升行政規范性文件法治化水平
——江蘇推進法治政府建設調研分析

江蘇省司法廳

近年來，江蘇省委、省政府堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記對江蘇工作的重要講話和重要指示精神，全面推進依法治省，鮮明提出“使法治成為江蘇推進社會主義現代化建設的顯著優勢和核心競爭力”的目標要求，以加強行政規范性文件法治化建設為抓手，不斷加強工作創新，積極推動行政規范性文件制定管理走在前列，在全國率先構建形成了行政規范性文件管理“1+1+1+N”全鏈條制度體系和“333”全生命周期實施體系，助推法治政府建設取得突破。

主題教育期間，江蘇省司法廳組織人員先后赴無錫、常州、南通、連云港等地開展解剖式調研，切實摸清各地行政規范性文件制定管理工作現狀，梳理做法成效，聽取意見建議，思考如何提高“紅頭文件”制定管理的法治化規范化水平。

一、基本情況

制發行政規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，關乎人民群眾切身利益和政府形象。近年來，各地、各部門不斷加強行政規范性文件制定和監督管理工作，取得了一定成效，但亂發文、出臺“奇葩”文件的現象還不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了政府公信力。2018年，國務院辦公廳先后出臺《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，就行政規范性文件的制定、管理和合法性審核等作出具體規范、提出明確要求。

江蘇省全面貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，加強建章立制，出臺一系列制度規定，建成行政規范性文件制定管理全鏈條制度體系，實現全過程規范化管理，在提升行政規范性文件法治化水平方面取得明顯成效，有力促進依法行政，推動法治政府建設。2019年以來，省、市、縣三級司法行政機關共審核行政規范性文件5000余件，提出合法性審核意見2萬余條，有效提升了行政機關公信力，全省行政規范性文件數量持續下降、質量不斷提升，各種違法文件、“奇葩”文件、“任性”文件得到有效治理，嚴格依法制定“紅頭文件”在全社會形成共識，人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

二、主要做法

（一）堅持黨政共抓、壓實責任。江蘇省委全面依法治省委員會將全面推行行政規范性文件合法性審核機制融入法治政府建設指標體系，列為法治江蘇建設監測評價、法治督察的重點內容，并作為“依法履職”評價指標，納入全省高質量發展績效考核范圍。省政府將合法性審核工作寫入年度政府工作報告，接受人大監督；專門修訂《江蘇省人民政府工作規則》，明確將合法性審核作為研究重要議題、作出重大行政決策和制發行政規范性文件的必經環節，并在省政府辦文單上增設合法性審核意見欄。省政府主要領導閱批合法性審核工作年度報告，并轉發各地各部門，要求對照問題、舉一反三、注意避免。各級政府主要領導切實履行第一責任人職責，帶頭推行和落實行政規范性文件合法性審核機制要求，及時聽取合法性審核工作情況匯報，凡未經合法性審核或者審核不合法的文件、決策等，一律不上會、不研究、不簽發。全省各級政府及其部門充分發揮法制審核機構的職能作用，著力健全制度、理順機制、創新方式、強化保障，切實把合法性審核工作做深做實，確保所有行政規范性文件均經過合法性審核。省司法廳認真履行職責，在扎實開展行政規范性文件合法性審核和備案審查的同時，全面加強業務條線工作指導和人才培養。

（二）堅持探索總結、建章立制。江蘇省司法廳認真貫徹黨中央、國務院關于加強行政規范性文件管理的一系列文件精神，結合本省實際積極開展實踐探索，并及時總結經驗、建章立制、固化成果，形成了以1部地方性法規、1部省政府規章、1個地方標準和一系列文件為主體的“1+1+1+N”行政規范性文件管理全鏈條制度體系，促進全省行政規范性文件管理工作法治化、標準化、規范化。一是加強立法規范，推動行政規范性文件管理有法可依。2022年7月，省人大常委會通過《江蘇省行政程序條例》，將行政規范性文件作為專章內容，以地方性法規的形式確立了合法性審核工作的基本原則和核心內容。2022年6月，省政府公布了《江蘇省行政規范性文件管理規定》，全面規范了行政規范性文件制定管理的程序和要求，明確規定一般不少于10日的征求意見期限、不少于30日的施行間隔期和不超過5年的有效期等內容。二是制定地方標準，明確合法性審核“操作指南”。2021年，省司法廳起草并發布了《江蘇省行政規范性文件合法性審核規范》，成為全國首份關于行政規范性文件規范管理的省級地方標準，有效統一了全省行政規范性文件合法性審核的基本流程、尺度標準和工作要求，為全省各地各部門提供了精細化的“操作指南”，得到相關部門的充分認可和普遍歡迎。三是出臺系列文件，加強行政規范性文件管理制度保障。2015年，省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發《江蘇省規范性文件和重大決策合法性審查程序規定》，明確規定省、市、縣三級政府按照5人、3人、1人的標準配備審查專職人員，全面充實了專業人才力量。2019至2020年，圍繞貫徹國務院辦公廳文件精神，制定出臺了《省政府辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》和《省政府辦公廳關于做好省政府重大決策和規范性文件合法性審查工作的通知》等，有效建立了全省行政規范性文件制定及合法性審核工作規范。2022年，省司法廳聯合省檔案局、省檔案館在全國率先印發《江蘇省合法性審查檔案管理辦法》，為合法性審查檔案管理具體操作明確了標準，實現了合法性審核工作的全流程規范。

（三）堅持系統思維、綜合施策。江蘇省司法廳把握行政規范性文件的“全生命周期”管理，積極構建并全面推行“333”實施體系。一是把握三個環節，推動文件制定規范化。把握評估論證環節，建立健全事前審議機制，全面論證文件制發的必要性、可行性和合理性，對于照搬照抄或可發可不發的文件一律不發。把握征求意見環節，起草涉及人民群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的文件，通過政府門戶網站等平臺廣泛征求社會公眾意見，對于涉企文件主動聽取相關企業和行業協會商會意見。把握集體審議環節，所有行政規范性文件都經制定機關集體審議決定。二是貫通三項機制，確保文件內容合法化。全面推行合法性審核機制，準確界定行政規范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、標準和責任，建立健全程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制，確保所有行政規范性文件均經過合法性審核。健全完善備案審查機制，綜合運用依職權審查、依申請審查、專項審查等方式，充分發揮社會力量作用，嚴格依法開展實質性審查，加強制度剛性，對于審查中發現問題的文件敢于亮劍、勇于糾錯。穩步推進公民建議審查機制，依法受理公民、法人和其他組織針對行政規范性文件提起的審查建議，主動加強研究，依法穩妥處理，對于文件確有違法或不當，嚴重侵犯公民、法人或其他組織合法權益的，堅決予以糾正。三是落實三項制度，實現文件監管常態化。落實定期清理制度，根據全面深化改革、全面依法治國相關要求和經濟社會發展需要，以及上位法和上級文件制定、修改、廢止情況，及時對文件進行清理，清理結果向社會公布。2022年，省政府辦公廳、省司法廳牽頭對新中國成立以來省政府制發的文件進行全面清理，共篩選出行政規范性文件690件，經多輪審核、研究，最終保留311件、廢止245件、修改134件，確保清理后的行政規范性文件同最新的法律法規及相關政策文件精神保持一致。落實日常巡查制度，定期或不定期地巡查下級政府及其部門的門戶網站，及時發現各類應當納入但未納入行政規范性文件管理的“普通文件”，并通報給文件制定機關加以整改。落實督查考核制度，將行政規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容，并作為依法行政考核要素列入法治政府建設考評指標體系。

（四）堅持人民至上、為民服務。江蘇省司法廳堅持以人民為中心的發展理念，努力實現行政規范性文件制定管理為了人民、依靠人民、服務人民、保護人民。對文件制定程序進行實質性審核，要求充分進行評估論證和征求意見，對可能引發社會穩定和公共安全風險的，要求進行風險評估；對涉及市場主體經濟活動的，要求進行公平競爭審查；除依法需要保密的外，要求向社會公開征求意見，堅決糾正以征求部門意見代替征求公眾意見。對于缺乏上位法依據減損公民、法人和其他組織的權利或者增加其義務的不合法內容，堅決在審核意見中予以指出。同時，加強風險研判，及時向黨委、政府報告審查中發現的傾向性問題，依法糾正或撤銷違法違規文件，從源頭上維護人民群眾合法權益，防范化解社會矛盾糾紛，切實維護社會和諧穩定。各級政府和部門高度重視合法性審核程序和內容，未經合法性審核或審核認為不合法的不上會；會議研究過程中，起草部門要對合法性審核意見的吸收情況進行專門說明。認真辦理針對行政規范性文件的公民建議審查和行政復議附帶審查，對損害人民群眾合法權益的，堅決予以糾正。2019年以來，省司法廳辦理公民、法人和其他組織對行政規范性文件提出的審查建議80余件，依法有效維護了行政相對人合法權益。

（五）堅持深入基層、調查研究。沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。江蘇省司法廳在加強行政規范性文件法治化建設過程中，始終堅持重心向下，以解決基層實際工作中遇到的難題為牽引，穩步提升行政規范性文件法治化水平。在如皋市開展專題調研期間，調研組以正在制定中的《如皋市歷史文化街區和歷史建筑保護管理辦法》為案例，深入基層一線開展解剖式調研，走訪如皋東大街歷史文化街區，了解街區的歷史沿革、規劃編制、保護傳承等情況，走進群眾家中聽取意見建議，并參加了如皋市組織的歷史文化街區保護工作現場研討會，切身感受、全面了解基層行政規范性文件制定的過程、存在的問題、面臨的困難、遇到的困惑，掌握了較為詳實的“第一手資料”。在此基礎上，及時組織起草了《江蘇省人民政府重大行政決策目錄管理辦法》和《江蘇省司法廳合法性審查工作規程》，廣泛征求意見，抓緊修改完善，爭取盡快出臺，進一步規范省政府重大行政決策目錄管理和省司法廳合法性審查工作，并為省級各有關部門和市、縣、鄉鎮政府開展相關工作提供參照。同時，全省各地也在加強行政規范性文件制定管理方面進行了有效探索，形成了可供推廣的經驗。如蘇州市制定《文件合法性自查自審表》，將合法性審查的具體內容細化為5類39項指標；徐州市出臺《徐州市政府行政規范性文件制定和備案流程圖》，規范報請立項、合法性審查、發文登記、備案公開、歸檔解讀等工作流程，構建全鏈條、閉環式工作體系。省司法廳及時調研了解相關情況，將其中的典型經驗做法吸收進省級有關文件，集中多方智慧、提升整體水平。

（六）堅持信息引領、科技支撐。江蘇省司法廳根據關于加快推進政務服務信息化平臺建設的有關要求，積極推動信息技術與司法行政工作全方位深度融合，建設并完善全省規章和行政規范性文件備案管理系統，大力加強合法性審核信息化建設。探索利用區塊鏈技術，打破信息孤島、推進數據共享，實現行政規范性文件制定、審查、備案、清理、監督等各項工作自動留痕、精細管理。2019年年底完成規章與規范性文件社會公眾查詢評價平臺的搭建，2022年進行了升級和改進。目前，省規章與規范性文件公眾查詢評價平臺與全省規章和行政規范性文件備案管理系統數據庫對接，所有備案的規章、行政規范性文件向社會公開，并提供下載服務。截至目前，累計公布規章和行政規范性文件8671件，并實時更新完善。在每件公開的文件后創新設定評價欄，接受社會公眾對文件合法性、合理性、操作性等方面進行評價或提出意見建議，備案機關、備案監督機關綜合公眾意見，及時進行規章和規范性文件后評估。各地也積極探索利用信息化手段推進行政規范性文件合法性審核機制建設，完善合法性審核管理信息平臺，推動電子審核一體化和平臺互聯互通，借助云技術和大數據，開發快速鎖定敏感詞匯、自然關聯上下位法、自動識別疑點問題等功能模塊，有效增強了合法性審核精準度。

三、經驗啟示

（一）必須始終堅持嚴格依法行政，切實把權力關進制度的籠子。2023年，重新修訂了《國務院工作規則》，對國務院各部門制定規章和規范性文件提出“嚴格遵守法定權限和程序，嚴格合法性審查”的“雙嚴”要求，并對省級政府行政規范性文件報送備案進行了部署。江蘇省將進一步提高政治站位，立足江蘇實際，深刻認識行政規范性文件法治化建設的深遠意義，自覺從加強法治江蘇、法治政府、法治社會一體建設的高度，科學完善行政規范性文件制定管理的相關制度體系，不斷健全行政規范性文件合法性審核工作機制，嚴格為“紅頭文件”立規矩、明禁區，確保政府各項工作始終在法治軌道上有序開展。

（二）必須始終堅持以人民為中心，切實站穩人民立場。行政規范性文件一頭連著各級政府的行政決策和管理，一頭連著公民、法人和其他組織的合法權益。要把“紅頭文件”的制定作為收集民意、吸納民智的重要過程，堅持“開門制規”，堅持全過程人民民主，確保所出臺的文件不僅合法合規，而且“接地氣”、可操作。要建立健全行政規范性文件信息化管理機制，打造全省統一、完整、權威、規范的覆蓋省、市、縣、鄉四級的行政規范性文件庫，切實為社會公共查詢、監督提供便利。要善于通過信息公開、公民建議審查、行政復議和行政訴訟等，依法及時糾正違法違規文件，真正從行政行為的源頭上解難題、辦實事、求實效。

（三）必須始終堅持新發展理念，切實打造法治化營商環境。必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，始終以創新、協調、綠色、開放、共享的內在統一來把握發展、衡量發展、推動發展。江蘇省在牢記囑托、感恩奮進，奮力扛起“爭當表率、爭做示范、走在前列”光榮使命，譜寫“強富美高”新江蘇現代化建設新篇章進程中，要自覺把新發展理念融入立法制規之中，凡與上位法規定不一致、不符合國家改革發展新形勢新要求的，都要堅決制止；凡不利于為企業“松綁減負”、違法增加行政相對人負擔的，都要堅決糾正。要持續加大文件評估、清理工作力度，及時清除各類“僵尸文件”和不合法規定，依法把“紅頭文件”管住管好，切實打造更優法治化營商環境。

（四）必須錨定目標真抓實干，守正篤實久久為功。我們要始終錨定行政規范性文件法治化建設這個長遠目標，全面推進“333”實施體系，實現文件監管全程化、常態化。通過對行政規范性文件制定、審核和監督全過程進行閉環管理，確保各項制度合法合規。要抓好《江蘇省行政程序條例》《江蘇省行政規范性文件管理規定》《江蘇省行政規范性文件合法性審核規范》《江蘇省合法性審查檔案管理辦法》等既有制度的貫徹落實，對標對表新的要求，始終保持扎實工作作風，一年接著一年干，一個文件接著一個文件規范，努力為譜寫“強富美高”新江蘇現代化建設新篇章提供更好法治保障。