基于韌性治理視角的公共危機治理中多主體協同機制研究

王小榮

摘 要：在多維復合型風險不斷激增的時代背景下，探尋新的視角和機制是提升公共危機治理水平的核心訴求。韌性治理蘊含著獨有的適應、抵御、復原特質，為公共危機治理提供了新視角，也為實現治理現代化提供了有力路徑。多元主體間的協同合作是韌性治理的重要構件，因而，韌性治理與協同治理存在多重的內在契合點，二者互構融合形成的新機制也成為公共危機治理的新選擇。為此，通過構建主體框架、信任重塑協同、互動增量韌性三個階段建構韌性—協同的危機治理新機制，不僅能夠實現公共危機的可持續治理，還能進一步推動國家治理體系和治理能力的現代化建設。

關鍵詞：公共危機 韌性治理 危機協同治理 治理現代化

中圖分類號：F061.3;DF622

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）09-023-03

引言

本世紀以來眾多突發危機事件以極快的速度、極大的蔓延范圍和極深的影響突破地域限制波及全球，全球風險社會不期而至[1]。突發危機事件的發展態勢也從單一型逐漸轉向復合型，地域間的突發危機事件由于傳媒和科技的發展不斷發展擴散，也會逐步發展為全球性危機事件。公共危機凸顯出系統性和風險延續性等新特性和新趨勢，使得依靠單一治理主體解決危機的可行性下降，跨區域多主體的協同合作成為危機治理的新范式[2]，但通過我國應對突發危機事件的實踐效果來看，多元協同的危機治理依然存在著府際權責不明確、政社不協同、政民的信息不對稱等困境。應對新的挑戰，就要從新視角出發，構建多元協同新思路。韌性治理是一種具有適應性和恢復性的可持續治理方式，韌性的社會治理協同體系能更好地應對突發危機事件的爆發，更好地消化其帶來的負面效應，更好地完善社會治理體系。基于此，本文認為基于韌性治理下的公共危機協同治理是公共危機治理的新思路，以韌性治理補足協同治理困境，以協同治理推動韌性治理的主體框架構建。

一、風險社會下韌性治理的內涵及理論

（一）風險社會下韌性治理的內涵

“韌”意為受外力作用雖變形但不易折斷，是指物體具有較好的抵抗力和恢復力，在物理學中，韌性越好，發生斷裂的可能越小。上世紀70年代，生態學家霍林（Holling C S）（1973）在其撰寫的《生態系統的韌性與穩定性》一文中將韌性概念引入生態學領域，并指出韌性是衡量生態系統吸收變化和決定持久程度的能力[11]。韌性這一概念在社會治理研究中被引入是由于全球性復合型風險的發展態勢使得先前的危機治理機制不再適用，而韌性本身包含的復原性和抵抗性兩大特性與當前公共危機治理的需求存在內在耦合性[3]。當前危機治理的重點是由脆弱性轉向韌性，韌性治理不僅可以快速指導應對危機，承受外界干擾，還可以引導人們吸收變化，吸取外界打擊轉化為內在動力，實現系統的持久發展[4]。

（二）風險社會韌性治理的理論依據

在危機管理領域，韌性理論作為危機治理的對沖性理論，在上世紀末開始被關注并成為新的學術增長點。國外最早的相關研究是用韌性的方式去對沖災害的脆弱性，但從公共管理或公共危機治理視角研究公共危機的韌性治理主要的研究點是風險社會背景下的韌性治理。美國紐約市在參與了全球100韌性城市項目后又于2019年4月發起了最新版的“一個紐約”計劃（OneNYC 2050：Building a strong and Fair City），在2015年初計劃的基礎上，將各級政府、社會組織、私人部門以及公眾等各類危機應對主體協同起來，探索和評估城市未來遇到的挑戰，以韌性—協同治理來應對城市危機。

我國對韌性治理的研究起步較晚，近年來，全球性復合型風險的不期而至、跨區域危機的頻頻發生，風險社會下的韌性治理又引起了人們的廣泛關注。趙方杜、石陽陽（2018）認為社會韌性是社會系統面對外界不確定性或擾動時恢復平衡狀態的能力，社會韌性的內在邏輯與經典風險理論的兩種風險治理路徑具有一定的內在契合性，因此社會韌性理論能夠幫助化解“中國式風險社會”的治理困境[5]。趙秋（2021）將韌性治理的概念嵌入市域風險治理為風險與應急管理能力的現代化提供了新實現路徑[6]。張宇（2022）認為風險社會韌性治理的合作性框架通過“三網合一”的社會動員方式、“四信機制”“兩維溝通模式”提升社會面對風險的應對能力與創后恢復能力，維持社會的均衡運行與發展[7]。

二、公共危機背景下韌性治理與多元協同的內在耦合性分析

公共危機背景下韌性治理與協同治理存在內在契合性，兩種治理模式的有效融合也是構建現代化治理體系的關鍵。多元的參與主體是韌性治理和協同治理的力量源泉和成功保障，共同的目標是韌性治理和協同治理的重要動力和行動指南，各自獨特的優勢具有互補作用。

（一）治理主體契合

黨的二十大報告提出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”從國家層面提出了協同治理機制的構建框架，這與韌性治理要求的多主體合作機制高度契合。多元參與是韌性治理的力量源泉，以增強危機協同治理的多元主體韌性為基礎，提升各主體協同治理公共危機的應對力和復原力，使得社會各主體都在韌性治理共同體中都發揮著各自的優勢，充分整合全社會資源，形成危機治理的合力與眾力[8]。

（二）目的價值契合

韌性治理與協同治理兩大機制在危機管理的短期目標和長期價值上存在內在的契合性：危機治理的短期目標是公共危機發生時的有效應對和發生后的積極恢復。韌性治理的適應性能夠在危機發生時保障治理系統快速恢復正常運行，及時采取應對措施，將危機的負面影響降到最低。協同治理通過調動危機應對主體的資源，共同協商處理和消弭公民危機，最大程度地維護公共利益減少危機傷害。長期價值上，當前危機治理面臨著眾多的不確定性和更嚴峻的挑戰，對治理的預判性和靈活的應對性提出了更高要求，傳統危機治理機制融合新治理理論能夠對危機治理提供具有前瞻性的戰略部署，增強危機管理的可持續性。

（三）機制優勢互補

韌性治理與脆弱性治理相較，韌性治理具有前瞻性，能夠建立危機應對系統，靈活應對公共危機事件，激發多元主體的主觀能動性，迅速消除公共危機事件帶來的負面影響并快速復原至社會運行正常狀態。公共危機背景下的韌性治理依賴于多元主體共建共治，這也是協同治理的核心內涵。危機協同治理機制是由多元主體摒棄差異形成的開放性行動系統以應對突發公共風險，韌性治理與協同治理都強調主體的多元性和行動機制的協作性，但危機協同治理依然存在上下左右不互動的問題，而韌性治理的互動共治式治理邏輯恰恰是對這一點的補充補足。

三、韌性治理下公共危機協同機制的路徑綜述

（一）以多元主體構建框架

韌性治理下的危機管理主體涵蓋了黨、政府、社會以及公眾媒體等多元參與者，要對其進行整合協調，在多元主體協同推動下，衍生出可持續的長效韌性治理機制。

1.堅持黨的領導是協同—韌性危機治理機制的必然要求。中國共產黨的領導是實現社會治理體系與社會治理能力現代化的前提，也是協同—韌性機制應對突發危機事件的領導保障。在黨中央的整體性戰略布局下充分發揮多元主體的各自優勢和交互作用，以合作賦能危機應對，構建公共危機韌性治理共同體。

2.政府的核心主體地位是協同—韌性危機治理機制的運行關鍵。政府作為危機管理的核心主體，有效提升跨區域府際協同應對突發危機的效率和效益是當前必須要克服的的重要困境[9]。首先，要建立健全跨區域協同治理的制度規范，強化中央政府的協調監督機制，明確各級政府的職責。其次，要完善危機應急預案、提高危機意識和應對能力，在跨區域危機出現后，能迅速整合相應部門形成協同治理系統，保證各部門既能夠單一作戰又能綜合行動。

3.社會組織參與是協同—韌性危機治理機制的堅實力量。公共危機韌性治理要充分發揮社會組織的專業應急能力，作為政府危機管理的重要輔助系統。建立健全社會組織的參與制度，以制度保障提升社會組織的參與積極性，同時強化社會組織的危機意識與應急救援能力，形成更具專業性的社會應急救援組織，賦能公共危機韌性治理共同體的構建。

4.公眾既是協同—韌性危急治理機制的執行者，又是公共危機的當事者。公眾是危機治理中規模最大的群體，要重視公眾在韌性危機治理的優勢，調動公眾危機治理的主觀能動性。要建立正向的媒體引導機制和輿論監督制度，規范媒體以保證公眾能夠在獲取真實信息的基礎上形成政策認同和政策遵守，助力公共危機韌性治理。

（二）以信任合作重塑協同

1.韌性視域下的協同合作。協同合作是協調兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，協同一致地完成某一目標的過程或能力。韌性視域下的協同合作要求多元主體增量韌性，在應對公共突發危機事件時能依靠主體自有的抵抗性、適應性和復原性，交互作用整合資源，及時有效應對危機，吸納危機帶來的負面影響，并各自進行自體的快速修復以達到系統的可持續治理。

2.信任是協同行動的基礎。多元主體間的互相信任是構建公共危機韌性治理共同體的邏輯起點，信任是合作行動的基礎[10]。建立健全公共危機韌性治理共同體的信任機制，重構政府公信力，完善府際、政社、政民的雙向信任關系，形成公共危機韌性治理的內動力。首先要以制度保障為前提，建立健全信任協商保障機制和法律法規，以制度為盾建立互信互商互助的公共危機韌性治理體系。其次培育各主體的信任合作意識以增強公共危機應對的凝聚力和行動力。在日常中應該將信任作為重要培育內容，增強公共危機韌性治理共同體的整體信任度，使得公共危機治理的協同合作更為高效。

（三）以多維互動增量韌性

1.樹立政府權威，重構政府公信。政府在公共危機治理過程中通過對突發危機事件的快速判斷、及時行動和恢復重建，讓公眾對其認同并以此產生政府公信力。政府應重構政府公信力，重塑政民、政社的信任關系：首先，政府要提升自身決策快速性、行動高效性和組織內固性，增強政府危機管理的權威性，使公眾愿意且能夠對政府危機管理能力具有信心。其次，信任關系的重塑關鍵在于信息對稱，公眾難以在互聯網獲取真實、準確的信息，就會對政府政策產生不信任、抵觸甚至是曲解的行為，因此要政府必須提升政務公開水平，保證公眾的知情權，從而增強政府的公信力。

2.調動社會力量，爭取資源動員。面對突發危機事件要合理利用社會組織的資源動員能力輔助政府以達到快速應對的正向結果。整合各類社會力量形成公共危機韌性治理共同體的主體框架，構建社會力量動員機制，厘清政府與社會力量的職責，在政府間宣傳社會力量優勢，建立扶持激勵機制并幫助培育社會組織專業危機應對的能力，增強危機韌性治理多元主體的粘性[12]。

3.增強責任意識，激發能動作用。突發危機事件背景下公眾既是危機的承受者也是政策執行者，增強公眾責任感、提高危機意識，能夠促進公眾產生政策認同，從而有效遵守執行政策，并在社會的大范圍內形成公共危機韌性治理共同體，在系統中發揮自身與社會基層、危機實際緊密聯系的優勢，及時利用雙向溝通機制獲取信息和反饋意見，實現良好互動合作增量韌性。

四、總結與展望

黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的治理現代化要求，韌性—協同的危機治理機制既是提升公共危機應急管理水平的有效模式，也是推進國家治理現代化建設的重要舉措。本文基于韌性治理視角，分析了突發危機背景下韌性治理與協同治理的內在耦合性，從構建共同體框架、信任重塑協同和多維互動增量韌性三方面闡述了實現韌性—協同危機治理機制的路徑選擇。從新的視角出發探析兩種治理模式的內生優勢，找尋契合之處，探索新的高效公共危機治理機制，為我國推進治理現代化的建設提供了新思路。

本文的治理機制構建路徑首先是從社會整體層面探析，但我國地域遼闊，不同地區間都存在不同區域局限性，例如城市和鄉村在治理主體的框架構建中多元主體的選擇可能存在一些不同需求，因此本文治理機制的實現路徑會受客觀條件的限制。其次，韌性治理相關的系統性研究還不夠完善成熟，譬如本研究只從韌性理論具備的特點和優勢入手，探討了其對協同治理的互補優勢，但韌性治理自身存在的局限性還尚有研究的空間，需要通過后續的研究進一步修補完善。

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