芻議行政事業(yè)單位預算管理存在的問題與對策

田寶振 山東省寄生蟲病防治研究所

引言

自1994 年3 月22 日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過開始，到2014 年8 月31 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議第一次修正，再到2018 年12 月29 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議第二次修正，目前《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）已成為一部較為完善的法律。預算管理也成為行政事業(yè)單位一項較為重要的工作。

一、預算管理的定義

預算管理是指為確保國家預算資金規(guī)范運行而進行的一系列組織、調節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱，是財政管理的重要組成部分。預算管理的實施必須以黨和國家的方針政策為指針，以促進國民經(jīng)濟的平衡發(fā)展為重點，并堅持統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的主要問題

（一）預算編制方面

首先，預算收入統(tǒng)計不全面。《預算法》規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算。從來源上來看，預算收入包括稅收收入、國有資產(chǎn)收益、專項收入、其他收入等。而對于預算編制單位來說，很容易忽略掉一些可能發(fā)生的收入。例如某些單位在編制預算收入時，容易忽略國有資產(chǎn)處置收入、銀行利息收入等，而造成“短收”。

其次，預算支出不夠細化。預算支出不夠細化的具體表現(xiàn)為支出標準不準確，進而導致支出的編制具有一定的隨意性。目前大多數(shù)地區(qū)以采用預算一體化系統(tǒng)進行預算的編報工作，在支出明細中設有支出標準名稱這一選項，但并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。雖然各單位面臨的情況不同，支出情況不同，但是對于一些普遍性的支出項目，如差旅費、培訓費、會議費、水費、電費等項目都可以提前設定好既定的支出標準。

最后，預算編制缺乏有效溝通。由于一提到預算編制，仍有單位管理層認為這是預算編制部門的事情，并沒有認識到自身在預算編制工作中的重要性；另外，預算編制工作通常都是時間緊、任務重，如果預算編制人員沒有較好地與業(yè)務部門進行有效溝通，就難免發(fā)生編制的預算與實際情況有一定的出入。

（二）預算執(zhí)行方面

仿真結果表明：該電路設計和補償網(wǎng)絡設計合理，電路能夠正常運行，并具有一定的抗干擾能力。系統(tǒng)運行穩(wěn)定，靜態(tài)誤差小，動態(tài)性能良好。

（三）預算監(jiān)督方面

嚴格預算調整和追加。應嚴格控制預算調整和追加，堅決杜絕年中預算的隨意調整和增加，保證預算的嚴肅性。對于確實需要調整或追加的事項，應由確需調整或追加的部門發(fā)起申請，由預算編制部門負責匯總和初步審核，交由單位預算編制委員會或類似機構進行集體決議后，以正式公文形式上報上級預算管理部門審核，經(jīng)上級部門核實、審核后上報上級財政部門進行處理。

1.2.3.1 歸一化植被指數(shù)(NDVI)計算。NDVI也稱生物量指標變化，能消除部分與太陽高度角、衛(wèi)星觀測角、地形、云影等相關參數(shù)與大氣條件有關輻射的變化。NDVI的取值范圍在[-1，1]，可避免數(shù)據(jù)太大和太小為使用帶來的不便。計算公式為：

（四）預算評價方面

隨著國家對預算績效評價工作的不斷重視，行政事業(yè)單位在預算評價方面也有了一定的進步。但是預算評價仍存在一些問題。一是過度強調產(chǎn)出指標而輕視社會效益指標。行政事業(yè)單位作為非營利性單位，其公益性應該是放在首位的。而長期以來，財政部門常把節(jié)省資金作為最大目標之一，往往忽略了公益性這一根本性質，進而產(chǎn)生了重產(chǎn)出而輕效益的指標設計體系。另外，加上受近年來財政部門過于強調加快資金執(zhí)行進度的影響，對于預算執(zhí)行單位來說，似乎把錢花完比把錢花好顯得更為重要。二是年度績效目標設定不夠明確。不少單位在設置項目績效目標時存在中長期目標和年度目標較為相似的情況。對于年度目標的設置顯得過于籠統(tǒng)，不便于評價。三是設置的指標不夠全面。例如在設置產(chǎn)出指標中的成本指標時，僅設置總成本指標，而忽視單位成本指標。預算編制的基本要求就是量入為出，收支平衡。如果僅重視總成本指標，也就是將指標內(nèi)容設為不超過預算批復數(shù)或小于等于項目申報數(shù)等類似說法，對于政府機關和全額撥款的事業(yè)單位來說可謂“形同虛設”，因為主管財政部門以此金額作為支出上限，而預算執(zhí)行單位是沒有辦法突破該限制的。四是指標設置缺乏科學性、合理性。三級績效指標的設置，在很大程度上依賴單位自覺、自律和業(yè)務水平。因此，單位制定績效指標時就不可避免帶有主觀性。為達到財政部門的考核要求，各單位在制定績效指標時，難免會出現(xiàn)制定較為保守的指標，以便容易達成。即使單位有能力達到更高的標準，也不會輕易提高指標的完成值。

三、提高行政事業(yè)單位預算管理水平的建議

（一）加強領導層對預算管理的意識，提高預算管理的重視程度

信息化背景下的高校思政教育協(xié)同管理，要想實現(xiàn)教育管理的目標，還需要建立長效的健全的協(xié)同管理機制，使高校的思政教育建設逐漸規(guī)范化、科學化。通過對大學生進行思想政治教育使他們形成正確的三觀。同時高校還應對輿情進行匯集、分析和干預，及時準確的處理輿情。家庭要與學校配合，對大學生進行教育和管理。不但對大學生生活進行及時的干預，同時還要關注學生的情感，參與討論、協(xié)商。同時還要嚴格監(jiān)控上網(wǎng)信息，及時發(fā)現(xiàn)和消除錯誤信息，不斷完善相關的制度。建立協(xié)同管理監(jiān)管機制有利于促進大學生健康成長，培養(yǎng)社會發(fā)展需要的高素質人才。

預算管理作為一項統(tǒng)領全局的工作，需得到單位領導層普遍的重視和關注。首先，作為單位領導層應樹立正確的預算觀念，端正預算管理的態(tài)度。在行政事業(yè)單位中，領導層對某項業(yè)務的重視程度，直接影響到該項業(yè)務可達到的效果。領導越重視，該項業(yè)務預計可達到的效果也越好。隨著國家對預算管理越來越重視，領導層也應緊隨國家的腳步，樹立正確的預算管理觀念。其次，強化自身在預算管理過程中的領導和示范作用，承擔相應的預算職責。領導層作為統(tǒng)領單位工作全局的關鍵，在預算管理過程中更應該起到率先垂范的作用。其號召力、統(tǒng)籌力、協(xié)調力都在預算管理過程起到了至關重要的作用。單位主要領導作為預算管理的第一責任人，更應該主動承擔起相應的責任，為預算管理工作提供必要保障。

預算編制的優(yōu)化首先應選用科學的預算編制方法。目前，我們熟知的預算編制方法，按照編制基礎可以分為零基預算法和增量預算法；按照預算的狀態(tài)可以分為固定預算法和彈性預算法；根據(jù)預算的時間屬性可以分為定期預算和滾動預算法。受新冠肺炎疫情的影響，我國經(jīng)濟下行壓力增大，一些地區(qū)財政收支矛盾日益凸顯。在此背景之下，各預算單位不能延續(xù)以前“基數(shù)+增長”的方法進行預算編制，而應該強化零基預算理念，更廣泛地采用零基預算法作為預算編制的基本方法。與傳統(tǒng)的預算編制方法相比，零基預算法具有能提高員工的“投入一產(chǎn)出”意識、合理分配資金、充分發(fā)揮基層單位參與預算編制的創(chuàng)造性，有利于提高預算管理水平的優(yōu)點。采用零基預算法編制預算，就要求單位領導層、項目管理人員和預算編制人員轉變固有思維，學習新的理論方法，根據(jù)單位業(yè)務情況，打破原有人、財、物等原有模式，重新進行資源整合和分配，用“零基”的思想編制符合自身、國情的科學合理的預算。

（二）優(yōu)化預算編制

預算管理涉及預算單位的各個部門。一般而言，從項目組作為起點，根據(jù)本項目下一年度業(yè)務范圍、業(yè)務內(nèi)容、所需資金、分配方式、采購資產(chǎn)、項目績效等方面開始編制預算。相關預算內(nèi)容再由預算編制部門進行整合匯總、修改完善，提交單位預算管理委員會進行審核。由此看出，預算管理是對單位內(nèi)部業(yè)務流、信息流、資金流以及人力流的全面整合。單位領導層在其中起到的溝通協(xié)調作用是顯而易見的。

預算編制的優(yōu)化其次要保證預算編制的全面性。預算編制的全面性需重點強調收入的全面性，行政事業(yè)單位應全面了解單位的收入情況，將自身依法依規(guī)取得的各類收入全部納入預算管理當中。尤其不能忽視其他收入、國有資產(chǎn)處置收入、非稅收入和結余結轉資金。支出方面，單位應以收定支，在全面落實政府過緊日子前提下，合理有效地安排支出情況，提高資金使用效率。

（三）加強預算監(jiān)督

預算執(zhí)行進度緩慢是行政事業(yè)單位普遍存在的問題。解決這個問題，需要各單位、單位負責人及各單位所有人員牢固樹立樹立“分配與管理并重”的理念，切忌只顧申請資金，忽視資金的使用。各業(yè)務部門在申請資金時，應該預計資金的支付進度，并以此為參照安排資金的使用。財務部門根據(jù)資金的實際支付情況，及時與領導及業(yè)務科室進行溝通，了解項目的實際進展，在合法合理合規(guī)的前提下，敦促預算執(zhí)行速度。各業(yè)務科室，也應定期、及時與財務部門進行溝通，說明資金使用較緩或較快的情況，促使財務部門對資金的支付進度有合理的預估。

（四）嚴格預算執(zhí)行約束

建立健全預算監(jiān)督體系是發(fā)揮預算監(jiān)督作用的有力保證。對于有條件設立內(nèi)部審計部門的行政事業(yè)單位來講，要充分利用內(nèi)部審計部門的專業(yè)性和獨立性，發(fā)揮其在預算監(jiān)督中的作用。在預算編制開始階段，內(nèi)部審計部門就應參與進來，對預算編制的準確性和合規(guī)合理性提出意見。在預算執(zhí)行階段，內(nèi)部審計部門應隨時監(jiān)控預算執(zhí)行情況，對于與預算編制不符、超預算或者預算調劑的情況提出意見，進而采取相應的流程進行調整或糾正。預算績效評價方面，內(nèi)部審計單位對評價指標的完成情況予以核實和監(jiān)督。對于沒有設立內(nèi)部審計部門或擁有審計人員的單位，可以發(fā)揮紀委監(jiān)督部門對預算管理的內(nèi)部監(jiān)督作用。向紀委監(jiān)督部門報備預算、決算的編制可以起到一定的監(jiān)督作用。對于外部監(jiān)督，應保證預算信息的公開。根據(jù)《預算法》第十四條的規(guī)定，本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開；經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對相關事項進行說明。將行政事業(yè)單位預算的編制、執(zhí)行和決算情況向社會公眾公開，是保證行政事業(yè)單位預算合法性、完整性、有效性及可持續(xù)性的必要條件。將預算管理的過程公布于社會大眾，使其在社會公眾及輿論的監(jiān)督下，有利于各單位提高預算管理水平，并提高預算公開性、透明性。

預算執(zhí)行方面的一個較為突出的問題就是執(zhí)行進度緩慢的問題。從客觀方面分析，自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全國各地均受新冠肺炎疫情影響。某一時期受新冠肺炎疫情影響較為嚴重時，單位項目無法開展，勢必會影響預算的執(zhí)行。從主觀方面分析，行政事業(yè)單位主要領導及項目負責人對預算執(zhí)行的重視程度不夠足，預算執(zhí)行力度不夠，缺乏預算執(zhí)行的嚴肅性，容易導致財政性資金運行緩慢且效率較低的現(xiàn)象。例如，有些項目負責人臨近年底才開始抓預算執(zhí)行進度，致使前三個季度業(yè)務幾乎沒有進展，全部壓到最后一個季度才開展業(yè)務，這勢必嚴重影響預算的執(zhí)行進度。

預算監(jiān)督可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。一方面，對于大部分的基層單位來說，預算的編制一般為財務部門負責，而財務部門往往存在一人多崗的情況。財務部門既負責預算的編制又負責監(jiān)督，顯然不符合內(nèi)部控制的不相容崗位相分離的原則。對于大多數(shù)基層單位而言，在財務部門的工作人員存在不足的情況下，就更難實現(xiàn)設立內(nèi)部審計部門，由他們負責監(jiān)督預算的編制與執(zhí)行。就更不用說建立相應有效的監(jiān)督管理機制和預算監(jiān)督體系。另一方面，雖然行政事業(yè)單位設有紀委監(jiān)察部門，但由于預算編制具有較強的專業(yè)性，紀委監(jiān)察部門很難從預算報表中看出預算編制存在的某些問題。

加強預算執(zhí)行分析。各預算單位應定期對本單位的預算執(zhí)行情況進行系統(tǒng)統(tǒng)計分析，總結單位預算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的異常情況，如執(zhí)行過緩或過快，需要調整或追加的情況，分析原因、解決問題，形成分析報告并及時向領導、主管部門反映。對于各級財政部門，也應定期對個預算單位的預算執(zhí)行情況進行匯總通報，敦促執(zhí)行進度較低的預算單位加快預算執(zhí)行進度。對于執(zhí)行進度過低的單位納入警報管理，并及時了解單位實際情況，力促單位解決自身問題。

（五）完善預算評價工作

一是各行政事業(yè)單位要根據(jù)自身主要職責和國家、省委省政府等的具體要求制定本單位中長期及年度項目績效目標。中長期是對一個項目預期實現(xiàn)的績效成果的概括性描述，包括該項目計劃完成的工作（即產(chǎn)出）以及擬通過這些工作達到的效果（即效益）。年度績效指標是對項目本年度績效目標的細化和量化。在編制年度目標時應滿足細化和可量化的條件。

二是制定的指標要全面、科學，尤其突出行政事業(yè)單位的公益性屬性。績效指標應從產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標三個角度分別制定，缺一不可。對于產(chǎn)出指標而言，不能僅僅設立成本指標，數(shù)量指標、時效指標和質量指標也都應該分別設置。成本指標包括經(jīng)濟成本指標、社會成本指標和生態(tài)成本指標等二級指標。各二級除了要設置總成本指標外，還應添加單位成本指標作為補充，進而保障全面性。

三是要注重效益指標的制定。效益指標反映與既定績效目標相關的、財政支出預期結果的實現(xiàn)程度，包括經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標等。效益指標是行政事業(yè)單位公益性的表現(xiàn)方式。預算單位應根據(jù)結合部門發(fā)展規(guī)劃和部門職責，選擇凸顯自身公益性質的指標作為效益指標進行反映。

其次，學校德育工作者一方面要加強網(wǎng)絡知識、網(wǎng)絡技術的培訓和提高，另一方面要注意心理健康指導、職業(yè)生涯規(guī)劃和公民道德教育等知識的充實。教育者引導手段的落后性和不適應性，客觀上帶來了對學生教育引導的困難。網(wǎng)絡時代的德育工作者必須具備較強的信息意識、信息能力和良好的信息道德才能引導學生正確利用有益的網(wǎng)上信息，做到有效指導學生行為，及時排解學生心理沖突，為健全人格的培養(yǎng)保駕護航。

（六）提升預算管理人員業(yè)務素質

預算管理人員的素質也影響了預算管理的水平。一是要提升預算管理人員的業(yè)務素質，加強繼續(xù)教育，全面貫徹深入學習《預算法》《政府會計制度》，學習績效指標的制定等，不斷更新知識儲備，時刻跟得上時代發(fā)展的步伐。二是要加強業(yè)財融合，不能閉門造車，脫離實際編制預算，要深入學習本單位的各項業(yè)務知識。在預算編制階段，與業(yè)務人員多溝通多交流，這樣在預算執(zhí)行方面才不會脫離實際，避免出現(xiàn)預算批復后，但預算執(zhí)行不下去的尷尬局面。

綜上所述，在核心素養(yǎng)下展開小學語文讀寫結合教學，以閱讀豐富寫作素材，以寫作深化閱讀理解，提高學生語言理解和運用的能力。利用仿寫的教學方式，加深學生對課文的理解，完善自己的寫作水平，為培養(yǎng)學生核心素養(yǎng)打下良好的基礎。

導向圖紙審核工作是新線導向系統(tǒng)籌備的物質基礎，導向圖紙審核的質量直接關系到實地施工能否順利進行以及日常運營中的良好應用。由于圖紙設計部門對于總部導向標識系統(tǒng)規(guī)定熟悉程度不高，因此在新線導向系統(tǒng)建設過程中，應該要更加注意圖紙審核模塊，把錯誤杜絕在建設之前。而導向圖紙的審核重點可以簡單分為新線導向系統(tǒng)的完備性、連續(xù)性、準確性及實用性等方面。

結語

綜上所述，隨著《預算法》的重新修訂，預算管理越來越受到重視，其地位也更加重要。本文全面闡述了預算管理的定義，并從行政事業(yè)單位預算管理存在的主要問題入手，全面分析了行政事業(yè)單位在預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算評價方面的現(xiàn)狀以及存在的一些不足。并針對問題給出了三個方面的建議，領導重視是預算管理工作的關鍵，科學編制預算是預算管理工作的基礎，預算編制人員精通業(yè)務工作是保障。從這三個方面入手，可以進一步提高預算管理水平，保障預算編制更加科學化、精細化。

總之，新形勢下的行政事業(yè)單位，應以提高預算管理效率為契機，發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，找出有效的解決方法，提高財政資金使用效率，降低風險，促進行政事業(yè)單位高質量發(fā)展。