制定中國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)的建議

◎ 張素華 肖永平 寧 園

提 要:制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)是統(tǒng)一我國地方立法、克服我國當(dāng)前面臨的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用困境、實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用專門規(guī)制的必要立法活動。我國開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的豐富實(shí)踐及其社會共識、理論共識、規(guī)則共識和國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)為我國制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)創(chuàng)造了條件。本報告對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)的立法目的，公共數(shù)據(jù)的定義，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用原則，公共數(shù)據(jù)開發(fā)規(guī)則、收集規(guī)則、共享規(guī)則、開放規(guī)則、利用規(guī)則，以及公共數(shù)據(jù)開發(fā)的責(zé)任規(guī)則提出了具體建議。

公共數(shù)據(jù)資源對創(chuàng)新發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、提升政府治理能力、重塑國際競爭新優(yōu)勢均具有重要作用，我國已經(jīng)將促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用作為數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)。但是，由于我國尚沒有國家層面的立法規(guī)定，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)共享受阻、開放程度不足、利用效率偏低等問題。建議我國盡快制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)。

一、制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)的必要性

數(shù)據(jù)治理是我國在數(shù)字時代面臨的新課題。數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與利用已經(jīng)成為一國能否在未來國際競爭中占據(jù)有利地位的重要因素。2015年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，確定了數(shù)據(jù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略地位。此后，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》明確了數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的地位。國務(wù)院在《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中提出，到2025年初步建立數(shù)據(jù)要素市場體系，對充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值作了重要部署。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，有必要制定單行的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)。

第一，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用問題具有獨(dú)特性，需要專門統(tǒng)一立法。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用是數(shù)據(jù)治理中的關(guān)鍵議題，應(yīng)以促進(jìn)數(shù)據(jù)利用為核心價值目標(biāo)，其制度框架要圍繞數(shù)據(jù)共享、開放和利用展開，以打破數(shù)據(jù)流通障礙、激勵社會主體廣泛參與數(shù)據(jù)開發(fā)利用為直接目標(biāo)，與以保障數(shù)據(jù)安全為核心的數(shù)據(jù)安全立法、以保護(hù)個人信息權(quán)益為核心的個人信息保護(hù)立法以及以維護(hù)公民知情權(quán)為核心的政府信息公開立法存在明顯區(qū)別，需要專門立法。①參見宋爍：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放是升級版的政府信息公開嗎?——基于制度框架的比較》，《環(huán)球法律評論》2021年第5期。

第二，我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用面臨諸多困境，需統(tǒng)一立法提供解決方案。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國公共數(shù)據(jù)利用率仍然處在較低水平，大量公共數(shù)據(jù)處于閑置狀態(tài)，立法缺位是主要原因。公共數(shù)據(jù)權(quán)屬缺乏法律依據(jù)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)規(guī)則不明，責(zé)任分配不清等，導(dǎo)致公共部門開發(fā)公共數(shù)據(jù)面臨較大法律風(fēng)險，對公共數(shù)據(jù)開發(fā)持保守態(tài)度。只有通過統(tǒng)一立法，明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)的合法性依據(jù)，劃定公共數(shù)據(jù)開發(fā)的合法邊界，確定責(zé)任規(guī)則，才能消除公共部門的疑慮，指引公共數(shù)據(jù)開發(fā)工作的積極開展。②參見李濤：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理: 立法范疇、問題辨識和法治路徑》，《法學(xué)論壇》2022年第5期。

第三，地方立法效力位階偏低、規(guī)范內(nèi)容不一，需統(tǒng)一立法協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。我國諸多省市就公共數(shù)據(jù)開發(fā)頒布了地方性立法規(guī)范，但它們的立法框架各有側(cè)重，在法律概念的使用、公共數(shù)據(jù)開放規(guī)則、公共數(shù)據(jù)利用規(guī)則和公共數(shù)據(jù)利用的收益分配等核心規(guī)則內(nèi)容上存在差異。有必要統(tǒng)一立法，統(tǒng)籌地方立法規(guī)范，推動公共數(shù)據(jù)開發(fā)形成全國統(tǒng)一的規(guī)則與市場。③參見《推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享的立法進(jìn)路》，《中國社會科學(xué)報》2022年9月5日，第5版。

二、制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)的可行性

制定一部法律需要一定的主客觀條件。除了國務(wù)院的上述綱要、意見和規(guī)劃以外，以下條件為我國制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)提供了可能。

第一，開發(fā)公共數(shù)據(jù)為社會普遍共識，統(tǒng)一立法符合各方需要。不論國家、社會，還是企業(yè)、個人，都正在并將持續(xù)受惠于公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，公共數(shù)據(jù)開發(fā)統(tǒng)一立法無疑將獲得普遍支持。

第二，學(xué)界就公共數(shù)據(jù)開發(fā)達(dá)成相當(dāng)程度的理論共識，立法具有理論基礎(chǔ)。學(xué)界從權(quán)利基礎(chǔ)和國家職責(zé)兩個方面確定了公共部門主導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開發(fā)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。權(quán)利基礎(chǔ)方面，公共數(shù)據(jù)主要是公共部門在履行職責(zé)、提供公共服務(wù)過程中收集的數(shù)據(jù)，由公共部門取得公共數(shù)據(jù)控制權(quán)，符合社會福利最大化目標(biāo)，具有正當(dāng)性。④參見衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)國家所有》，《法學(xué)論壇》2022年第4期。國家職責(zé)方面，為發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化社會治理、提高公民生活水平開發(fā)公共數(shù)據(jù)，是公共部門的職責(zé)和義務(wù)。⑤參見王錫鋅、黃智杰：《公平利用權(quán)：公共數(shù)據(jù)開放制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2022年第2期。

第三，地方性立法積累了一定程度的規(guī)范共識，為統(tǒng)一立法奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。我國地方立法就公共數(shù)據(jù)開發(fā)中的諸多問題達(dá)成了規(guī)范共識，包括但不限于公共數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放等核心概念的定義。如，統(tǒng)籌管理、分級分類和目錄管理規(guī)則；公共數(shù)據(jù)不得重復(fù)收集原則；公共數(shù)據(jù)以共享為原則，不共享為例外；公共數(shù)據(jù)開放的需求導(dǎo)向原則等。這些規(guī)則符合本土實(shí)際、回應(yīng)了實(shí)踐需求，可直接轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一立法。

第四，域外已有較多的立法案例，為統(tǒng)一立法提供了有益借鑒。域外圍繞公共數(shù)據(jù)開發(fā)展開了積極的立法活動，形成了諸多創(chuàng)新制度和規(guī)則，如《美國開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》的數(shù)據(jù)開放優(yōu)先級制度、首席數(shù)據(jù)官及其委員會制度；《歐盟開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用指令》中的非歧視性原則、禁止排他原則、收費(fèi)控制制度以及高價值公共數(shù)據(jù)評估制度；《歐盟數(shù)據(jù)管理法案》中的數(shù)據(jù)利他主義規(guī)則等，為我國科學(xué)立法提供了參考。⑥參見夏義堃：《政府?dāng)?shù)據(jù)治理的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《信息資源管理學(xué)報》2018年第3期。

第五，我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)實(shí)踐不斷發(fā)展，為統(tǒng)一立法提供了經(jīng)驗(yàn)素材。我國公共數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)基本完成全覆蓋，不少地方政府積極開展數(shù)據(jù)開發(fā)利用試點(diǎn)項(xiàng)目，數(shù)據(jù)開放水平明顯提高，數(shù)據(jù)開發(fā)途徑顯著拓寬。豐富的數(shù)據(jù)開發(fā)實(shí)踐為統(tǒng)一立法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題、發(fā)現(xiàn)合理規(guī)則奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。①參見復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室：《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告（城市）》。

三、公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)的主要內(nèi)容及規(guī)則建議

綜合我國地方立法，借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用法規(guī)應(yīng)覆蓋公共數(shù)據(jù)的全生命周期，即公共數(shù)據(jù)的收集、共享、開放、利用，同時涵括公共數(shù)據(jù)的界定、開發(fā)原則、開發(fā)職責(zé)分工、開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全保障及法律責(zé)任等主要內(nèi)容，形成完整統(tǒng)一的立法框架。對主要規(guī)則的建議如下。

第一，關(guān)于立法目的，建議規(guī)定促進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享、開放與利用，推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政府治理能力，保障數(shù)據(jù)安全四個方面。

本立法目的條款設(shè)計(jì)將發(fā)展與安全兩項(xiàng)要求同時納入公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用立法目的。其中，發(fā)展目的是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用立法的側(cè)重點(diǎn)，“促進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享、開放與利用”應(yīng)作為首要立法目的予以確立。“推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升政府治理能力”則是首要目的的兩個具體核心內(nèi)容，將二者寫入目的條款，作為首要目的的具體化展開，可以增強(qiáng)立法目的的層次性和指導(dǎo)性，為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供更明確的方向。安全目的亦應(yīng)寫入立法目的條款，置于條款最后一句。此種條文結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，既指出公共數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)兼顧數(shù)據(jù)安全保障的立法要求，也能夠體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用立法與公共數(shù)據(jù)安全立法在立法目的上的差別，前者側(cè)重于數(shù)據(jù)利用，后者以數(shù)據(jù)安全為中心。

第二，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的定義，建議界定為，“國家機(jī)關(guān)或者依法履行公共管理職責(zé)、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位或其他組織，在履行職責(zé)、提供公共服務(wù)中獲取的數(shù)據(jù)。”該定義是在吸收我國地方立法規(guī)范共識、借鑒域外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定的公共數(shù)據(jù)的科學(xué)內(nèi)涵。這一定義將主體要素和場景要素作為公共數(shù)據(jù)界定的兩個核心標(biāo)準(zhǔn)。主體要素上，獲取公共數(shù)據(jù)的必須是公共部門而非其他主體，公共部門包括“國家機(jī)關(guān)或者依法履行公共管理職責(zé)、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位或其他組織”；場景要素上，公共數(shù)據(jù)的獲取必須發(fā)生在“履行職責(zé)、提供公共服務(wù)”過程中。采用主體要素和場景要素對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行界定，符合公共數(shù)據(jù)的公共屬性，也為公共部門開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)奠定正當(dāng)基礎(chǔ)。理論上，對于滿足主體要素和場景要素的公共數(shù)據(jù)，作為其生產(chǎn)者和控制著的公共部門，理應(yīng)享有開發(fā)和利用的權(quán)益；同時，公共部門作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有義務(wù)加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，以履行促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升政府治理能力、增加社會福利等職責(zé)。此外，以主體要素和場景要素界定公共數(shù)據(jù)，可以明確公共數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)之間的界限，推動數(shù)據(jù)治理體系的類型化構(gòu)建。

第三，關(guān)于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基本原則，建議規(guī)定合法性原則、公開透明原則、非歧視原則、禁止排他原則、促進(jìn)數(shù)據(jù)利他主義原則和數(shù)據(jù)安全保障原則。

合法性原則即公共數(shù)據(jù)的收集、開放、共享和利用必須符合法律規(guī)定，不得侵害國家利益、公共利益和個人利益。合法是對公共數(shù)據(jù)處理的根本性要求，應(yīng)當(dāng)作為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的首要原則。公共數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)存在范疇交叉，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用亦可能侵害個人利益、社會利益和國家利益。因此，公共數(shù)據(jù)的收集、共享、開發(fā)、利用必須遵循合法原則，符合法律有關(guān)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的一般規(guī)定，符合國家有關(guān)個人數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)處理的特殊法律規(guī)定。合法原則具體包括事由合法、主體合法、目的合法、過程合法等。事由合法，是指公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用需具備法定事由的，如對敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，必需滿足法定事由。主體合法，是指公共部門或者數(shù)據(jù)利用主體共享數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)，必須具備法定資格、滿足法定條件。目的合法，是指公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用目的必須符合法律規(guī)定，不得侵害個人利益、社會利益和國家利益。過程合法，是指公共部門或者其他數(shù)據(jù)利用主體開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動，必須遵循法定程序，履行法定職責(zé)和法定義務(wù)，接受公共數(shù)據(jù)主管部門的監(jiān)管。

公開透明原則，是指公共數(shù)據(jù)開發(fā)的法定條件和程序應(yīng)當(dāng)公開透明。公開透明原則設(shè)置的正當(dāng)性包括兩個方面。一是，保障數(shù)據(jù)利用主體的公平利用權(quán)。公共數(shù)據(jù)具有公共屬性，數(shù)據(jù)利用主體對公共數(shù)據(jù)享有公平利用權(quán)，理應(yīng)受到保障。規(guī)則公平是確保數(shù)據(jù)利用主體公平利用公共數(shù)據(jù)的必要條件，其中，公開公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的法定條件和程序，則是監(jiān)督和保障規(guī)則公平的必要前提。二是，保障其他利益主體的知情權(quán)。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用可能影響其他個人、群體的利益，將公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的法定條件和程序公之于眾，有助于其他利益主體知曉公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的數(shù)據(jù)類型、利用目的、利用方式以及安全風(fēng)險，監(jiān)督公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的合法性、合理性，防止公共數(shù)據(jù)遭到濫用。

非歧視原則，是指公共數(shù)據(jù)開發(fā)的法定條件應(yīng)公平地適用于數(shù)據(jù)利用主體，對于條件相同的數(shù)據(jù)利用主體，不得區(qū)別對待；公共數(shù)據(jù)開發(fā)的法定條件應(yīng)當(dāng)公平地適用于數(shù)據(jù)利用場景，對于相同或相似的公共數(shù)據(jù)利用場景，不得區(qū)別對待，設(shè)置不同的公共數(shù)據(jù)開發(fā)條件。非歧視原則在公開透明原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)了數(shù)據(jù)利用主體的公平利用權(quán)保護(hù)，有利于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的實(shí)質(zhì)公平。非歧視原則的具體內(nèi)容包括主體層面的公平和場景層面的公平。主體層面的公平，是指保障條件相同或相似的數(shù)據(jù)利用主體平等地享有公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用權(quán)；場景層面的公平，是指保障相同或相似的數(shù)據(jù)利用場景，平等地受到法律的限制。主體層面和場景層面的非歧視原則，意在防止公共部門針對特定數(shù)據(jù)利用主體、特定數(shù)據(jù)利用場景設(shè)置歧視性門檻，不當(dāng)排除符合法定條件的數(shù)據(jù)利用主體參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，或不當(dāng)阻止公共數(shù)據(jù)流向符合法定條件的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景。主體層面和場景層面的非歧視原則相結(jié)合，可以同時優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主體參與度和場景多元化。

禁止排他原則，要求公共部門不得與任何公共數(shù)據(jù)利用主體簽訂授予公共數(shù)據(jù)利用主體專有權(quán)的排他性條款，不得排除其他數(shù)據(jù)利用主體利用公共數(shù)據(jù)。設(shè)置禁止排他原則的正當(dāng)性有二。一是，禁止排他原則是保護(hù)數(shù)據(jù)利用主體公平利用權(quán)的必要原則。一旦允許訂立排他性條款，其他數(shù)據(jù)利用主體則被排除在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用之外，其公平利用權(quán)受到侵害。二是，禁止排他原則是防止公共部門實(shí)施數(shù)據(jù)壟斷、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通的必要原則。釋放公共數(shù)據(jù)價值，有賴于充分調(diào)動各方積極性，尤其是鼓勵有技術(shù)、有創(chuàng)意的數(shù)據(jù)利用主體積極參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。排他性條款導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)利用權(quán)由特定主體獨(dú)占，阻礙數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)利用，直接與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的立法目的相悖，應(yīng)予禁止。

促進(jìn)數(shù)據(jù)利他主義原則，是指應(yīng)當(dāng)激勵個人、企業(yè)或者其他組織自愿無償提供數(shù)據(jù)，以用于科學(xué)研究、改善公共服務(wù)等增加公共利益和社會福利的目的。設(shè)置促進(jìn)數(shù)據(jù)利他主義原則的理由有三。一是，利他主義原則意在激勵和引導(dǎo)個人、企業(yè)、其他組織自愿、主動共享自有數(shù)據(jù)，推動打造龐大的“利他主義數(shù)據(jù)池”，擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)的資源容量。二是，數(shù)據(jù)利他主義由國家公信力為數(shù)據(jù)利用主體背書，有利于解決公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中數(shù)據(jù)利用主體與數(shù)據(jù)主體之間互信難的問題，消除個人、企業(yè)、其他組織參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的疑慮。三是，數(shù)據(jù)利他主義以協(xié)助科研、改善公共服務(wù)等公益性事業(yè)為目的，有利于促進(jìn)科學(xué)研究發(fā)展、增加社會公共福利。數(shù)據(jù)利他主義的主要實(shí)現(xiàn)方式是，滿足法定條件、有數(shù)據(jù)利用需求的企業(yè)法人，可依法向公共數(shù)據(jù)主管部門或者其他專設(shè)機(jī)構(gòu)申請成為“數(shù)據(jù)利他主義組織”，申請通過后可由國家登記注冊，登記注冊的“數(shù)據(jù)利他主義組織”可以獲取個人、企業(yè)或其他組織自愿提供的數(shù)據(jù)，用于法定或者約定的目的。

數(shù)據(jù)安全保障原則，是指公共數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展與安全并重，公共部門和數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)履行數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，采取必要的安全保障措施。公共數(shù)據(jù)安全是公共數(shù)據(jù)開放、共享和利用的前提和底線。因此，公共數(shù)據(jù)開發(fā)立法也應(yīng)確定安全保障原則。安全保障的具體內(nèi)容涉及保障國家安全、社會安全、公共安全、個人安全。安全保障原則同時對公共部門和數(shù)據(jù)利用主體提出要求，二者在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中均應(yīng)遵守國家有關(guān)個人信息安全、數(shù)據(jù)安全的法律規(guī)定，做好公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估，履行數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，采取必要的安全保障措施，當(dāng)發(fā)生公共數(shù)據(jù)安全事故時，及時采取補(bǔ)救措施。

第四，關(guān)于公共數(shù)據(jù)開發(fā)的一般規(guī)則，至少應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容。（1）職責(zé)分工規(guī)則，包括從中央到地方的垂直職責(zé)分工、同級行政區(qū)域內(nèi)部的橫向職責(zé)分工兩個方面明確職責(zé)分配，總體遵循中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣地方抓落實(shí)的分工機(jī)制，明確公共部門的具體職能。明確職責(zé)分工是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用有序進(jìn)行的必要條件，也是確定法律責(zé)任主體的重要依據(jù)，其有助于打破因職責(zé)分配不明導(dǎo)致的公共數(shù)據(jù)流通障礙，應(yīng)在統(tǒng)一立法中明確規(guī)定。中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣地方抓落實(shí)的分工機(jī)制，符合我國有關(guān)行政職責(zé)劃分的一貫規(guī)律，既有助于公共數(shù)據(jù)管理服務(wù)于工作大局，又有利于高效落實(shí)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的各項(xiàng)立法規(guī)則。（2）分級分類和目錄管理規(guī)則，即結(jié)合公共數(shù)據(jù)的屬性特征、應(yīng)用場景，公共數(shù)據(jù)開發(fā)的敏感性、重要性、可用性，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類，并以目錄清單形式公開。數(shù)據(jù)分類是依據(jù)公共數(shù)據(jù)的特征、屬性對數(shù)據(jù)進(jìn)行類型化整理，其有利于公共數(shù)據(jù)的便捷管理和使用。數(shù)據(jù)分級則是依公共數(shù)據(jù)開發(fā)的重要性、敏感性對公共數(shù)據(jù)利用的重要程度、公共數(shù)據(jù)保護(hù)的重要程度進(jìn)行分級，以便于清晰權(quán)衡公共數(shù)據(jù)開發(fā)中的效益與安全。目錄管理則是以目錄清單形式公開數(shù)據(jù)的分級分類結(jié)果，此種管理模式，既有利于引導(dǎo)公共部門有序開展公共數(shù)據(jù)管理工作，也有利于保障數(shù)據(jù)利用主體的知情權(quán)，便于其及時查閱所需數(shù)據(jù)的共享屬性、開放屬性以及對應(yīng)的法定條件和程序。①參見洪延青：《國家安全視野中的數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)》，《中國法律評論》2021年第5期。（3）公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)規(guī)則，即統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確平臺運(yùn)作的基本要求，確定平臺運(yùn)行的可追溯機(jī)制。公共數(shù)據(jù)平臺是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的必要基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)就公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)進(jìn)行專門規(guī)定，以保障公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用高效、有序開展。其中，統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)集約化管理、消除平臺間數(shù)據(jù)流通技術(shù)壁壘的必要條件。確保平臺運(yùn)行和平臺操作可追溯，要求公共數(shù)據(jù)的共享、開放和授權(quán)運(yùn)營均應(yīng)在平臺中進(jìn)行。其目的是使公共數(shù)據(jù)共享、開放有跡可循；塑造公共數(shù)據(jù)共享開放互信機(jī)制；②參見徐珉川：《論公共數(shù)據(jù)開放的可信治理》，《比較法研究》2021年第6期。便于公共數(shù)據(jù)主管部門對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動進(jìn)行靈活監(jiān)管；為確定公共數(shù)據(jù)處理主體、判定公共數(shù)據(jù)處理合法性、確定法律責(zé)任提供依據(jù)。

第五，關(guān)于公共數(shù)據(jù)收集規(guī)則，可規(guī)定公共數(shù)據(jù)收集應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則；對于可共享的公共數(shù)據(jù)，不應(yīng)重復(fù)收集；收集的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸集、分類管理，并作必要標(biāo)識。公共數(shù)據(jù)收集是公共數(shù)據(jù)共享、開放和利用的前置步驟，公共數(shù)據(jù)收集合法、正當(dāng)、必要，既是對收集行為本身提出法定要求，也是為后續(xù)共享、開放、利用奠定合法基礎(chǔ)。規(guī)定不應(yīng)重復(fù)收集可共享的公共數(shù)據(jù)，是最小必要原則的要求，其目的是防止過度收集公共數(shù)據(jù)，避免重復(fù)收集造成的公共數(shù)據(jù)管理壓力，降低公共數(shù)據(jù)泄露和濫用風(fēng)險。規(guī)定統(tǒng)一歸集、分類管理公共數(shù)據(jù)，目的是確保公共數(shù)據(jù)有序儲存，快速查詢，提升公共部門辦事效率和治理能力。

第六，關(guān)于公共數(shù)據(jù)共享規(guī)則，建議規(guī)定：（1）公共數(shù)據(jù)共享應(yīng)界定為國家機(jī)關(guān)、公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)為履行法定職責(zé)、提供公共服務(wù)，依法使用其他國家機(jī)關(guān)、公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)，或者向其他國家機(jī)關(guān)、公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)提供公共數(shù)據(jù)的行為。該界定結(jié)合我國地方立法共識，將公共數(shù)據(jù)的共享主體限制在公共部門范圍內(nèi)，共享場景限制在公共事務(wù)范圍內(nèi)。公共數(shù)據(jù)共享具有明顯的內(nèi)部性，其發(fā)生于公共部門之間、公共事務(wù)進(jìn)行之時。此種界定可以明確公共數(shù)據(jù)共享和公共數(shù)據(jù)開放的區(qū)分，為制定體系化規(guī)則搭建清晰的概念框架。（2）公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以共享為原則、以不共享為例外。作出該規(guī)定的主要理由是，公共數(shù)據(jù)共享是公共部門內(nèi)部為開展公共事務(wù)進(jìn)行的數(shù)據(jù)交換，最大程度的共享有助于優(yōu)化公共部門的工作效率、提升政府治理能力。公共數(shù)據(jù)共享范圍僅及于公共部門、公共事務(wù)范疇之內(nèi)，共享的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險較低、監(jiān)管難度較小，以共享為原則，是收益大于風(fēng)險的立法安排。（3）應(yīng)依公共數(shù)據(jù)的共享屬性將其分為無條件共享的公共數(shù)據(jù)、有條件共享的公共數(shù)據(jù)和不予共享的公共數(shù)據(jù)。將公共數(shù)據(jù)共享分為上述三類，是對數(shù)據(jù)分類分級管理一般規(guī)則的貫徹。公共部門在判斷公共數(shù)據(jù)的共享屬性時，應(yīng)當(dāng)充分考慮公共數(shù)據(jù)開發(fā)的敏感性、重要性、可用性等，兼顧公共數(shù)據(jù)共享的效率與安全。（4）應(yīng)明確公共數(shù)據(jù)共享的法定條件和程序。為確保公共數(shù)據(jù)共享有序開展，避免公共數(shù)據(jù)泄露、濫用，應(yīng)當(dāng)指明各類、各級公共數(shù)據(jù)共享的法定條件和程序，包括共享申請的提出、共享申請的受理、共享申請的審批、獲取共享數(shù)據(jù)的方法等。

第七，關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放與利用規(guī)則，至少要規(guī)定：（1）公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)界定為公共部門向個人、企業(yè)或其他組織提供公共數(shù)據(jù)的公共服務(wù)。與公共數(shù)據(jù)共享的內(nèi)涵相比，公共數(shù)據(jù)開放具有明顯的對外性。一方面，公共數(shù)據(jù)共享是公共部門內(nèi)部之間的數(shù)據(jù)流通，而公共數(shù)據(jù)開放面向公共部門之外的數(shù)據(jù)利用主體，涉及個人、企業(yè)和其他組織。另一方面，共享的公共數(shù)據(jù)必須用于履行公共職責(zé)、提供公共服務(wù)，共享的目的是提升政府治理能力；開放的公共數(shù)據(jù)用途由數(shù)據(jù)利用主體決定，開放的目的是匯聚社會大眾、企業(yè)的智慧，創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)利用形式，挖掘公共數(shù)據(jù)潛力。①參見丁曉東：《從公開到服務(wù)：政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法理反思與制度完善》，《法商研究》2022年第2期。（2）公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向原則和安全可控原則。公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向原則。理由是，公共數(shù)據(jù)開放的直接目的是激勵社會各界參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)面向需要利用公共數(shù)據(jù)的領(lǐng)域和事業(yè)，并依據(jù)需求的迫切程度對公共數(shù)據(jù)的開放屬性和開放優(yōu)先級進(jìn)行排序。公共數(shù)據(jù)開放也應(yīng)堅(jiān)持安全可控原則。理由是，公共數(shù)據(jù)開放是向社會大眾提供的公共服務(wù)，存在較大的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、較高的監(jiān)管難度。因此，公共數(shù)據(jù)開放面臨較高的數(shù)據(jù)安全保障壓力，需嚴(yán)格審查公共數(shù)據(jù)開放申請事由、申請主體資格、申請的公共數(shù)據(jù)類型，評估公共數(shù)據(jù)開放風(fēng)險。（3）應(yīng)當(dāng)依開放屬性將公共數(shù)據(jù)分為無條件開放的公共數(shù)據(jù)、有條件開放的公共數(shù)據(jù)和不予開放的公共數(shù)據(jù)；建立開放的優(yōu)先級制度，優(yōu)先開放、重點(diǎn)開放與民生緊密相關(guān)、社會迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放屬性受到數(shù)據(jù)敏感性、重要性、可用性等因素影響，也應(yīng)采取分級分類和目錄管理，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用中效益與安全的平衡。一方面，要保障公共數(shù)據(jù)安全，禁止公開國家秘密、商業(yè)秘密、隱私、敏感個人信息等安全風(fēng)險級別高的公共數(shù)據(jù)；另一方面，要確保對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障作用巨大的公共數(shù)據(jù)得到充分利用。①參見朱崢：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)及其制度構(gòu)建》，《電子政務(wù)》2020年第10期。（4）應(yīng)明確公共數(shù)據(jù)利用主體的資格條件，公共數(shù)據(jù)利用以簽署數(shù)據(jù)利用協(xié)議為必要。公共數(shù)據(jù)開放是面向社會提供數(shù)據(jù)，其規(guī)則和程序設(shè)計(jì)應(yīng)注重風(fēng)險控制，防止公共數(shù)據(jù)遭到濫用。因此，必須明確可申請公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)利用主體資格條件，確保數(shù)據(jù)利用主體具有基本的數(shù)據(jù)安全保障能力；必須與數(shù)據(jù)利用主體簽訂公共數(shù)據(jù)利用協(xié)議，并在協(xié)議中明確開放的公共數(shù)據(jù)類型、利用目的、數(shù)據(jù)利用主體的法定義務(wù)，其中法定義務(wù)必須包含合法處理數(shù)據(jù)的義務(wù)、采取安全保障措施的義務(wù)、不得超越約定目的處理公共數(shù)據(jù)的義務(wù)等。（5）應(yīng)允許合法的公共數(shù)據(jù)商業(yè)性運(yùn)營。公共數(shù)據(jù)用于商業(yè)目的的，須對數(shù)據(jù)運(yùn)營主體、運(yùn)營活動進(jìn)行審查、監(jiān)管；數(shù)據(jù)運(yùn)營主體必須與公共部門簽署公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，并經(jīng)公共數(shù)據(jù)主管部門同意；須實(shí)施收費(fèi)控制，允許公共部門收取覆蓋公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)、管理成本的合理費(fèi)用。企業(yè)是數(shù)據(jù)創(chuàng)新的主力軍，為激勵企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，應(yīng)允許企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)的商業(yè)性運(yùn)營。在公共數(shù)據(jù)商業(yè)性運(yùn)營中，也應(yīng)防止企業(yè)不顧安全風(fēng)險、過度追求商業(yè)利益、濫用公共數(shù)據(jù)，因此，需對運(yùn)營主體的法定資格、安全保障能力進(jìn)行審查，并持續(xù)監(jiān)管運(yùn)營主體的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營活動。為防止公共部門或運(yùn)營主體借助公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不當(dāng)牟利，應(yīng)統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的形式要素，規(guī)定公共部門與運(yùn)營主體需簽訂公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議。協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)運(yùn)營范圍、運(yùn)營期限、運(yùn)營目的、數(shù)據(jù)安全要求、期限屆滿后資產(chǎn)處置等內(nèi)容，并由同級公共數(shù)據(jù)主管部門審批；應(yīng)允許并限制公共部門收費(fèi)，公共部門授權(quán)企業(yè)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)的收費(fèi)，以覆蓋公共數(shù)據(jù)收集、管理成本為限，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)遵循非歧視原則，平等適用于運(yùn)營主體和運(yùn)營場景。②參見劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：生成邏輯、實(shí)踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務(wù)》2022年第10期。（6）對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品，原則上應(yīng)由授權(quán)的公共部門或公共數(shù)據(jù)平臺享有控制權(quán)，不得授予數(shù)據(jù)運(yùn)營主體專有權(quán)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的重要目標(biāo)之一，是借企業(yè)之力，開發(fā)新的衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品，以豐富公共數(shù)據(jù)資源池，積累公共數(shù)據(jù)價值。因此，對于因公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品，原則上應(yīng)由授權(quán)的公共部門或公共數(shù)據(jù)平臺享有控制權(quán)。若授予數(shù)據(jù)運(yùn)營主體專有權(quán)，則公共數(shù)據(jù)的衍生產(chǎn)品無法繼續(xù)惠及其他數(shù)據(jù)利用主體，不利于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)利用價值的最大化。

第八，關(guān)于公共數(shù)據(jù)開發(fā)的責(zé)任規(guī)則，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“誰開發(fā)、誰負(fù)責(zé)”“誰利用、誰負(fù)責(zé)”的原則，各部門、各主體應(yīng)當(dāng)依法履行法定職責(zé)和法定義務(wù)，各主體對其數(shù)據(jù)活動的合法性負(fù)責(zé)。為督促各方主體在公共數(shù)據(jù)開發(fā)中遵守法律規(guī)定、履行法定職責(zé)和法定義務(wù)，必須明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)的責(zé)任規(guī)則。在責(zé)任分配中，堅(jiān)持“誰開發(fā)、誰負(fù)責(zé)”“誰利用、誰負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)際是堅(jiān)持“自己責(zé)任”原則，這既符合公平正義理念，也可為責(zé)任主體的確定提供依據(jù)。