新時期城市公共管理模式創新面臨的挑戰及推進路徑

胡海明 路 欣

（1.中共伊春市委黨校，伊春 153000；2.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080）

城市公共管理最根本的任務是在政府推動下，建立健全城市物質文化環境和公共產品、公共服務供給體系，滿足城市居民的切實需求，從而促進城市經濟社會的發展。近年來，隨著城鄉一體化建設步伐加快和城市化進程加快，城市公共管理出現了新問題，使城市公共管理面臨著更加嚴峻的挑戰，城市公共管理模式創新問題如不加以解決，極有可能使城市社區秩序混亂，應仔細研究城市公共管理模式創新的推進路徑。

一、城市公共管理中存在的問題及成因

（一）政府管理職能“越位”

政府管理職能“越位”主要體現在以下兩個方面。其一，計劃經濟時期政府管理職能的“越位”。我國計劃經濟時期，以政府統一分配為主導，體現為公、私財產統一管理，企業的自主經營和管理功能發揮不足，由于市場因素的影響力微弱，導致經濟活力受損等情況出現，這一時期的“越位”主要體現在政府這只“有形之手”抓的過于嚴格，限制了市場這只“無形的手”的功能發揮。

其二，改革開放新時期政府管理職能的“越位”。自我國實行改革開放以來，經濟體制和政府管理發生改變，企業自主經營和管理得到了很大程度的解放，市場經濟得以飛速發展，政府將自主經營和發展的權利還給市場、還給企業主，這一時期政府的職能主要為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。事實證明，在“兩只手”的作用下，我國經濟發展規模逐漸躍升，引起世界矚目，這是我黨在領導我國經濟建設道路探索中的又一大光輝成就。但此時，我國城市公共管理面臨著習慣于舊的管理思想和管理模式等因循守舊的挑戰，管理模式亟待創新。然而，傳統的經濟發展方式和政治體制造就了與這種高度集中化體制相適應的利益集團，而管理模式的改變，某種程度上意味著利益集團的利益及權利發生變化，這個學習過程和轉變過程需要面對利益集團既得利益減少和成本增加，傾向于加強或維持原有的管理模式等多重阻力，給傳統的城市公共管理模式和管理方式的變革帶來難題。

綜上所述，政府“越位”不僅會造成經營領域僵化，還會造成城市公共管理缺位，更會造成公共管理領域缺乏政府管理和服務缺乏等嚴重后果。

（二）城市建設規模失控

城市建設規模失控是現階段城市建設和政府管理所面臨的問題之一。其一，資金相對不足是轉變城市公共管理模式無可避免的問題。一方面，隨著全面深化改革和城鄉一體化建設的推進，城市建設工程量在今后一個時期勢必加大，對建設質量的要求必然提高，而資金短缺會遏制城市建設，對城市建設中公共管理模式創新造成嚴重影響。另一方面，多方集資渠道稍顯不夠。城市建設是一項長期持續的浩大工程，想要完全靠政府這一單一主體解決資金和擴大規模等問題，難有很大作為。其二，負債經營的建設模式出現，給城市建設規模擴大帶來新的機遇和挑戰。大舉的負債經營是否合理還有待商榷，它不僅是抓住機遇的重要手段，也是城市公共建設實現其自身特殊性的方式，但問題在于，一方面作為一項公共產品的城市建設基礎設施，不能隨時轉換為資金的形式，帶來的不靈活和回收周期長的問題有待解決。另一方面，部分政府官員一味追求政績，忽視了城市建設資金不足的問題，一味擴大城市建設規模，但財政收入有限導致政府必然向銀行貸款，政府的信用形象使得極少數情況下會被限額貸款，從而極易出現部分城市建設債務無法及時歸還的現象，引發負債經營不適度帶來的一系列“形象工程”等城市建設規模失控的窘境。

綜上所述，城市建設規模失控會導致政府主導信貸經營、銀行不良資產增多、企業墊付資金長期被套牢、上游建筑材料供應商債務危機、部分中小企業被拖垮等一系列社會矛盾的出現，甚至產生連鎖反應，給城市建設和政府管理帶來難題。

（三）部分政府官員管理能力有待加強

部分政府官員管理能力有待加強是城市管理模式創新面臨的又一大挑戰，城市管理模式的轉變周期長，滯后于市場經濟體制建設，未能全面轉變，其中的影響因素包括部分政府官員管理能力不足。

其一，部分政府官員未能綜合平衡各利益群體的利益需求，未能真正從城市化進程加快的現狀出發進行管理，導致部分政策未能有效落地、落細，帶來個別地方出現一些如失業率升高、環境治理能力弱、居民住房資源緊等不可持續發展問題。

其二，部分政府官員由于科學文化素質和管理能力不高，未能全面掌握市場經濟運作的知識，專業不對口的現象存在，導致城市管理中未能有效深入理解市場經濟與城市社會管理的聯系，未能理解社會變遷對城市公共管理模式創新的要求，出現一些管理僵化的現象，更有一些官員仍舊不肯拋棄陳腐的思維方式和管理理念等，對城市管理模式和方式的轉變更新意義缺乏明確認識，導致城市管理模式創新的實效性降低。

二、城市公共管理模式創新的路徑選擇

（一）提高政府信息透明度，增強公民知情權

政府信息透明度是一個國家在社會治理方面成熟與否的衡量指標之一，更是適應社會信息多元化發展的必然選擇。目前，隨著網絡新媒體社會的飛速發展，對城市公共管理模式的創新帶來一系列挑戰，為適應新時代城市居民的需求，政府作為管理主體，應適應社會發展需求，提高信息透明度，增強公民知情權。

其一，建立互聯網對話平臺，保障公民網絡資源享有權。據統計，80%的社會信息資源掌握在政府手中，其中又有80%處于封閉半封閉狀態。政府的信息公開是確保人民生活水平的重要方面。一方面，要建立網絡信息對話平臺，提高民主執政、依法執政水平，增強居民網絡信息享有權，可以加強監督，使權利運行得更加順暢。另一方面，通過信息資源共享，使居民更加了解社會管理，能夠依法參與社會管理，有效提出意見和建議，穩步提升我國居民參與社會管理。此外，要通過互聯網信息共享，有效減少居民辦事程序，解放政府人力，提升政府管理水準。

其二，加強信息公開，避免報喜不報憂，滿足居民依法知情的需要。一方面，在政府的領導下，新聞媒體要發揮職能，建立好信息公開，避免新聞報道報喜不報憂、“捂蓋子”等現象存在。另一方面，政府要嚴格管控和審核信息，牢牢掌握意識形態陣地，對居民起到正面引導和教化作用，尤其要加強網絡引導，同時做到貼近事實原貌。此外，還要做到一定程度的政務公開，滿足居民參與心理。

其三，信息公開要做到具有時效性、動態化、生動化，使居民喜聞樂見。一方面，政府有關部門要秉持著提高居民生活質量的宗旨和原則，隨時關注社會變遷中的城市改變，及時發布信息；語言要翔實可靠，力求生動簡練，群眾喜聞樂見。另一方面，建立政府發言人機制，對居民關心的事進行及時報道和討論，對政府新修訂的政策，要對居民代表進行及時講解，更好滿足群眾對信息知情的需求。

（二）培育城市公民的自主性，轉變城市政府職能

與西方的城市管理大為不同的是，我國城市管理中，居民表現為“順從”的態勢，公眾主體意識不強，參與度不高，部分居民責任感不強等問題存在，這不僅與城市治理有著密切的聯系，更是中西方政治文化在起作用。再加上我國社會非營利組織發展不強，導致公眾參與度低，從而不可避免地造成政府職能混亂，長期以來既“劃槳”又“掌舵”。所以，必須培育城市居民的自主性，使之能夠主動參與政府的決策、執行，促進政府實現從“劃漿”到“掌舵”的轉變。

其一，建構我國新型城市政治文化，提升居民自主性。一方面，以社會主義核心價值觀推動政治文化形成和發展，提升居民自主意識、參與意識。社會主義核心價值觀的二十四字方針，是我國居民行動的依據，政府有關部門履責，大力宣傳其核心要義，確保入腦、入心、入行，使居民自覺為“兩個一百年”奮斗目標而努力。另一方面，講好中國故事，推動城鎮居民意識發展。通過家庭教育、學校教育和網絡平臺等傳播手段和途徑，讓居民了解我國革命、建設和改革的發展歷史，使居民增進對共產主義的信仰，加強社會凝聚力，使居民自覺自愿參與城市建設，力求語言簡練、生動、有效。

其二，發展城市公眾參與團體，提高居民參與程度。市場經濟的宏觀戰略背景下，城市居民的自我服務需求大大增強，應順應發展潮流，建章立制，助力發展城市公眾參與，充分發揮城市社區居委會的基層服務、管理功能，依法合理、有效地解決城市公眾參與團體發展滯后的窘境。一方面，政府履責，在權力、資源、信息、技術、資金五個方面給予社會非營利團體以適當傾斜，促進城市社區居民有效參與城市管理，使其能夠積極按照相關程序為城市管理和城市建設建言獻策。另一方面，在政府有關部門的帶領下，做好社會非營利組織的培訓，在城市社區基層黨委的幫助下成立黨支部，在社區居委會的幫助下，開展事務性工作，使其積極為城市社區管理和建設貢獻力量。對此，我們還應批判地吸收一些有益經驗，助力社會非營利組織的成長和發展，政府在技術技能、資金資源、信息共享等方面予以一定的支持，從而發揮社會非營利的效能。

總之，針對城市社區居民參與不足的現實樣貌，政府必須制定一套行之有效的方略，大膽合理放權，制定行動綱領和項目及實施方略，切實提升城市社區居民參與程度。

（三）建立健全城市基礎設施管理運營系統，實現公共服務全覆蓋

針對城市社區管理，制定一套行之有效的城市基礎設施管理運營系統，并使之建立健全，十分必要。城市基礎設施管理和運營系統的健全這一基礎性問題，對城市管理和城市建設起到十分重要的作用，如果這套系統失靈，會使城市居民生活混亂，同時也體現出建立健全城市基礎設施的管理和運營系統的重要意義。

其一，制定方略，建構和完善城市總體規劃。要注重加強基礎設施建設，改進和完善制定的規劃項目和應急預案，厘清管理的具體實施辦法，使國家各項城市管理政策充分落實。據調查，上海市針對城市供水排水、橋梁工程、交通設施等六個方面統一管理，從宏觀布局的戰略視角進行深層規劃，全面、穩步對城市管理進行深層改革，使城市綜合功能得以充分發揮等，這些都可以為城市管理創新提供可借鑒的思路。

其二，實現公共服務全覆蓋。一方面，要做好政府、企事業單位職責分化，高度明確政府職能和責任，將政府職責之外的事務交由企業、單位、社會非營利組織等，以便厘清政府職責，發揮社會多重效力，如此才能職責明晰地實現區域公共服務全覆蓋。另一方面，要轉變政府管理方式，簡政放權以充分適應市場經濟和改革開放，政府履責，嚴格監督城市社區公共服務質量、公共信息的發布、公共資源的分配及公共產品的質量等，實現公共服務全覆蓋。

（四）創新城市管理結構，健全社區服務體系

十八大以來，我國從創新城市管理結構入手，優化了我國宏觀公共管理職能，將管理視角由“內部取向”轉移到“外部取向”，由具體決策上升到宏觀戰略，涵蓋了行政組織內部管理與城市社區外部管理兩重內涵和主旨，增強了政府管理和社會管理的雙重實效，給我國城市社區管理提供了實踐依據和理論遵循，即應創新城市管理結構，健全社區服務體系。

其一，政府應充分發揮其宏觀職能，充分發揮監督決策、宏觀戰略協調等功能，建立長期行之有效的黨、政府、企業、社會四者緊密聯系的組織體系，建立健全城市社區的責任、權力、利益、義務四位一體的“條塊”關系，結合黨中央的各項指示，不斷深化結構優化和部門改革，明確職責分工，將社區、街道辦、社會非營利組織的職責分別歸位，讓各部門的職能得以充分發揮，使結構能夠充分迎合新時代城市管理的需要。

其二，堅持宏觀視角，健全社區服務體系。一方面，要堅持落腳城市社區。密切關注群眾所關心的事務，結合社區工作實際，充分發揮社區的協調矛盾功能及公共服務功能等。另一方面，要積極建立健全密切聯系群眾的服務體系。建立與我國國情相適應、服務主體多元化、服務質量和管理水平較高的社區服務體系，不僅要喚起居民意識，還要政府履責發揮監督協調作用，更要推進好社區管理體制機制的創新和建構，做到與政府管理與黨領導下的城市社區自治結合，以滿足居民日益增長的公共服務需求。