關于對行政事業單位預算績效管理的思考

張曉霞

（廣州中醫藥大學第一附屬醫院，廣州 510405）

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件要求，行政事業單位應當構建內部控制機制，以此確保單位內所有經濟活動均符合法律要求，所有財務活動與業務活動均兼顧社會效益與服務效益，且單位風險可控、資產安全。預算績效管理是當前行政事業單位內預算管理改革的關鍵環節，也是單位預算管理實施的主要內容，應當從內部控制角度入手，以內控思維加強預算績效管理各個環節的搭建，持續完善行政事業單位預算績效管理的實施環節、實施流程與要求，逐漸形成兼顧編制、執行、監督的高效預算管理模式，提升信息化建設水平，為行政事業單位的高效高質量發展提供保障。

一、內部控制與預算績效管理的共同特性

內部控制源于企業管理范疇，是企業為了實現經營目標針對業務各個環節可能產生的風險提出的事前控制措施，其作用是輔助實現目標。根據《柯氏會計詞典》提出的定義，內部控制是內部牽制的衍生，其最初的目的是防止發生舞弊等非法業務行為，促使內部組織結構互相制衡，其制定的業務流程分工明確，各部門、崗位之間遵循制衡原則。

預算績效管理是目前預算改革的主要體現，源自全面預算績效管理概念，其與內部控制相似，均起源于企業管理范疇，之后沿用到政府管理領域，是當前提高政府有關部門及事業單位預算工作效率的有效措施。預算績效管理是績效管理與預算管理的融合，其內涵包含了預算管理的各個方面。現如今，行政事業單位內的一般公共預算項目、政府性基金預算、國有資本經營預算等均納入預算績效管理中。

根據內部控制與預算績效管理內容概述可以看出，二者之間具有千絲萬縷的聯系，共同特性包括：①目標相一致。無論是內部控制，還是預算績效管理，均是由行政事業單位的財務部門負責的，是財務部門參與內部運行的管理方式，最終目的是防范行政事業單位的經營風險，輔助達成其財政預算管理目標，確保單位履行自身職能，提供社會服務。②過程均覆蓋全面。預算績效管理與內部控制均是覆蓋行政事業單位經營管理各個環節、單位各部門與各方面的管理模式，無論是年終的部門預算執行、預算執行情況監督，年末的預算執行率評價，還是內部各項經營活動的風險評估、事前控制，均具有全流程、全方位的特性。③全員參與特征。內部控制的實施涉及單位各個部門，而預算績效管理關系著各部門的預算目標執行效果，雖然這兩項工作不屬于同一崗位，但是均涉及各個部門的運轉，涉及各項業務的主要負責人員，其面向單位全體成員展開管理。

二、行政事業單位實施全面預算績效管理的必要性

全面預算績效管理是內部控制視域下進一步輔助強化預算績效管理的主要方式，也是符合當前行政事業單位預算改革趨勢的先進理念，在單位預算績效管理中融入全面理念，能夠進一步確保預算績效管理的全員覆蓋、全流程覆蓋與全方面覆蓋特征，對于充分落實預算績效管理、提升管理效率而言是極其必要的。

一方面，實施全面預算績效管理有助于提高行政事業單位的財政資金配置率。在行政事業單位的經營發展中，單位的經濟水平逐年提升，但是在日常經營管理中仍然要將勤儉節約、厲行節約、修身養德等原則貫徹執行下去，將這些優秀精神滲透到全面預算績效管理中，覆蓋單位經營發展的方方面面，從而有效控制預算，優化資金配置，確保每一份資源均充分發揮其價值，將這些資源紛紛運用到落實服務職能中。行政事業單位實施全面預算績效管理，在確保基礎支出的同時，重點關注單位的職能保障工作，根據單位內部情況優化資金使用結構，按照各流程的反饋情況及績效評價持續優化資金配置，從而提升資金配置效率。

另一方面，實施全面預算績效管理有助于優化行政事業單位的財政支出結構。行政事業單位內部財政支出結構的變化受到外部經濟發展的制約，也會與經濟發展階段相契合。縱觀我國財政支出結構的變化，可以看出財政支出結構的調整在優化政府部門及行政事業單位資源配置、驅動社會經濟發展、增強社會服務能力方面起到了積極作用。進入“十四五”時期后，國內外形勢越發復雜，行政事業單位作為我國政府特殊單位，應在求穩的基礎上強化財政支出結構，深化財政支出結構改革，將更多財政資源作為實體經濟的發展支持，作為薄弱環節與社會重要領域的發展力量，以此體現行政事業單位的社會服務職能。在實際過程中，實施全面預算績效管理，能獲取更全面、細致的財政支出結構報告與數據資料，全過程監督財政支出及落實情況，提升單位整體水平。

三、基于內控視角，我國行政事業單位預算績效管理的發展路徑

根據上述分析可以看出，內部控制與財務預算績效管理之間具有較強聯系，要想進一步發揮預算績效管理，應當引入內控思維，充分發揮內控機制的應用價值，遵循全面理念，搭建出全員、全過程、全方位的預算績效管理機制，以此提升預算執行、預算監督與控制效用，為行政事業單位的高質量穩健發展提供有力支持。

（一）合理編制預算

根據現階段行政事業單位內預算績效管理的改革情況，當前單位內推行全面預算績效管理方法，相較于以往的預算管理方法更加規范，具有高效性，能夠保證預算編制科學合理，確保預算執行嚴謹有序，初步體現出其應用優勢。為了更大程度地發揮全面預算績效管理的價值，應當立足內部控制視域，將內控思維融入現有的預算績效管理模式中，構建出全口徑、一體化、全覆蓋的預算績效管理體系。在使用零基預算編制方法的基礎上，對本年度單位收入預算與支出預算進行合理預測，確保預測范圍覆蓋前中后三個階段，盡可能保證預算編制結果更加客觀、精準，符合行政事業單位的設計情況。在全口徑、一體化、全方位覆蓋的預算編制模式之下，應當遵循兩項原則，第一項原則是量入為出，第二項原則是實事求是，同時要綜合考慮單位整體情況與部門預算需要，根據法律與規章制度安排預算支出，確保單位內預算的外收支平衡，還需編寫預算收支計劃，謹防隱瞞不報等情況。

（二）健全預算執行監督體系

預算執行監督是內部控制視域下落實全面預算績效管理的重要環節，是遵循內控原則，對預算績效管理實施過程進行控制與監督的手段。嚴謹有效的監督能夠督促單位內各部門、崗位人員規范執行預算編制，也可以及時發現預算的執行問題，及時提出解決措施，確保內部控制及時、有效。在內部控制視域之下，應當搭建完善的預算執行監督機制，在單位內設置專門的內部審計小組，為規范監督提供保障。考慮行政事業單位的公益性與社會服務性職能，應當賦予內部審計小組相應職責與權利，促使其可以參與到預算績效管理中，落實監督職責，及時發現與確定預算績效管理漏洞，提出預算執行及績效管理的整改意見，為持續落實預算績效管理提供依據。在設置內部審計小組時，應當確保內部審計小組的相對獨立性，賦予其獨立行使職能的權力，并且確定小組的直屬方向，促使審計小組可以對單位內預算績效管理涉及的各項事項進行審計，能夠依法處理問題，嚴謹公示問題。同時，要提出行政事業單位內其他部門對內部審計小組工作的協同責任，要求各部門提交的資料真實可靠、實時高質。

（三）執行項目資金管理

項目資金管理是行政事業單位預算績效管理的主要任務之一，也是預算績效管理內部控制的主要對象。在行政事業單位的內部控制視域下，要想充分發揮全面預算績效管理的價值，應當加強對單位項目資金的管理與控制，嚴格落實資金管理計劃，規范單位的資金使用與配置，輔助提升單位內部資金利用率。在執行項目資金管理的過程中，可以大致分為如下步驟：①優化分類項目資金。在行政事業單位的預算及其績效管理中，項目資金大致可以分為基本支出、部門項目資金、政府項目資金、單位預算外專項資金、省級單位安排的轉移支付資金。應當根據這些資金的類型、占比與特點，設計相應的項目資金管理計劃并嚴格落實，確保各項資金管理符合需要。②進一步規范行政事業單位的項目資金審核批準流程。單位根據年度項目預算方案，按照項目資金的分類提出各項項目資金的預算指標，搭建指標體系，合理安排資金分類，將項目資金按照類型、來源、科室等錄入指標系統中，銜接行政事業單位的集中支付系統，經過初審、復審、終審等流程合理撥付資金。采用這樣的方法確保每一分資金均來源可追溯，可以確定每個環節的直接責任人，提高資金審批的規范性，強化預算約束與資金使用效用。

（四）重視預算績效評價結果與反饋

在內控視域下落實單位內的預算績效管理模式，建議要加強對績效評價、評價結果反饋與應用環節的關注，充分發揮評價效用，以科學評價引導單位預算編制、執行與監督，以客觀評價全面呈現單位預算績效情況，反映單位內部控制效果，為持續優化單位預算績效管理提供支持。績效評價是預算績效管理的關鍵環節，應當根據預算績效評價指標體系，科學全面地評估預算執行情況，直接反饋預算的執行效果。在實際過程中，利用預算績效評價可以精準識別出隱藏在內部的風險隱患，根據評價結果可以進一步完善預算績效管理體系。行政事業單位應當根據預算績效評價結果，適當完善各個部門在預算執行過程中的職責與工作范疇，根據評價結果科學決策；同時，預算績效評價結果運用于單位的項目管理、物資采購、采購標準設定、合同管理中，也可以定期對預算執行情況進行分析，開展對預算編制執行及其效果的動態跟蹤分析。

（五）推動預算績效管理信息化建設

隨著現代社會科學技術的快速發展，行政事業單位內信息化建設迫在眉睫，行政事業單位應當加強對預算績效管理的信息化建設，引入先進科技，優化信息平臺，調整信息化建設的組織架構，充分發揮技術優勢，提高預算績效管理的數據精準性、分析可靠性、過程全面性。根據現階段我國行政事業單位內部預算績效管理的信息化發展趨勢，可以引入線上一體化平臺，進一步整合單位內的財務系統、財政系統與業務系統，以財政資金的收入、支出與管理為核心線索，將預算編制、會計核算、集中支付、日常辦公、預算執行、預算評價與反饋等納入一體化平臺中，促使各系統與軟件之間互相聯通，讓各部門之間互相溝通與聯系，形成覆蓋單位經營發展全過程的、聯動各個部門的一體化復合平臺。通過搭建一體化平臺，將預算批復之后的指標與集中支付系統對接，實現單位業務與預算信息數據的高效聯通，確保各項預算數據來源可靠、支出可追溯、數據指標清晰客觀。

（六）加大內部控制力度

在行政事業單位內持續落實預算績效管理的過程中，應當時刻強調內部控制思維，以內控機制、內控監督、內控溝通等輔助強化預算績效管理模式的運行，進一步加大內部控制力度，確保預算績效管理的實際效用。在制度層面，可以將預算績效管理作為目標，制定全方位、全過程的監督制度，對預算績效管理的數據獲取、數據分析、預算編制、預算執行、績效管理與評估、績效評估結果的利用等展開監督，確保內控監督覆蓋預算績效管理的事前、事中與事后環節。同時，提出日常監督與專項監督相結合的控制方法，內部審計小組負責日常監督；上級部門的績效考核等為專項監督，采用這樣的方式分別從被動、主動兩個方面入手，做好監督檢查、控制工作。

結 語

綜上所述，內部控制是行政事業單位管理的重要構成，也是輔助強化預算績效管理效用的關鍵。在內控視域下，如何完善預算績效管理體系，提升預算績效管理水平與質量，增強行政事業單位的抗風險能力與經營發展實力，是上述研究致力探索的問題。在今后的行政事業單位預算績效管理研究中，應當加強對預算績效管理各個環節的探索，引入內部控制機制，將內部控制的環境、風險評估、信息溝通、監督、評價等融入預算績效管理體系中，形成具有內控效用的預算績效管理模式，逐漸完善預算績效管理結構，促使各項預算績效管理規范化、高效化發展。