優化營商環境背景下高校政府采購中主體責任問題的研究

陳妮娜

（贛南衛生健康職業學院，贛州 341000）

引 言

營商環境就是生產力，優化營商環境就是解放生產力，提高綜合競爭力。政府采購是評價優化營商環境關鍵指標之一，其中涵蓋了招標投標、合同執行等重要因素。近幾年，高校迅猛發展，院校基礎建設及各項教學設施設備的投入占地方經濟支出的較大比重。從高校的政府采購相關主體責任問題進行剖析，對優化地方營商環境具有重大影響。

一、優化營商環境評價指標中政府采購的影響

營商環境通常指軟環境，是指企業在開設、經營、納稅、貿易活動、執行合約及關閉等方面遵循的政策法規所需要的時間和成本條件。

（一）優化營商環境評價指標

世界銀行在每年發布的《營商環境報告》中比較各經濟體在不同生命周期的營商環境，羅列出12 個評價營商環境的指標：①開辦企業；②辦理建筑許可；③獲得電力；④登記財產；⑤獲得信貸；⑥保護中小投資者；⑦納稅；⑧跨境貿易；⑨執行合同；⑩辦理破產；?雇用員工；?政府采購。需要重點關注的是：成本、便利度（手續和時間）、透明度、管理質量、法律（政策）框架的完善程度。其局限性為：不考察各經濟體市場規模、政局穩定等因素。

我國營商環境評價的18 個指標是在世界銀行12 個指標的基礎上增加了6 個中國特色指標，包括：①招標投標；②獲得用水用氣；③知識產權保護和運用；④市場監管；⑤政務服務；⑥包容普惠創新。

綜上所述，一個地區要想發展，短期靠項目，中期靠政策，長期靠環境。當前江西省經濟正經歷變革，既要求發展方式和增長路徑的轉變，更要求體制變革和機制創新。

（二）政府采購對優化營商環境的影響

從我國營商環境評價的18 個指標中不難看出，政府采購其實涵蓋了招標投標、合同執行、政府采購等多個重要因素，影響著營商環境整體四個層次（包括引入企業、獲得資金、日常經營、在有保障的營商環境中經營）中的后兩個層次，即日常經營、在有保障的營商環境中經營。政府采購在政府財政支出與國民生產總值占比巨大，因此要從供給側和需求側兩方面分析政府采購對優化營商環境的影響因素，分析優化營商環境下高校政府采購中主體責任、需求側存在的主要問題及解決方法，著力打造透明、公開的政府采購環境，促進優化營商環境，從而有效促進地方經濟增長。

二、優化營商環境中高校政府采購現狀及存在問題

近幾年，高校迅猛發展，院校基礎建設及各項教學設施設備的投入占地方經濟支出的較大比重，對優化地方營商環境具有重大影響。目前，我省的營商環境在市場環境方面仍存在：私營企業在政府采購的工程招標、資質許可上受到不平等待遇的現象仍然比較普遍；隱形壁壘；地方保護；不公平競爭；等等。

在高校政府采購中存在以下四個問題。

（一）設置不符合項目要求的條件，在設置資格預審時排斥潛在優秀投標商

有些高校在制定招標文件的投標企業資格性審查要求時，除了必要的工作證件、資格證，還會要求投標企業的技術負責人、技工等具備與招投標無關的各類合格證。招標文件中設置的供貨期限的要求不合理，期限過短，屬于以不合理條件限制、排斥外地供應商。

（二）采購需求不明確，排斥其他供應商

政府采購需求管理要符合采購項目特點和實際需要。目前，高校政府采購存在招標文件評分細則中的評審因素未量化、未細化，設置區間分值，盲目擴大評標委員會的自由裁量權，招標文件技術參數設置不合理，具有嚴重的限制性和傾向性，助長“圍標”“串標”等行為。

（三）采購主體責任落實不到位，難以體現采購工作的公正客觀性

存在高校對建立采購內部控制制度的必要性認識不夠，以及權責分離管理和審批權限劃分不完善、采購工作流程與采購管理制度不規范、采購計劃和采購文件的編制與審批缺乏審查監督等問題。采購管理部門在高校中屬于教輔部門，有些高校的采購管理部門并未獨立建制，從屬于資產管理或后勤管理等相關業務部門，從事采購管理工作人員相對較少，加上認識不到位，在崗位設置上未按“決策、執行、評價監督三分離”的原則劃分職責，采購人員除了執行采購工作，還參與采購前期項目建設決策、監管采購后續合同簽訂、項目驗收等業務工作，既充當決策者，又實施具體采購工作，最后還是項目采購效果的評價者，難以體現采購工作的公正客觀性，采購風險無法內部控制，最終導致采購主體責任無法真正落實。

（四）思想僵化，降低了采購工作效率

在全國反腐倡廉背景下，有些高校采取“逢采必招”的做法，把公開招標作為規避風險的法寶，無論金額大小，都通過公開招標的方式進行采購。當前，《省政府集中采購目錄及標準（2022年版）》《必須招標的工程項目規定》（國家發展和改革委員會令第16 號令）規定，對政府采購限額標準以上，200 萬元以上的貨物和服務采購項目、400 萬元以上的工程采購項目，采用公開招標采購方式，而對于金額小、常規性采購、緊急項目采取靈活的采購方式是法律法規所允許的，只要設置規范的程序，非招標方式一樣可以發揮作用。不考慮特點，千篇一律用公開招標的方式進行采購，實際上降低了采購工作的效率。

三、落實高校政府采購主體責任，促進優化營商環境的對策

（一）加強內部控制管理，明確采購責任主體

全面推進高校政府建設采購內部控制制度及采購業務規范，建立完善高效、科學的政府采購內部權力制衡體制和監督體制。

建立完善采購管理制度、資產管理制度，科學分層級歸口管理，設置合理的采購關鍵崗位、采購流程再造業務申請審核程序，嚴格遵守國家關于政府采購法律法規。需要詳細規定高校采購業務內部控制建設的具體內容，包括：①能否實現政府采購業務歸口管理；②能否依據預算開展政府采購；③能否按照政策規定開展政府采購并驗收；④能否依照政策法規歸檔保管政府采購資料；⑤明確哪些崗位和職務之間不相容，將授權批準與業務經辦的職務相分離；⑥建立信息系統與內部控制流程相結合，實現業務和事項的自主控制，減少人為操縱因素。

采購人主體責任落實的關鍵在于明確具體的采購人。采購人以符合實際的合理的采購需求為基礎參與采購項目，對采購項目全過程承擔主體責任；采購人對采購需求和采購實施計劃的客觀性、合理性負責；采購人落實主體責任以內部控制管理制度為指引，壓實采購主體責任，為供應商履約提供明確方向。

（二）政府采購內部控制管理，營造公平競爭環境

1.加強高校政府采購組織架構建設，加強高校采購需求管理，做好采購意向工作

設立物資（服務）采購委員會，負責全院物資（服務）的采購監督管理工作。委員會成員主要由分管資產工作的院領導任主任委員，由紀委監督檢查室、資產管理服務處、計劃與財務處、信息中心、教務處、學工處、宣傳統戰部、實驗實訓中心負責人，以及資產管理服務處處長、采購招標管理負責人任委員，委員調整必須經物資（服務）采購委員會會議通過。在資產管理服務處下設采購管理辦公室（以下簡稱“采購辦”），由資產管理服務處處長任辦公室主任，負責物資（服務）采購日常工作。

確認采購需求和技術參數，承辦部門負責物資（服務）采購項目前期調研論證工作，擬定物資（服務）采購需求和采購計劃，擬采用招標方式、評分標準。在面向市場開展需求調查時，選擇調查對象應不少于3 個。采購申請經分管領導審核后，報學院物資（服務）采購委員會審議，再按相關采購規定和流程辦理。采購需求應符合法律法規、國家強制性標準、采購項目特點及實際需求，政府采購應明確項目所有技術、商務要求，考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素，功能和質量指標的設置要充分。采購需求的表述應該清楚明了，無歧義。采購項目中在政府采購目錄內或限額標準以上的采購意向，應不得晚于采購活動開始前30 日在政府采購網及省級以上財政部門指定的其他媒體同步發布。

2.政府采購過程中的風險控制

健全完善審查工作機制，在采購業務活動前，對采購需求和采購計劃進行審查，對審查不通過的采購需求和采購計劃進行修訂，并重新審查。審查內容有：采購需求是否符合預算、資產和財務等制度規定；對采購方式、評審規則、合同類型、定價方式的選擇是否說明理由；采購實施計劃是否完整。

3.政府采購完成后的風險控制

組織驗收：依據常見的內部控制措施中不相容職務相分離需求，制定人員應與驗收人員及采購人員職責相分離，能夠相互監督、相互制約，形成有效的制衡機制。對于貴重或大額采購項目，可聘請相關資質專家組成驗收小組參與驗收，驗收小組應當按照采購合同規定的技術參數、服務標準等組織驗收，驗收結束后編寫詳細的驗收報告。

資產控制：驗收小組及監督人員應關注采購儀器、設備設施有無開箱使用，如果長期處于未使用狀態，應責成資產使用部門及時調查設備未使用或使用效率過低的原因，是否存在過度采購、學院資產調度不到位、使用部門未按采購目的使用等現象，進行追責到崗到人，防止日后再次出現財政資金嚴重浪費的問題。

執行合同：使用申購部門應設置合同管理員明確職責，負責管理本部門所有經濟合同，對合同的執行過程實施全過程管理。及時記錄合同執行情況，定期對本部門的經濟合同進行清理，是否存在履約不及時、履約不完整的情況，提示相關方按時履行合同，避免違約行為的發生。針對服務類合同制定檢查細則，定期或不定期檢查，及時發現問題，及時處理，維護合同有效執行。

遵循政府采購的公開透明、公平競爭原則，杜絕在政府采購中出現妨礙公平競爭的行為，為營造透明、公正的政府采購競爭環境提供堅實基礎。

（三）加強監督檢查社會招標代理機構操作，保障營商環境的穩定與活力

高校委托代理機構的有利方面：①在“放管服”的政策下，高校采購委托具有采購專業資格的招標代理機構，利于高校做好“有的放、有效管、優質服”工作。②為高校培育高素養招標采購專業隊伍提供有力、便捷的技術支持。③規避“權錢交易”的現象發生，依據委托代理要求“資金擁有權與使用權”必須相分離，高校采購人員不能參加評標，可防止腐敗的滋生，能客觀履行監督職能，促進高校廉政建設。

高校委托代理機構的不利方面：①設置資格預審時存在排斥潛在優秀投標商的現象。②容易出現招標代理機構追求自身利益，多家代理機構互相排擠或違規操作，違背委托代理協議承諾，引發代理危機。③容易滋生“圍標”“串標”等不良現象。

規范招標代理管理，對社會招標代理機構操作加強監督。

①建立招標代理機構庫，通過評估招標項目執行行為，對招標代理機構庫的代理商評分，采取末位淘汰制。建立招標代理機構誠信評估體系，重點把控文件編制、變更招標方式、評審組織過程三個關鍵點，做好監督公告招標信息、收退保證金、管理合同執行、招投標質疑答復等四個主要環節。

②依照招標采購相關法律法規，如發現招標代理機構和評審專家的違法違規行為，及時依法做出處理，促進委托代理機構合規運行。

高校在落實“放管服”政策中，委托招標代理機構發揮的作用日益重要，以委托代理理論指導委托代理機構管理，彌補高校對委托代理機構管理經驗不足、實際操作中問題的預見性不夠等。通過國家政策的落實，高校與委托招標代理機構的協作效益及政府采購委托代理機構的管理將日趨完善，同時保障營商環境的穩定與活力。

（四）重視并加強采購人員人才隊伍建設

由于政府采購政策性、業務性都很強，需要懂管理、懂經濟、懂技術的復合型人才來勝任政府采購工作。加強對高校招投標采購人員培訓，以舉辦培訓班、法律知識專題講座，組織參觀調研，舉行經驗交流會，播放廉政警示教育片等不同形式，組織采購人員系統學習政府采購知識，同時還要熟悉學校財務管理、基本建設、資產管理、科研管理等制度。采購人員自身也應加強學習，提高自身專業素養，對項目招標工作流程熟記于心并規范操作，從籌劃、設計、實施等不同階段，分門別類地進行流程管理。

結 語

打造積極健康的營商環境，對政府采購工作的正常運行有很大幫助，也是帶動市場公平競爭的關鍵。應深化政府采購制度改革，強化采購人主體責任，加速構建公平競爭的環境。通過線上和線下政府采購工作協同，協調好采購產品、服務、主體、行為等之間的關系，統籌市場活力和秩序，才能打好政府采購“組合拳”。