新時期財政預(yù)算績效管理存在的問題及對策分析

張新 安徽省蕭城一中

引言

從財政預(yù)算中實施績效管理角度，引入了預(yù)算績效管理的思想和方法，通過對預(yù)算的全面實施，對預(yù)算的實施進(jìn)行監(jiān)督，確保資金的有效利用，對資金的運用進(jìn)行監(jiān)督。

績效評價、績效目標(biāo)、信息、監(jiān)控和報告三者相融合的績效評價系統(tǒng)，是一種具有工具合理性和價值合理性的系統(tǒng)。財政預(yù)算績效管理是績效管理的一個重要組成部分，績效預(yù)算管理主要細(xì)分為績效目標(biāo)設(shè)計、績效跟蹤與績效評估等工作。鑒于財政預(yù)算績效管理的復(fù)雜性，在實施過程中必須堅持目標(biāo)管理、導(dǎo)向、問責(zé)、信息公開等基本原則，從而加強政府的預(yù)算績效和預(yù)算執(zhí)行，確保工作的順利進(jìn)行。

財政預(yù)算績效管理是指在某一特定時期內(nèi)，收入與支出所產(chǎn)生的總體效益。其主要目的在于增加財政資金的配置效率，增加財政資金的使用效率。在財政工作中，預(yù)算績效管理就是把預(yù)算和績效管理有機地結(jié)合起來?；鶎迂斦P(guān)系到人民的日常生活，它的主要任務(wù)就是為人民群眾提供公共服務(wù)，而在實際工作中，因其所處的環(huán)境比較復(fù)雜而難以實施。因此，預(yù)算績效管理的科學(xué)化對于社會、政府和企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大意義。

一、財政預(yù)算績效管理的意義

財政預(yù)算績效管理是一種有效的管理方式，運用財務(wù)預(yù)算績效管理的方法和指標(biāo)，能夠及時地發(fā)現(xiàn)存在的問題，并對有關(guān)問題進(jìn)行改進(jìn)，提高預(yù)算支出的科學(xué)性和有效性。增強了財政預(yù)算的合理性，提高了財政資金款項的使用效率。通過對預(yù)算績效進(jìn)行評估，既能全面了解資金運用狀況，又能監(jiān)控資金使用中出現(xiàn)的無效資金、資金浪費現(xiàn)象，從而提高資金運用的有效性和實效性。

財政預(yù)算績效評估系統(tǒng)的建立，是促進(jìn)資金使用效率、使用規(guī)范的重要手段。良好的財政預(yù)算管理系統(tǒng)也可以對各部門的收支進(jìn)行有效控制。對各種政策執(zhí)行進(jìn)行清晰的記錄，有助于反映實際情況，優(yōu)化相關(guān)政策，促進(jìn)財政工作的順利開展，為社會和經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

建立財政預(yù)算績效評估系統(tǒng)，可以突出財政預(yù)算績效管理，是推進(jìn)財政治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求，有效地實現(xiàn)了系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)。將具體的績效評估與量化指標(biāo)相結(jié)合，可以更好地幫助各部門實施國家的政策和經(jīng)濟戰(zhàn)略，從而達(dá)到預(yù)期的效果。另外，每個項目的執(zhí)行都要有詳細(xì)的說明，然后根據(jù)反饋來匯總，分配資源。財政部門預(yù)算績效管理制度的構(gòu)建，有利于完成上級部門的部署，為財政管理工作提供有力的支撐。一套優(yōu)秀的預(yù)算績效評估系統(tǒng)，可以保證各個部門的工作能夠有效地執(zhí)行，同時，還必須對資金的分配和預(yù)算的每個細(xì)節(jié)進(jìn)行清晰的界定，有效地完成成本控制。

二、財政預(yù)算績效管理的作用

（一）增強預(yù)算的科學(xué)性

加強對預(yù)算績效的管理，可以提高預(yù)算編制的科學(xué)性。由于預(yù)算績效管理是一種有效的手段，它能夠有效地揭示出預(yù)算績效管理中的問題，從而促進(jìn)整個預(yù)算績效管理的發(fā)展。在我國現(xiàn)行的財政預(yù)算績效管理工作中，普遍存在著預(yù)算編制與執(zhí)行不科學(xué)的問題，而不能對預(yù)算業(yè)績進(jìn)行高效的運用，就很難找出問題，也不能體現(xiàn)其科學(xué)合理性。就預(yù)算績效管理而言，它不僅是一種工具，更是一種從內(nèi)部發(fā)現(xiàn)問題、提升預(yù)算科學(xué)化的方法。通過對一系列的績效評價指標(biāo)的研究，可以有效地解決預(yù)算績效問題，為改進(jìn)預(yù)算績效管理工作提供參考。

（二）提高資金的利用率

必須運用預(yù)算績效管理的方法，全面地分析預(yù)算經(jīng)費，發(fā)現(xiàn)問題，全面地調(diào)整資金使用，增加資金使用率。與此形成鮮明對比的是，如果不能全面實施預(yù)算績效管理，不對經(jīng)費使用情況進(jìn)行分析，會出現(xiàn)單位權(quán)力濫用，財奢盛行，危害社會的現(xiàn)象。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行力度

當(dāng)前，財政預(yù)算工作的側(cè)重在于如何強化預(yù)算的執(zhí)行力度。如果不能提高它的執(zhí)行能力，執(zhí)行都是一種形式，那么它將會造成很大的傷害。由于經(jīng)費預(yù)算的不合理，導(dǎo)致了經(jīng)費的大量浪費，使各種業(yè)務(wù)無法正常進(jìn)行，無法將有限的資金用于最急需的地區(qū)。在我國，財政體制改革中，應(yīng)當(dāng)引入預(yù)算績效管理的新思路，對預(yù)算執(zhí)行狀況進(jìn)行全面的了解，從而對資金分配進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，增強預(yù)算執(zhí)行能力，促進(jìn)經(jīng)濟工作健康發(fā)展。

三、新時期財政預(yù)算績效管理存在的問題

（一）未合理設(shè)置預(yù)算績效評估指標(biāo)

評估指評是評估系統(tǒng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，評估的水平、信度和效度主要依賴于評估指標(biāo)的科學(xué)性，評估指標(biāo)不科學(xué)，難以全面、客觀地評估預(yù)算管理。當(dāng)前，部分財政預(yù)算績效考核指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性、過程性指標(biāo)、合規(guī)性指標(biāo)權(quán)重偏低等指標(biāo)，其指標(biāo)的重點是對預(yù)算執(zhí)行的偏差。事實表明，僅僅注重對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評估，很難真正地反映出預(yù)算管理的實際狀況，更不能反映出預(yù)算的合法性和合理性，從而使預(yù)算績效評估偏離其自身的全面性、合理性和科學(xué)性。

（二）預(yù)算績效評估目的不明確

在組織實施績效評估時，有些單位沒有明確地理解績效的含義和目的，也沒有意識到績效評估的作用，從而導(dǎo)致預(yù)算績效評估的實施與預(yù)期的不一致。一些單位把預(yù)算績效考核看作是應(yīng)付檢查，或接受上級監(jiān)督，因而不僅在預(yù)算業(yè)績評估過程中很容易應(yīng)付、走過場，而且往往會刻意回避這些問題，從而使預(yù)算績效管理的質(zhì)量不斷降低，甚至產(chǎn)生一些較為嚴(yán)重的問題。

（三）績效方法選擇不當(dāng)

績效方法的選擇問題一直困擾著單位預(yù)算績效管理。在預(yù)算績效管理中，不管是簡單的排序法還是強制分步法，都不能很好地反映出當(dāng)下預(yù)算績效管理的難題和不足。無論是采用全面的績效管理的方法，還是運用平衡計分的手段，都不可能做到萬無一失。比如，由于政策、規(guī)模、員工人數(shù)等因素的制約，使全面績效管理法無法有效地運用到預(yù)算績效管理中，而平衡計分法又比較復(fù)雜，難以對各部門進(jìn)行深入的應(yīng)用，而且獲取學(xué)習(xí)和發(fā)展指標(biāo)也比較困難。因此，在實施預(yù)算績效管理時，若沒有一套行之有效的績效管理辦法，就必須避免盲目地采用與之相違背的方式，否則將會對績效管理工作產(chǎn)生消極的影響。

（四）財政預(yù)算績效管理方式僵化

財政預(yù)算績效管理沒有進(jìn)行革新，沒有達(dá)到共建共享的目的，沒有形成有效的信息公開，也沒有加強監(jiān)管功能。推進(jìn)財政預(yù)算績效管理，既取決于其科學(xué)性和完善性，又取決于績效管理的實施。要想加強對財政預(yù)算績效的監(jiān)管，就要使其更好地履行其對政府財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能。然而，目前我國事業(yè)單位在進(jìn)行財務(wù)管理時，常常缺少各方面的銜接，缺乏有效的共建共享，也缺乏有效的信息溝通，這將成為制約財政預(yù)算績效管理的重要因素。

（五）缺少有效的績效溝通

績效溝通的好壞將直接影響到企業(yè)的預(yù)算績效管理。目前，實施高效的預(yù)算績效管理工作十分棘手，一方面，作為預(yù)算資金的主要來源地，財務(wù)部門在預(yù)算績效管理中的信息溝通不暢；另一方面，由于各部門間忽視了有效的預(yù)算績效交流。由于缺乏有效的績效溝通，預(yù)算績效管理受到諸多制約。比如，不重視預(yù)算績效管理，只會認(rèn)為這是一個降低資金預(yù)算的借口，從而產(chǎn)生抗拒心理，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作執(zhí)行不力。

四、新時期財政預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

（一）完善績效指標(biāo)

在進(jìn)行預(yù)算績效管理工作前，應(yīng)先確定指標(biāo)的合理性、科學(xué)性，以促使預(yù)算績效管理的順利進(jìn)行。另外，要在建立差別標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對績效評價體系進(jìn)行改進(jìn)。例如，要按照單位性質(zhì)和實際發(fā)展情況，建立相應(yīng)的評價指標(biāo)。在績效體系建設(shè)上，要從長遠(yuǎn)和短期兩個方面進(jìn)行全面的分析，既要兼顧短期和長遠(yuǎn)兩個目標(biāo)，又要把兩者結(jié)合起來，從而推動預(yù)算績效管理。在建立一個綜合評價指標(biāo)系統(tǒng)的過程中，不僅要兼顧評價系統(tǒng)的完整性，而且要兼顧到所需的各項指標(biāo)的科學(xué)性和合理性，而且要綜合考量各個方面的影響。在改進(jìn)績效評價指標(biāo)時，要注重指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)性，以及與預(yù)算績效指標(biāo)的關(guān)系。因此，必須引入定量的方法分析，對預(yù)算績效與管理結(jié)果的關(guān)系進(jìn)行分析，并對不重要的指標(biāo)進(jìn)行篩選和刪除。

（二）強化預(yù)算績效目標(biāo)管理

要全面落實預(yù)算績效目標(biāo)，必須對預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)定，并將績效目標(biāo)設(shè)置為測算資金需求、申請預(yù)算資金的前置條件。各財政部門要強化對預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)的審計，并與審計結(jié)果進(jìn)行有效的銜接。對沒有按照規(guī)定設(shè)定績效目標(biāo)、審核不合格、沒有按照審核意見進(jìn)行修訂的項目，都將被取消預(yù)算，真正扭轉(zhuǎn)了先有資金后有項目、先有項目、后有目標(biāo)的本末倒置的局面。真正實現(xiàn)了預(yù)算績效指標(biāo)與部門預(yù)算同步編制、同步審復(fù)、同步下達(dá)。

（三）合理選擇績效管理方法

在選擇預(yù)算績效管理的方法時必須慎重，要參考其他優(yōu)秀的績效管理手段，要不斷地創(chuàng)新現(xiàn)有的績效管理方法。在財政預(yù)算績效管理中，應(yīng)更多地運用定性和定量相結(jié)合的方法，以保證對單位的預(yù)算績效進(jìn)行全面的評價，以客觀的評價指標(biāo)來反映實際績效。同時，也要注定量和定性的結(jié)合，預(yù)算績效的管理要考慮到各部門的具體情況，不能采用比較復(fù)雜的預(yù)算管理方法，因為采用的預(yù)算管理方法越是復(fù)雜，成本就會越來越高。

因此，在確定績效管理方法之前，應(yīng)把目標(biāo)管理和重大事件法納入績效管理的范疇，特別是要充分關(guān)注重大事件法；運用重大事件法對預(yù)算績效進(jìn)行全面評估，既簡便，又具有較好的效果。

（四）強化財政預(yù)算績效管理方式

首先，從上到下推進(jìn)財政預(yù)算績效管理，強調(diào)對績效的評價。這就需要各單位的工作人員從思想上統(tǒng)一起來，從整體上分析當(dāng)前的情況，制定適合本單位的工作方案，以實現(xiàn)業(yè)績目標(biāo)的規(guī)劃，并對項目的績效進(jìn)行監(jiān)督。為推進(jìn)財政管理工作的實施，必須對本部門的財務(wù)管理進(jìn)行考核，考評的方式有：項目目標(biāo)管理、項目自我評價管理、項目監(jiān)控管理等，根據(jù)實際工作及各個方面的得分和權(quán)重，編制出一套完整的報表，上報給各個部門，進(jìn)行綜合評價。

其次，必須加強閉環(huán)監(jiān)督管理，進(jìn)行統(tǒng)一的管理規(guī)劃，確保各部門的財務(wù)績效信息共享、動態(tài)追蹤和監(jiān)督，負(fù)責(zé)單位各個部門的績效管理報告。按照預(yù)先制定的規(guī)劃，對有關(guān)的目標(biāo)進(jìn)行了分類，對監(jiān)測對象進(jìn)行了嚴(yán)密的監(jiān)控，并對其進(jìn)行了動態(tài)的調(diào)整，對各項財務(wù)指標(biāo)和各項指標(biāo)的實施狀況進(jìn)行了追蹤，進(jìn)行及時的分析，一旦出現(xiàn)意外，就必須在最短的時間內(nèi)完成調(diào)整，同時監(jiān)督財務(wù)預(yù)算和績效管理，確保業(yè)績指標(biāo)的完成。

最后，實施動態(tài)評估，強化監(jiān)督。要實現(xiàn)財政預(yù)算績效的全面實施，必須強化績效考核，并對一些重要的項目和工程實施嚴(yán)格的控制。組織專家討論會，也可以委托并授權(quán)三方機構(gòu)進(jìn)行績效評估的獨立化管理工作。創(chuàng)新和完善財政預(yù)算績效管理方式，確保各部門和有關(guān)人員都能參與到財政工作。

（五）積極強化績效溝通

強化績效溝通，是作為財政預(yù)算績效的核心內(nèi)容之一，強化績效溝通在提高政府總體績效管理中具有舉足輕重的作用。績效溝通始終貫穿于財政預(yù)算績效管理的全過程，同時，財務(wù)部門也能夠與其他部門進(jìn)行財務(wù)預(yù)算業(yè)績信息的有效交流，從而使各部門之間的溝通更加緊密。在進(jìn)行預(yù)算績效管理前，應(yīng)加大對內(nèi)部預(yù)算績效的宣傳，使全體員工對預(yù)算績效達(dá)到一個深入的認(rèn)識，消除員工對財政預(yù)算績效管理的認(rèn)知上的誤解，使員工可以更好地配合財政預(yù)算績效管理工作。同時，在財政預(yù)算績效管理執(zhí)行中，要及時與財務(wù)部門處理和溝通，為以后的預(yù)算績效管理工作提供一個良好的環(huán)境。在完成了預(yù)算管理的過程之后，還要繼續(xù)與財務(wù)部門進(jìn)行績效溝通，以便在績效交流的組織層次上達(dá)成共識，并由專門的人員和機構(gòu)來協(xié)調(diào)。

結(jié)語

總之，當(dāng)前外部發(fā)展環(huán)境日益變化，總體經(jīng)濟環(huán)境更加復(fù)雜化，各地區(qū)、各單位都高度重視財政預(yù)算績效管理，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革，探索了新的財政預(yù)算績效管理模式。在優(yōu)化財政體制的同時，靈活運用每一筆資金，構(gòu)建財政預(yù)算的績效管理系統(tǒng)，為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化治理作出自己的貢獻(xiàn)。目前，大部分的單位財務(wù)預(yù)算的績效還不夠科學(xué)、不夠完善。但是，隨著我國經(jīng)濟社會步入新的發(fā)展，各地區(qū)、各單位都開始實行有效的財政預(yù)算管理。新形勢下，必須對財政預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行合理的規(guī)劃，建立科學(xué)合理的財政預(yù)算績效評價體系；使用法律規(guī)章等強制手段，增強財政預(yù)算績效管理工作的公開透明性，從而使財政預(yù)算績效管理工作更加科學(xué)、高效地開展。