基于“專精特新”理念構建內部審計管理機制

戴敏

[摘要]新形勢下，內部審計工作面臨許多新機遇與挑戰。從企業外部來看，國資監管更加強化審計監督要求，從企業內部來看，國企戰略發展及企業管控也對審計工作提出更高要求。在此背景下，北京首發投資控股集團有限公司基于“專精特新”理念，抓專業化審計規范和專業化團隊建設，抓精準化項目選擇和精細化質量控制，抓特色化業務體系和特色化審計管理，推行“12345”工作法和“三合一”整改，構建新型企業內部審計管理機制。這一新的管理機制將內部審計工作的迭代優化與機制建設有機結合，為服務企業高質量發展貢獻力量。

[關鍵詞]專精特新? ?內部審計? ?管理機制

一、構建企業內部審計管理機制的背景

（一）國資監管日益強化內部審計監督要求

1．基于審計項目類型和內部審計管理強化全覆蓋的要求。根據北京市國資委（以下簡稱“市國資委”）和北京市審計局2021年印發的《關于進一步加強市管企業內部審計監督工作的指導意見》，要求“突出內部審計工作重點”“全面規范開展各類內部審計監督”“未設置內部審計機構的企業內部審計工作要由上一級內部審計機構負責”。

2.各項具體審計任務要求的標準提高。一是自2020年開始，市國資委明確提出要重點做好京外企業內部審計工作，防范重大風險。二是從2021年開始，市國資委要求認真做好對重大投資項目、重大風險領域、重要子企業等“每年1次”審計項目安排。三是2021年，北京市首都高速公路發展集團有限公司（以下簡稱“首發集團”）總部制定投資項目后評價實施細則，明確凡是需要編制可行性研究報告的投資項目，原則上都應進行投資項目后評價。四是根據市國資委《關于做好2022年市管企業內部控制有關工作事項的通知》，自2022年開始，內控監督評價“除新設立不足1年……的所屬企業外，要做到應評盡評”。五是內部審計機構對審計發現問題整改落實負有監督檢查責任，而審計整改工作要求更加細化和嚴格，《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）中要求將“內部審計結果及整改情況應當作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要依據”。

（二）企業戰略發展及內部管理的需要

1.企業戰略發展要求內部審計延伸至更廣范圍。近年來，首發子集團合并范圍內企業已經拓展至15家，分布在北京、河北、江蘇、廣西、四川等地。子公司類型既有基礎設施建設投資項目公司，也有實體化經營公司。根據企業戰略規劃，預計“十四五”末實體化建設運營公司數量將增加10家左右，原合并范圍內的子公司大部分也將逐步發展壯大。企業資產規模增長、投資企業眾多、分布地域廣泛，這就要求內部審計工作必須主動適應子集團管控的總體要求，健全內部審計機制體制。

2.內部管理要求內部審計延伸至更多領域。近年來，為有效落實集團公司各項有關政策方針，相關審計領域不斷拓展，如對“三重一大”事項落實情況開展跟蹤審計，圍繞“提質增效穩增長”“三降一減一提升”“成本管控”等內容開展業績考核指標審計或其他專項審計等；對合并、重組、混合所有制改革等全過程進行審計監督；對大額資金管控進行審計監督；對新業務、新業態實施開展專項審計監督等。

（三）內部審計工作面臨新的困難與挑戰

自2017年首發投資集團審計部（以下簡稱“審計部”）獨立設置以來，內部審計工作穩步推進，始終圍繞戰略目標、重點工作和熱點難點問題開展審計，發揮“離得近”的優勢和特長，不斷拓展審計廣度和深度，但也面臨新的困難與挑戰。內部審計工作需要不斷更新審計理念、創新審計方式方法、提高審計信息化水平、加強審計質量管理。首先，隨著企業經營業務不斷發展，不同審計任務類型使得審計工作不斷面臨新挑戰。同時，隨著企業管理鏈條拓展，審計體系化工作也顯現出不足，縱向工作貫徹落實缺乏明確的對接人員。中國內部審計協會2023年新修訂的《第1101號——內部審計基本準則》第五章“內部管理準則”中提出“內部審計機構應當建立合理、有效的組織結構”。而在集團化架構下，在首發投資集團內部，總體科學合理、職能定位清晰、管理順暢的“上審下”審計機制還未形成。

二、企業內部審計管理機制的主要內容

“專精特新”即“專業化、精細化、特色化、新穎化”，本是指主營業務突出、專業能力強、研發創新能力強、具有發展潛力的企業發展特征。本文借鑒了這一概念，提出構建“專業化、精細化、特色化、創新化”的內部審計管理機制。為更好發揮內部審計監督作用，在現有資源條件下，審計部經過多年探索與嘗試，基于“專精特新”理念，逐步構建具有首發投資集團特色的內部審計管理機制，如圖1所示。

（一）立足“?！?，抓專業化審計規范和專業化團隊建設

作為專業職能部門，內部審計部門必須要夯實專業化基礎工作，這是發揮好審計監督作用的基礎和前提，發力點是專業化審計規范和專業化團隊建設兩個方面。

一是編制內審工作手冊。2020年，審計部在總結以前年度項目工作經驗的基礎上，開展內審工作手冊編制工作，形成內審工作手冊1.0版本。內容涵蓋基本規范、具體規范、實務指南及流程附表等，為工作開展提供具體指導，促進內部審計工作提高效率、提升質量。

二是形成專項內控評價手冊。2021年，審計部從總則、評價程序、測試方法、評價準備與實施、內控缺陷認定、年度報告編制、內控缺陷整改與監督7個模塊角度，編制內控評價手冊，研究建立內控缺陷認定標準，明確認定流程，并提出定性判斷為重大缺陷的10種類型，財務報告類內控缺陷定量判斷“五步法”和非財務報告類內控缺陷定量判斷的“四個維度”。

三是開展研究型審計賦能發展的路演活動。2022年，審計部從研究型審計提出的背景、主要內容入手，探討如何將研究型審計理念融合進內部審計全過程等問題，結合內部審計的二維方法論、三大職能、三大轉變，提出落地研究型審計的四方面設想。

四是實施季度案例分析交流活動。結合季度工作開展場景及未來工作方向，審計部還開展了上市公司內部控制缺陷典型案例分析、經濟責任審計項目案例匯總分析，股權投資后評價案例分析和工程審計十大領域問題與案例分析等來推動審計團隊能力建設。

（二）強調“精”，抓精準化項目選擇、精細化質量控制

2020年以來，審計部確立審計精品項目意識，在精準化項目選擇、精細化質量控制上持續發力。

一是按“四原則”科學編制全年審計計劃。提高政治站位，牢牢把握四個“堅持”原則，堅持黨委、董事會對審計工作的全面領導，堅持圍繞經營發展業務需要，堅持貫徹落實集團年度重點工作要求，堅持審計項目與審計管理同步發展，持續提高審計計劃編制的科學性，發揮好審計計劃指揮棒作用。

二是以“五維度”風險評估科學選擇專項審計項目。通過靶向發力，提升審計質效。以政策—資金—項目為主線，從決策類型、項目類型、投資規模、運營狀況、人員構成等方面進行可選項目風險度的評估，增強項目選擇的科學性，如圖2所示。

三是確立內控缺陷定性定量結合的判斷標準。審計部綜合考慮財務報告錯報重要性水平、違規經營投資損失認定標準等，以定性與定量結合的方式，提出重大、重要和一般缺陷的具體認定標準，避免評價判斷的相對隨意性，為評價企業是否存在內部控制缺陷以及缺陷的嚴重程度，提供明確可操作的“度量尺”。

四是全面梳理投資后評價關注內容和底稿清單。審計部明確從投資公司管理、基金及基金管理人、投資項目三大層面13項關注內容來評價投資項目運行效果和預期目標實現情況，提升投資風險防范及監控能力，規范建立投資后評價底稿清單。

五是構建私募股權基金后評價指標體系。根據首發投資集團股權類投資基金實際情況，在綜合運用比對法、邏輯框架分析法等評價方法的基礎上，集聚傳統評價指標分類和私募股權基金特色，構建由9個一級指標、35個二級指標和55個細化指標組成的后評價指標體系，探索以更為科學、系統的量化數據指標、量化分類評價來反映和衡量基金類投資項目的表現和風險。

（三）注重“特”，抓特色化審計機制、特色化管理審計

結合投資業務發展和內部管理特點，逐漸形成和優化特色審計業務體系，并著力在管理專項審計上形成特色。

一是形成并優化如圖3所示的“3+X”審計業務體系。“3”即每年固定開展的3類項目：內部控制審計（評價）、投資項目審計（后評價）、經濟責任審計及經營管理審計。“X”即新業態審計調查、基金退出項目延伸審計、低效資產審計調查、國企三年改革任務完成情況審核、子公司經營業績考核主要經濟指標專項審計等根據公司業務發展需要不固定開展或者是創新開展的項目。自2021年開始，審計部明確提出構建具有投資特色的“3+X”審計體系，并突出每項內容的著力點，即聚焦內控體系優化、堅持做“實”內控評價，聚焦主責主業風險、持續做“深”投資后評價，聚焦經濟監督定位，強化做“優”專項審計和突出整改落實。

二是實施子集團架構下審計管控模式研究。在前期準備時，審計部赴兩家市屬企業審計部進行調研，了解不同管理模式下的審計機制建設情況，此后通過認真學習公司“十四五”發展規劃、研究分析市屬國企集團審計體制改革資料、拓展參考央企子集團審計機構改革方案、貫徹落實首發投資子集團實施方案等四個步驟，撰寫了子集團架構下審計管控模式及工作規劃。研究成果從必要性，外部九項監管要求，機構設置的獨立性、適應性和成本效益原則出發，初步提出了三年三步走實施規劃。

三是圍繞經營提質增效，多維度實施專項管理審計項目。近年來，審計部陸續實施了建材商貿、設施租賃，京外項目以及信息化等管理審計，同時還配合業務部門開展了基金投資項目的延伸審計，如圖4所示。2020年，結合新業務開展建材商貿業務管理審計，全面梳理業務流程，提出管理意見和建議；2021年，結合內控評價中發現的問題及業務板塊分析，開展設施租賃重點業務領域專項審計；2021年、2022年，緊跟企業發展步伐，做到國有企業、國有資本走到哪里，審計監督就跟進到哪里，連續開展京外項目專項審計；連續3年持續開展信息化專項審計工作。在專項審計開展過程中，初步嘗試運用信息化系統上的相關數據，減少業務部門配合工作量，加快審計進度，為今后開展適度的敏捷審計進行探索。

（四）踐行“新”，推行“12345”方法創新和“三合一”整改創新

順應企業新發展形勢，持續以總結經驗、夯實基礎、突出重點、突破難點為主線，不斷推進審計理念和審計工作方式的創新。

一是探索性推行“12345”內審工作法。審計部總結幾年來的工作經驗，嘗試性提出部門團隊內部建設架構，如圖5所示?！?”即始終以服務公司高質量發展為中心（總目標），“2”即堅持“防風險+促發展”的審計新理念，“3”即持續優化“3+X”投資特色審計業務體系，“4”指整合資源、有效鏈接的“四項融合”，即在審計資源上做好監督與服務相融合、不同類型審計項目相融合、信息化手段與管理創新相融合、個人的職業追求與企業發展大局相融合，“5”即探索構建專業度、個人能力、工作狀態、協作創新、紀律責任等五維度自我評價模型，提升審計人員綜合素質和勝任力。

二是“三合一”臺賬統籌推進審計整改落實?！叭弦弧迸_賬統籌是基于目前審計整改的要求，將專項審計、投資后評價、內控評價等內外部各類監督出具的審計相關問題進行整合，避免總部及所屬子公司整改落實出現“真空地帶”，確保整改落實“零遺漏”。同時，通過“三合一”臺賬統籌可以對整改流程進行重塑。統籌后的臺賬健全了動態清單管理模式，從梳理問題清單，到形成整改清單、成效清單，再到納入銷號清單，從問題、責任、時限、整改、成效等五個方面，以“清單+閉環”形式夯實全過程審計整改管理基礎，推動內外部審計發現問題整改到位。此外，通過臺賬進行統籌，便于進行全面總結分析，建立整改狀況分布圖，從總體上對重難點問題進行專項推進，對整改進度偏差問題進行核實反饋、對重復發生問題試行處罰治本機制，避免整改工作的碎片化和重復性，有效推進集團化范圍內審計整改工作。

三、建立內部審計管理機制的具體實踐與成效

（一）“以評促建”，內控體系得到優化

作為首發投資集團內控評價主要牽頭部門，審計部圍繞“透視企業管理”，做“實”內部評價的目標，強化“以查促改”和“以改促建”動態機制，持續優化內控體系。通過持續推進內控評價，以內控評價手冊為實施基礎，重點核查內控管理的關鍵環節，拓展監督評價的深度和廣度，及時發現新的風險問題和風險點，提示風險內控薄弱環節，防止出現“真空”現象，有效提高內控防范能力，做好內控動態監督，做到有評價、有整改、有反饋。

“十四五”以來，審計部不斷夯實專業審計規范、進行精細化質量控制，落實特色化審計業務目標，內控評價工作較為順利開展。內控評價范圍從本部擴展到分公司及項目公司，再逐步覆蓋至子公司，每年對超200項控制點進行了內控評價，發現了業務管理、采購管理、資產管理、資金管理、合同管理、工程管理等環節內控設計及執行缺陷等問題，持續優化內控體系。

（二）促進投資管理水平持續提升

拓展評價項目類型，貫徹做“深”后評價的審計目標。審計部每年對基金投資業務進行年度后評價全覆蓋，與集團協同實施基礎設施投資項目后評價，并于2023年開展股權投資項目后評價，評價項目類型逐漸涵蓋各類投資業務。在項目實施中，依據內審工作手冊、后評價底稿清單，在全面梳理基金年度運營管理情況和對實施效果進行評價的基礎上，拓展評價深度，加大對以往發現問題整改情況的跟蹤評價，穿透核查、重點關注被投企業財務經營情況，同時注重量化分析，探索階段性經濟評價思路與方法，并擴充近期主要進展情況內容，使評價報告時效性信息更加全面，部分項目依據基金后評價指標體系進行實例測試，更精準歸納出基金項目投資運營中的經驗與不足。

“十四五”以來，審計部總結了發揮區域優勢配合完成投資款項收回、促成實控人回購義務連帶責任落地、增強資金安全保障等項目經驗及亮點，在基金投資項目風險方面、基金運營過程管理方面，指出基金管理費機制不靈活對基金收益產生較大影響、投資退出方式綜合利用成效不明顯等不足，提出針對性審計建議，積極助力集團強化投資風險管理。

（三）有效防控業務經營風險

通過開展各類專項審計，審計部貫徹做“優”專項審計目標，形成特色化子企業管控方式。在審計項目實施過程中，不斷探索和嘗試統籌與融合，爭取審計效率與審計質量的提升。落實監管要求，參照內部審計工作中有關投資項目關注內容，開展京外重大投資項目審計，從項目決策、合同管理、項目管理、資金管理、財務核算、風險防控等七個方面開展具體審計。同時，將內部控制評價與專項審計工作進行有效融合，結合內控評價中發現的問題及業務板塊分析，開展設施租賃業務領域專項審計，摸清家底，為后續發展提供決策支撐。此外，審計部通過研究政策和資金，根據決策類型、項目類型、投資規模、運營狀況、人員構成五維度項目評估模型，選取京外專項審計項目，在實施過程中加強就地審計與遠程核查的統籌、現場審計與政策宣貫的統籌、審計問題與提示關注的統籌，并將監督與服務進行融合，找出組織治理、組織架構、內部管理制度、合同及采購管理、資金管理等方面的薄弱環節，同時提出工程項目總投資額控制、內部管理效率提升等關注事項。

（四）實現審計問題整改質效突破

審計部貫徹落實“突出抓好審計整改”的目標，持續推進整改工作。2020年，在以往年度整改跟蹤工作的基礎上，將子公司歷年審計問題整改情況納入本級管理；2021年，本級股權投資處置、資產管理等歷史遺留問題、子公司三大歷史遺留案件的整改取得突破；2022年，在對以前年度已經整改問題進行銷號的基礎上，建立“三合一”臺賬管理模式，在原有審計發現問題整改臺賬基礎上，增設投資后評價整改臺賬和內控缺陷整改臺賬。

2020年至2022年，累計推進近80項問題整改完成，歷史遺留問題基本整改完畢；建立審計整改本級與子公司“上下一盤棋”工作機制，內控缺陷當年整改率已推進到100%。通過推進審計整改，審計部督促完善資產管理，推動收回投資款、分紅、咨詢費等資金，促進修訂完善各類管理制度，取得較好成效。

（五）打造務實、精干的審計團隊

隨著審計工作量及覆蓋面的不斷擴大，在保持人員和經費不增的基礎上，審計部通過推行“12345”工作法，采用審計實踐鍛煉、季度案例分析、內部研究探討等方式，在五維度評價模型的基礎上，積極打造專業度和協作創新上的“四懂四有”（懂政策、懂數據、懂財務、懂業務和有深度、有廣度、有態度、有溫度）團隊。2023年初，基于審計工作的獨立性、成本效益和匹配子集團的管控模式，按照子集團審計監督工作規劃，確定各子公司兼職審計人員（審計工作對接人），確保內部審計管理全覆蓋，為各項工作的順利開展夯實基礎，推動“上審下”內部審計管理體制建設工作邁出堅實一步。

（作者單位：北京首發投資控股集團有限公司，郵政編碼：100161，電子郵箱：daimin@sftzkg.com.cn）