新一輪全球競爭下產(chǎn)業(yè)政策演變趨勢及挑戰(zhàn)應對

鄭凱捷

當前全球科技及產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，全球競爭格局加速演變，對于適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢、新環(huán)境、新格局所需要的產(chǎn)業(yè)政策體系，提出了新要求。美國、德國、歐盟等制造強國或發(fā)達經(jīng)濟體的產(chǎn)業(yè)政策演進邏輯也呈現(xiàn)出了一些相應的特點。本文在研究分析這些特征的基礎上，提出相關思考與建議。

一、產(chǎn)業(yè)政策演進面臨的基本背景和趨勢要求

當前各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策主要面臨著兩大趨勢或影響變量：一是全球科技及產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)加速，正在漸進逼近可能引起全面革新的臨界點或爆發(fā)點。如信息技術、生物技術、新材料技術、新能源技術、空間技術和海洋技術等高新技術促發(fā)推動產(chǎn)業(yè)新動能的進程不斷加速，綠色化、數(shù)字化全面革新轉型開始深度滲透產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程，由于技術創(chuàng)新和模式轉型等探索跳變所造成的各種不確定性也在加劇，原先根據(jù)先進產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯路徑進行跟跑追隨的傳統(tǒng)發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)，原先部分選擇性、確定性產(chǎn)業(yè)政策在面臨層出不窮、加速迭代的新領域、新動能方面也顯現(xiàn)出部分局限性和不適應性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和政策體系都需要不斷快速響應迎接各種新躍變；二是全球產(chǎn)業(yè)競爭日益白熱化，甚至在部分領域出現(xiàn)一些惡化趨勢，從前期全球化的遵循規(guī)律相對理性的分工體系，逐漸轉向在全球化體系和區(qū)域壁壘化之間的博弈拉扯、部分國家的霸凌式割裂等，相應的產(chǎn)業(yè)政策也開始更加凸顯其在全球競爭視角下的演進特征，如在原先專注產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求要素供給的基礎上，添加了更多競賽性、爭奪性特征，甚至呈現(xiàn)某些攻擊性、壁壘性、抵御性、反擊性等的政策取向。

二、美德歐等產(chǎn)業(yè)政策演進特征

（一）美國——始終以美國競爭力優(yōu)先為標準實施主動性或進攻性產(chǎn)業(yè)政策體系

美國以美國競爭力優(yōu)先為標準的具有一定進攻性的政策取向始終未有改變，只是根據(jù)不同發(fā)展階段的不同需求在力度和方式上有所調(diào)整。一是其早年恰是靠實施包括干預性、保護性、選擇性政策在內(nèi)的廣泛產(chǎn)業(yè)政策成為世界頭號強國；二是近年加速回歸類似發(fā)展初期階段的直接干預措施，包括大量的產(chǎn)業(yè)補貼，已違反其所一貫宣揚標榜的國際規(guī)則、市場經(jīng)濟底線；三是其日益強化采取一系列法案形式，權威性地確立“國家科學及產(chǎn)業(yè)”1模式的迭代升級，將政府深刻直接介入主導市場主體發(fā)展（直接支持制造生產(chǎn)、決定供應鏈體系、干預產(chǎn)業(yè)要素配置等），甚至是霸凌全球產(chǎn)業(yè)分工體系的做法上升確立為國家法律，沖擊擾亂全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

1.美國長期施行廣泛的產(chǎn)業(yè)政策助力其制造強國發(fā)展

從新中國成立之初到第二次世界大戰(zhàn)結束后的全球領先階段，美國實施了大量包括直接干預和保護等在內(nèi)的各類產(chǎn)業(yè)政策。如美國第一任財政部長漢密爾頓于1791年向國會遞交《關于制造業(yè)的報告》，提出關稅保護、出口限制、對目標產(chǎn)業(yè)提供直接的政府補貼、對制造業(yè)投入進行免稅、提供公共基礎設施等十一條基本政策原則，旨在發(fā)展獨立自主的工業(yè)體系。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國以相對隱蔽的、國家安全為由頭的手段扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構建了一套政府機構主導的政府-私營部門創(chuàng)新模式，特別是通過增強對軍工方面的研發(fā)投入、政府采購、給企業(yè)提供國防合同、組建技術戰(zhàn)略聯(lián)盟、加速軍民融合來推動高科技成果的市場應用。如政府直接投資信息通信技術（生物技術、先進材料）等核心通用技術，政府采購金額曾占到半導體國內(nèi)總銷售額的30%至50%。

此外，美國以支持科學技術發(fā)展為主導施行產(chǎn)業(yè)政策，但實質(zhì)上已滲入到重點領域的應用研究和創(chuàng)新成果商業(yè)化階段，超越了 “有限政府”界限。如出臺《拜杜法案》，授權小企業(yè)和大學可以保留政府資助研發(fā)成果的知識產(chǎn)權；加大對科技研究與開發(fā)投入，2013年研發(fā)投入資金之中來自政府的占比接近40%；直接資助小企業(yè)技術創(chuàng)新活動，啟動小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）等；直接支持科研成果轉化，實施“先進技術計劃”，從1990年至2007年共支出24.08億美元，帶動私人部門資金22.06億美元，支持824個中期性應用型研究項目成果進入產(chǎn)業(yè)化階段；以公私資本合作模式直接參與建設創(chuàng)新組織及設施，建設國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI）。

2.近年日益采取直接干預和保護的產(chǎn)業(yè)政策

除利用關稅手段進行直接貿(mào)易保護產(chǎn)業(yè)外（如為恢復鋼鐵產(chǎn)能利用率而采取進口限制等措施），美國還設立了專項資金，采取汽車產(chǎn)業(yè)援助計劃、先進汽車制造貸款、稅收抵免等措施，直接支持汽車、飛機制造企業(yè)等（奧巴馬時期即開始），且也開始不斷升級前沿戰(zhàn)略領域規(guī)劃、計劃和支持，如發(fā)布《美國先進制造業(yè)領先者戰(zhàn)略》等。

高新技術產(chǎn)業(yè)方面，一是政府發(fā)布鼓勵銀行向高新技術產(chǎn)業(yè)貸款的法案，規(guī)定銀行向高新技術產(chǎn)業(yè)貸款可占項目總投資的90%，如果企業(yè)破產(chǎn)，政府負責賠償90%，并拍賣高新技術企業(yè)的資產(chǎn)；二是使用財政專項資金組建或參股專項基金，支持重大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如“先進技術汽車制造貸款”“國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡基金”等。此外，還大量采取稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、就業(yè)補助等補貼手段支持重點產(chǎn)業(yè)和企業(yè)；三是政府采購（包括歧視性采購），于1933年就頒布《購買美國產(chǎn)品法案》，奧巴馬時期經(jīng)濟刺激計劃也包括“購買美國貨”條款。

實施補貼方面，據(jù)全球貿(mào)易預警組織統(tǒng)計，2009—2018年，美國政府共實施597項產(chǎn)業(yè)補貼政策。2019年，根據(jù)部分月份數(shù)據(jù)顯示，其他國家對美出口的制造業(yè)產(chǎn)品有超過40%需要和接受美國政府補貼的企業(yè)競爭。據(jù)Good Job First統(tǒng)計，2000—2015年，美國聯(lián)邦政府以撥款或稅收抵免形式至少向企業(yè)補貼了680億美元。部分補貼已構成可訴性補貼，其歧視性政府采購和產(chǎn)品本地化要求，也違背WTO規(guī)則。

3.開始以權威法案形式構筑搶占未來創(chuàng)新競爭制高點的攻擊性干預性產(chǎn)業(yè)政策體系

當前，美國政府為維持全球領先地位，日益采取更為激進性和進攻性的政策取向，并采取國家法案的權威性形式，一方面，確立和保障對本土產(chǎn)業(yè)的直接干預和持續(xù)扶持，另一方面，霸凌和阻隔其他國家的競爭發(fā)展。如推動《美國創(chuàng)新與競爭法案》（參議院版本，眾議院相應版本為《美國競爭法案》，但兩黨存在分歧），實施《2022年芯片與科學法案》《通脹削減法案》等。創(chuàng)新法案提出加大針對半導體生產(chǎn)制造、前沿領域的科學研究和創(chuàng)新投入，以及增強供應鏈韌性（包括對將供應鏈遷出其他國家提供資助）。芯片法案確立直接通過投資補貼吸引半導體企業(yè)在美國本土設廠，如為美國半導體行業(yè)的研發(fā)、制造及勞動力發(fā)展提供527億美元，其中390億美元用于半導體制造業(yè)的激勵措施（20億美元用于汽車和國防系統(tǒng)傳統(tǒng)芯片），在美國建立芯片工廠的企業(yè)將獲得25%的減稅，約240億美元規(guī)模；通過限制補貼資格來阻止半導體企業(yè)在中國增產(chǎn)，把中國大陸排除在全球芯片產(chǎn)業(yè)鏈之外。同時，美國批準了約2000億美元用于未來五年聯(lián)邦政府支持的“研究與創(chuàng)新”，涵蓋人工智能、機器人技術、量子計算、電池技術、生物技術等領域。通脹法案以高額補貼支持本土電動汽車生產(chǎn)投資，并強烈排斥和歧視他國競爭者。

這些標志著：①美國在日益激烈的全球競爭中，為把持壓倒性優(yōu)勢，全面進入新一輪“強國家科學及產(chǎn)業(yè)”時代，政府日益深刻且直接地介入市場主體具體發(fā)展中，重塑科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策機制，包括拓展聯(lián)邦資金使用范圍，不僅介入私人企業(yè)發(fā)展、投入巨資支持半導體企業(yè)，而且直接支持半導體等制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)、直接決定供應鏈體系、直接干預產(chǎn)業(yè)生態(tài)要素配置，甚至動用外交政治力量構建產(chǎn)業(yè)與技術封鎖圈；②進攻性霸凌性政策取向空前強化，法案直接露骨地針對中國，實施精準打擊；③引發(fā)全球產(chǎn)業(yè)和政策競爭不確定性。如歐盟也相應發(fā)布芯片法案，壁壘性、以鄰為壑型產(chǎn)業(yè)競爭政策逐漸甚囂塵上，對推進穩(wěn)定而公平的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則運行和改革產(chǎn)生更多不確定性和破壞影響。

（二）德國——持續(xù)強化制造業(yè)核心戰(zhàn)略地位，以創(chuàng)新轉化及集群策動為重點應對制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新要求

德國的產(chǎn)業(yè)政策展現(xiàn)出了承續(xù)過往、著力未來的較好的銜接與自洽特征，支撐著德國持續(xù)作為全球制造強國，力爭引領下輪全球制造競爭的發(fā)展路徑：一是始終堅持并不斷強化制造業(yè)戰(zhàn)略地位，不斷接續(xù)完善國家層級的制造業(yè)戰(zhàn)略及政策體系；二是面向未來競爭強化聚焦創(chuàng)新發(fā)展、兼顧市場導向和干預引導的務實可行的政策方略；三是緊扣創(chuàng)新轉化與集群實現(xiàn)目標，細致深入地明確具體任務及策略。

1.一以貫之堅持制造業(yè)國家政策的戰(zhàn)略性連續(xù)性穩(wěn)定性，努力保持制造業(yè)競爭地位與實力

德國雖然一直是制造強國，但仍始終保持憂患和競爭意識，長期接續(xù)勾勒德國制造業(yè)在更長時間跨度內(nèi)稱雄世界的發(fā)展戰(zhàn)略，如持續(xù)演進更新高科技發(fā)展戰(zhàn)略，自2006年開始基本每四年更新一次，展望未來5～10年發(fā)展。尤其是2019年，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出了促使德國制造業(yè)增加值占比從2018年的22.65%提高到2030年的25%的目標。2023年2月，德國又發(fā)布《未來研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略》，確定三大目標：保持、擴大和重新獲得在某些領域的技術領先地位；加強從研究到應用的轉移；在社會各個領域提高對技術的開放程度。具體布局六個方向重點任務：循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展，設計有競爭力的行業(yè)和工業(yè)產(chǎn)品；氣候保護與氣候適應，保護糧食安全；改善人類健康；發(fā)展數(shù)字技術和保護德國技術主權；探索、發(fā)展、可持續(xù)利用太空和海洋；保持社會韌性與多樣性。這一系列戰(zhàn)略舉措一脈相承，演進更新，緊緊圍繞增強制造業(yè)創(chuàng)新力和領導力明確具體領域和任務，有些還列出了聯(lián)邦政府的資助計劃時間表。

2.瞄準創(chuàng)新轉化與集群實現(xiàn)明確具體務實的政策舉措

在核心理念上，德國打破以往在聯(lián)邦層面更多重視基礎秩序和宏觀導向的功能性政策傳統(tǒng)，雖然仍以市場為基本準則導向，但也開始實施部分更加強有力的干預性產(chǎn)業(yè)政策。在戰(zhàn)略靶點上，德國切中產(chǎn)業(yè)競爭要害，緊扣創(chuàng)新轉化、創(chuàng)新實現(xiàn)，試圖構建暢通強韌的創(chuàng)新全鏈條；在戰(zhàn)略實現(xiàn)上，針對國際創(chuàng)新競爭焦點由單個產(chǎn)品、單個企業(yè)逐步轉向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系的趨勢，將戰(zhàn)略實現(xiàn)落腳點壓實在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展上，由此推出創(chuàng)新集群政策，發(fā)起“德國尖端集群項目”等。

一是強化從知識到產(chǎn)品的全創(chuàng)新鏈建設。切中未來世界競爭關鍵焦點以及自身短板缺陷，強化完全創(chuàng)新鏈條的構建和實現(xiàn)，努力做到從知識到產(chǎn)品，從創(chuàng)意理念到實施到產(chǎn)品和服務的整個完整的創(chuàng)新鏈的構建，包括從基礎研究到投入新產(chǎn)品的全過程進行全面扶持，設立高技術創(chuàng)業(yè)基金為技術密集企業(yè)設立提供參股資本，強化通過政府公共采購實施創(chuàng)新轉化的目標任務等。

二是將戰(zhàn)略落地壓實在新興產(chǎn)業(yè)集群及空間布局的策動和發(fā)展上，包括充分調(diào)動中小企業(yè)創(chuàng)新活力，通過以市場規(guī)則為準則的尖端集群競賽機制推進領先集群在全德國范圍內(nèi)布局發(fā)展，如對標實施國家重大戰(zhàn)略科技任務，策動了包括航空、智能制造、生物經(jīng)濟等在內(nèi)的一批領先集群，每個通過競賽優(yōu)選出的集群獲得一定資助（包括直接補貼）以及系列政策配套服務（聯(lián)邦及地方政府并行推進眾多集群發(fā)展計劃，到2017年底形成477個產(chǎn)業(yè)集群）。2019年，德國推動“創(chuàng)新未來集群”競賽計劃；2021年，公布了七大“未來創(chuàng)新集群”，計劃到2029年為整個未來集群投資10億歐元，目前為前兩輪正式項目共提供了4.5億歐元資金，每個項目在實施階段會獲得500萬歐元資助2。

三是圍繞創(chuàng)新轉化及集群發(fā)展強化整合官產(chǎn)學研資源力量，形成政策集群。除上述系列創(chuàng)新及集群計劃外，德國還在創(chuàng)造良好制度框架上著力，提出降低企業(yè)稅負、減免合伙企業(yè)未分配利潤的稅負、優(yōu)化資本投資公司所得稅抵扣營業(yè)稅政策等。

（三）歐盟——以區(qū)域一體化定位創(chuàng)設產(chǎn)業(yè)發(fā)展最新規(guī)則體系，力圖重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭格局及自身領先優(yōu)勢

當前，歐盟產(chǎn)業(yè)政策主要體現(xiàn)出如下特征：以各種高層級的立法、法案、機制等形式，從規(guī)制與發(fā)展兩個層面，構筑強有力的政策體系。其目的：一是在于重塑和加強歐盟自身產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的自主韌性安全體系；二是為了利用統(tǒng)一市場優(yōu)勢構建產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)部自洽體系；三是計劃通過制定協(xié)同發(fā)展與規(guī)制兩個層面、兼具對外壁壘和對內(nèi)激勵兩種內(nèi)涵、聚焦新發(fā)展領域規(guī)則標準和發(fā)展生態(tài)兩個體系的一系列政策，搶奪未來全球競爭發(fā)展話語權、主導權。

1.聚焦產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全韌性打造一體化戰(zhàn)略舉措及政策體系

針對當前全球競爭中的供應鏈韌性和安全水平等諸多挑戰(zhàn)，歐盟致力于依托一體化市場力量建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈自主權。其主要措施包括從2022年至今就密集出臺了多個法案，保障歐盟全體成員國在關鍵領域、產(chǎn)品、要素等方面的供應鏈安全。具體來看：一是建立統(tǒng)一市場的應急性應對政策，如規(guī)定歐盟委員會在面臨供應鏈危機時可行使緊急權力保障自身供應鏈的流動性安全性，包括加強監(jiān)測預警，掌握供應鏈具體運行信息、供需情況等，還可以強制歐盟成員國優(yōu)先生產(chǎn)供應鏈上短缺的關鍵產(chǎn)品。二是制定有利于歐盟產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性的歐盟標準體系，例如在綠色低碳領域，設立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制、循環(huán)經(jīng)濟機制等構筑產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的內(nèi)在標準體系；在生物醫(yī)藥領域，建立成員國之間緊急儲備基本藥物、庫存互換等一系列協(xié)議標準，審查藥品定價標準，更大力度地支持藥品實現(xiàn)“歐洲制造”。三是建立具體供應鏈保障機制，如針對核心礦產(chǎn)（對科技產(chǎn)業(yè)變革、清潔能源轉型至關重要的礦產(chǎn)）建立穩(wěn)定的供應鏈保障機制，包括評估確立戰(zhàn)略性核心礦產(chǎn)資源清單目錄，推動核心礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)和加工、關鍵原材料回收和替代材料開發(fā)等。再如發(fā)布《歐洲芯片法案》，強調(diào)加強半導體生態(tài)系統(tǒng)，提高供應鏈彈性和安全水平，減少外部依賴，到2030年將歐盟芯片產(chǎn)能從目前占全球10%提高到20%。

2.聚焦引領未來創(chuàng)新競爭規(guī)則打造創(chuàng)新全方位支持政策體系

歐美等發(fā)達國家已經(jīng)充分感受到了過去一輪全球化浪潮中其產(chǎn)業(yè)面臨的來自后發(fā)國家市場、要素、政策的全方位競爭，所以在新一輪科技及產(chǎn)業(yè)變革進程中，歐盟開始更加注重強化未雨綢繆、前瞻布局，力圖針對最新變革趨勢跨前把握掌控產(chǎn)業(yè)競爭龍頭，率先形成以己為主導的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈規(guī)則體系、標準體系甚至是市場壁壘，從中搶抓和重塑競爭優(yōu)勢。而數(shù)字化、綠色化正是當前科技及產(chǎn)業(yè)變革的兩大根本趨勢。因此，歐盟當前正聚焦這兩大趨勢，通過構建一系列規(guī)則標準，以及涵蓋從技術、材料，到生產(chǎn)、供應、應用、標準、生態(tài)的全鏈條支持政策，從發(fā)展和規(guī)制兩個層面協(xié)同發(fā)力，力圖重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)則，扳回新一輪產(chǎn)業(yè)競爭的龍頭。

例如在綠色化方面，歐盟通過綠色戰(zhàn)略、綠色新政、綠色標準、綠色壁壘等，試圖構建鏈接產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的自洽體系，平衡發(fā)展與規(guī)制兩個層面，以期探出引領未來全球競爭的領先范式和路徑。其目的：一是正式通過碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）（將歐盟的碳價強加于鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)品進口），構筑綠色壁壘。二是通過規(guī)則標準推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革轉型；通過循環(huán)經(jīng)濟行動計劃（CEAP）（針對資源使用較多、循環(huán)潛力較大的諸如電子、電池和汽車、光伏、紡織等行業(yè)，設立包括全生命周期足跡等的強制要求和市場準入標準，并且著力推動行業(yè)在產(chǎn)品設計、生產(chǎn)流程、循環(huán)經(jīng)濟等方面進行全新變革轉型），一方面，全面演繹產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展內(nèi)涵要求，另一方面，推動符合綠色低碳導向的全新產(chǎn)業(yè)體系范式建設發(fā)展。三是實施一系列積極產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和政策，促進新興技術和產(chǎn)業(yè)領域加快發(fā)展。

在電池產(chǎn)業(yè)領域，歐盟聚焦制定了電池戰(zhàn)略行動計劃等，試圖將歐盟自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展標準確立為國際標準，爭搶綠色低碳經(jīng)濟領域全球龍頭引領者的競爭地位。歐盟積極支持前沿先進技術發(fā)展和培育轉化，加大新技術的投資融資規(guī)模（“歐盟電池創(chuàng)新項目”為46家電池企業(yè)提供了總共61億歐元的資助）；培育扶持全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)布局和相關企業(yè)發(fā)展，包括電池及組件生產(chǎn)制造、材料制造、拆解回收、應用系統(tǒng)嵌入等全鏈條發(fā)展，推動建立產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟（已有寶馬、大眾等440家企業(yè)納入聯(lián)盟，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈投資布局發(fā)展）；制定以己為主導的標準體系，包括制定電池可持續(xù)、可追溯標準體系，實施歐盟的高綠色環(huán)保要求并形成標準壁壘，從而阻止排斥不符合歐盟標準的電池進入歐盟統(tǒng)一市場。同時，歐盟還通過立法對電池產(chǎn)業(yè)及生命周期的綠色循環(huán)運行做出詳盡規(guī)定，如依次規(guī)定自一定時日起工業(yè)電池和動力電池必須提供和披露碳足跡標簽、碳排放標簽、遵從碳排放最大值限定標準、再生材料使用比例等，并設立全鏈把控綠色低碳運行軌跡的產(chǎn)品電子護照等。

三、美、德、歐盟產(chǎn)業(yè)政策啟示建議

綜觀美、德、歐盟當前產(chǎn)業(yè)政策走向和特點，無不是針對當前全球科技和產(chǎn)業(yè)變革態(tài)勢，以及搶占創(chuàng)新競爭制高點目標做出一系列相應的政策安排。總體來看，主要體現(xiàn)如下特點和趨勢：①為了競爭制勝采取越來越具有進攻性的直接干預政策，包括采取越來越強烈的國家主導科技及產(chǎn)業(yè)演進進程的舉措，大力扶持甚至補貼本土重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，甚至出臺排斥其他競爭對手的霸凌型攻擊型產(chǎn)業(yè)政策；②日益注重以國家安全為由，構筑壁壘型、抵御型產(chǎn)業(yè)政策，改變了全球化經(jīng)濟體系下產(chǎn)業(yè)政策保障要素自由流動、促進最優(yōu)配置的傳統(tǒng)路徑，可能形成區(qū)域壁壘阻隔式、鏈條割裂錯配式的全球政策環(huán)境；③日益注意構建本國產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)、銜接、自洽、完善的體系和系統(tǒng)，從產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新技術、成果轉化、集群發(fā)展等全方位構建支持體系；④力求率先制定和修改國際規(guī)則，以國際規(guī)則作為手段，一方面，構筑競爭壁壘，另一方面，以規(guī)則主動出擊，搶先推進重點領域、新興領域按照有利于自身的規(guī)則發(fā)展壯大，在全球形成制勝態(tài)勢；⑤面對科技及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新變革的諸多不確定性，在確立國家科技及產(chǎn)業(yè)模式、強化國家支持的基礎上，仍然注重發(fā)揮調(diào)動諸多市場主體的創(chuàng)新積極性，以市場為準則、借助高效集成官產(chǎn)學研資源力量推動創(chuàng)新動能萌生發(fā)展。

綜上，建議中國在新一輪競爭中的產(chǎn)業(yè)政策制定實施時，充分把握上述趨勢特征，立足中國發(fā)展本位，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的競爭性格局、體系化要求、適應性目標、創(chuàng)新性需求，制定和實施適合我們自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系。

（一）認清全球產(chǎn)業(yè)政策競爭實質(zhì)，合理適度施行產(chǎn)業(yè)政策助力中國經(jīng)濟發(fā)展

在美國等各國發(fā)展進程中，產(chǎn)業(yè)政策都不可或缺，當前甚至更加激進和極端，強行按照所謂“國際規(guī)則”或美國要求進行統(tǒng)一徹底的產(chǎn)業(yè)政策改革甚或放棄，并不符合發(fā)展規(guī)律和中國發(fā)展要求。中國應避免墮入西方誘導的經(jīng)貿(mào)規(guī)則陷阱并堅持健全完善適配的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，尤其是在中國仍處于邁向制造強國、跨越中等收入陷阱征程中，不應談“補貼”而色變，應根據(jù)現(xiàn)實及發(fā)展需求制定政策，包括要繼續(xù)穩(wěn)步擴大支持產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新發(fā)展的專項資金投入，更大力度地引導支持核心戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

（二）堅定以全球競爭視野，國家戰(zhàn)略要求、規(guī)則及法治體系手段夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策機制

面對美國“強國家科學及產(chǎn)業(yè)”模式的競爭升級、歐盟企圖引領國際規(guī)則從而重塑競爭格局等的做法，中國此前以政府與市場協(xié)同為重要特征的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，更應在充分發(fā)揮已有制度優(yōu)勢的基礎上，進一步加強競爭力：首先，應該從全球競爭的角度進行制度設計，避免因片面局限于內(nèi)耗而錯失在全球前沿科技及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的良機，如探索適度合理地減少對部分創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的過度監(jiān)管，助力中國在全球的創(chuàng)新競跑；其次，應該將產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升到國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的根本層面加以推進，始終堅定制造業(yè)發(fā)展及其在創(chuàng)新引領和鏈接雙循環(huán)方面的重要地位作用，堅定不移地穩(wěn)步推進實施持續(xù)化、長效化、體系化的制造業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略；最后，應該加強以規(guī)則及法治體系全面樹立產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，積極參加和主動引導對未來產(chǎn)業(yè)競爭至關重要的領域的國際標準制定實施，如力爭對碳排放標準、碳足跡、材料循環(huán)利用、產(chǎn)品電子護照等方面形成反制力、以我為主的掌控力；將基礎性，帶有安全性、戰(zhàn)略性特點的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先納入立法范疇，構建完善的立法體系，權威性地保障支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、反制西方霸凌行徑。

（三）構建政府有效參與、市場積極推動實施的支持創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策運行機制

針對創(chuàng)新尤其是顛覆性創(chuàng)新呈現(xiàn)出的迅速躍變、不易選擇把握的特征趨勢，中國要不局限于單純地利用選擇性模式去施行產(chǎn)業(yè)政策，而要更加注重有效引導、發(fā)揮釋放廣大中小企業(yè)市場主體的創(chuàng)新活力，促進其充分創(chuàng)新競爭，并加強對創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)化進程的催化扶持。如借鑒德國推動產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新競爭的做法，以市場為準則、高效集成官產(chǎn)學研資源力量，政府積極探索策動創(chuàng)新轉化的集群實現(xiàn)的發(fā)展路徑，如集群競賽優(yōu)選支持機制，集群促進組織圍繞企業(yè)需求構建高效創(chuàng)新協(xié)作網(wǎng)絡、加強運營效率對標評估等，真正推動市場主體積極策動創(chuàng)新競爭、實現(xiàn)創(chuàng)新策源。此外，要強化從知識到產(chǎn)品的全創(chuàng)新鏈建設的支持（如探索設立實施“公共采購創(chuàng)新成就獎”等激勵機制與措施），對從基礎研究到投入新產(chǎn)品的全過程進行扶持，為實現(xiàn)創(chuàng)新轉化的高科技、創(chuàng)新型企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造最有利條件。

（四）借鑒學習西方制造強國實施產(chǎn)業(yè)政策的具體手段及國際規(guī)則應對方式

中國要借鑒西方制造強國以國家安全及國防要求為由的產(chǎn)業(yè)扶持方式，強化國家利益保障和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)引領及擴散。中國要借鑒以正當敘述賦予產(chǎn)業(yè)補貼合理內(nèi)涵的方式，持續(xù)加強對重點戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶持，如強調(diào)支持創(chuàng)新，擴大研發(fā)及技術創(chuàng)新政策支持的取向和范圍，探索將轉化研究、工程研發(fā)等更多的對產(chǎn)業(yè)化至關重要的環(huán)節(jié)支持納入研發(fā)支持體系；以強力培育中小科技企業(yè)成為科技巨擘為導向，提升放大中小企業(yè)政策力度，包括加大研發(fā)直接補貼力度，加大政策性融資擔保、低息貸款力度，甚至探索失敗補償和兜底等措施；探索以有權限的地方政府實施普遍稅費優(yōu)惠、就業(yè)及人才補助、公私資本合作（更大范圍、更快速度讓渡、轉化和擴散創(chuàng)新成果及權益）等方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：上海市經(jīng)濟和信息化發(fā)展研究中心）

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1 參考上海交通大學李學堯教授研究提出的相關觀點。

2 https：//gj.ybu.edu.cn/info/1055/59809.htm：德國未來集群計劃“研-產(chǎn)-服”特征導向及運行模式，2023.01.28.