經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下城市管理模式變遷中管理成本分析

江藍(lán)

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)加快，城市規(guī)模擴(kuò)大、人口增多、商業(yè)形式復(fù)雜等因素持續(xù)給城市管理帶來(lái)新挑戰(zhàn)，唯有不斷創(chuàng)新城市管理模式才能更好地應(yīng)對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中的種種問(wèn)題。在城市管理模式變遷中，管理成本的控制成為衡量城市管理水平、管理效益的重要指標(biāo)。本文對(duì)城市管理與城市管理模式進(jìn)行解讀，對(duì)傳統(tǒng)的管控型和新興的服務(wù)型城市管理模式及其變遷進(jìn)行分析，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度對(duì)管理成本展開(kāi)討論，最后提出了可行的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)學(xué)；城市管理；模式變遷；管理成本

一、城市管理與城市管理模式

欲理解城市管理，就必須首先對(duì)城市有一個(gè)相對(duì)清晰的認(rèn)識(shí)。關(guān)于城市的認(rèn)識(shí)有以下兩個(gè)觀點(diǎn)：城市是現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)高度集聚的區(qū)域，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行管理的基礎(chǔ)是城市基礎(chǔ)社會(huì)[1]；城市是現(xiàn)代社會(huì)各類(lèi)社會(huì)性活動(dòng)的綜合中心，覆蓋著城市社會(huì)的政治生活、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化教育等方方面面，依托城市發(fā)展的吸引力實(shí)現(xiàn)了各類(lèi)社會(huì)資源的整合，為人類(lèi)社會(huì)提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障基礎(chǔ)與空間生活基地。

作為人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)中心的城市運(yùn)行離不開(kāi)行之有效的城市管理活動(dòng)，而城市管理的成效則直接關(guān)系到新時(shí)期國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[2]，城市管理過(guò)程中涉及的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等內(nèi)容又離不開(kāi)人類(lèi)的創(chuàng)造。城市管理是對(duì)城市的管理，有廣義的城市系統(tǒng)和城市運(yùn)行論，狹義的行政管理論。傳統(tǒng)的城市管理采用的是狹義的新政管理論觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)在城市管理中的絕對(duì)地位，而隨著社會(huì)發(fā)展、城市結(jié)構(gòu)變化，服務(wù)型的城市管理模式開(kāi)始成為主流，是廣義的城市系統(tǒng)和城市運(yùn)行論的重要補(bǔ)充，政府及其職能部門(mén)在此過(guò)程中扮演著非常重要的角色，在依托社會(huì)力量以綜合行政手段實(shí)現(xiàn)對(duì)城市有效運(yùn)行的管控，為城市居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并基于民眾的滿(mǎn)意度來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化城市管理權(quán)限的正當(dāng)性和權(quán)威性。

二、城市管理模式變遷研究

2.1傳統(tǒng)的管控型城市管理模式

傳統(tǒng)的管控型城市管理模式中的“控”占據(jù)著主導(dǎo)地位，政府對(duì)城市資源配置、信息交互、城市管理等工作具有絕對(duì)的權(quán)威，以行政權(quán)力自上而下的結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公眾參與社會(huì)活動(dòng)的管理和控制。從社會(huì)管理角度來(lái)看，管控型政府的權(quán)力外延非常大，以行政命令、指令、許可及強(qiáng)制等手段來(lái)確保相關(guān)行政機(jī)構(gòu)能夠?qū)Τ鞘姓巍⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、教育等各個(gè)領(lǐng)域的絕對(duì)控制和主導(dǎo)。

從與公眾關(guān)系角度來(lái)看，管控型城市管理模式下政府與公眾是管理與被管理的關(guān)系，具有較為明顯的計(jì)劃性和集權(quán)性。在這種管理模式下，追求的是行政秩序統(tǒng)一，注重的是行政管理主體即城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)管理客體即城市中的“人、事、物”的控制權(quán)。在政府視角下，管控型城市管理中城市的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)要高于城市中生活的公眾群體的權(quán)益實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，私權(quán)應(yīng)讓位于城市發(fā)展的公權(quán)，是一種強(qiáng)制模式下的被動(dòng)管理。

2.2新興的服務(wù)型城市管理模式

隨著社會(huì)發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，國(guó)家開(kāi)始在立法、司法、行政執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)λ綑?quán)予以充分保障，傳統(tǒng)的管控型城市管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前公民權(quán)利保障的需求，政府職能轉(zhuǎn)變伴隨的城市管理模式變遷使得服務(wù)型政府和服務(wù)型城市管理開(kāi)始成為當(dāng)前的熱點(diǎn)話題，且許多城市取得的成績(jī)吸引了更多的城市開(kāi)始探索此種模式下的城市管理。通過(guò)對(duì)相關(guān)學(xué)者的研究進(jìn)行歸納總結(jié)，筆者認(rèn)為服務(wù)型城市管理就是政府為了進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，樹(shù)立以民為本，以人為本的施政理念，通過(guò)工作方式的改進(jìn)，以公眾滿(mǎn)意為價(jià)值取向，持續(xù)科學(xué)地向公眾提供公平、均衡、效率的公共服務(wù)，最終達(dá)到社會(huì)善治目標(biāo)的管理。以此為導(dǎo)向的城市管理形態(tài)即為城市管理模式。在此種語(yǔ)境下，城市管理的本質(zhì)就是一種公共服務(wù)，以公權(quán)力為基礎(chǔ)實(shí)施計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等職能來(lái)協(xié)調(diào)公眾活動(dòng)并為其提供服務(wù)和保障，作為城市管理者的政府成為公眾公共服務(wù)的提供者。

三、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下城市管理模式變遷的管理成本分析

3.1靜態(tài)管理成本

靜態(tài)管理成本是指為實(shí)現(xiàn)城市管理效果而投入的固定成本支出，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施投資成本、城市用地投資成本等。

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施的城市是無(wú)法存續(xù)的。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施被定義為“城市生存和發(fā)展必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱(chēng)”，是為公眾提供公共服務(wù)的，是公眾從事其他活動(dòng)的物質(zhì)條件，包括能源、交通、給排水、通訊、環(huán)境和防災(zāi)等工程性基礎(chǔ)設(shè)施投資成本，也包含了教育、醫(yī)療、體育、公共建筑等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投資成本，缺乏這些基礎(chǔ)設(shè)施的支持，城市管理也就無(wú)從談起，而這些設(shè)施的建設(shè)投資常常是固定的。雖然城市規(guī)模擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)量也有所增加，但其成本投資相對(duì)固定，且具有可預(yù)測(cè)性和可控性。

城市化進(jìn)程的加快不僅意味著人口的增長(zhǎng)，同時(shí)也伴隨著城市面積的擴(kuò)張，而城市用地投資成本支出是解決公眾生產(chǎn)生活所需的必然選擇，也是開(kāi)展好管控或服務(wù)的前提條件之一，尤其是在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，面對(duì)龐大人口數(shù)量的城市管理工作，必須解決好這一前提。城市用地投資成本已經(jīng)成為城市管理成本的重要一環(huán)，其成本支出的內(nèi)容主要包括征地成本、建設(shè)成本和維護(hù)成本，尤其征地成本支出需要綜合考慮農(nóng)業(yè)基本用地保護(hù)和城市舊城改造中公民私權(quán)利的保障，這也是執(zhí)行城市管理的重要內(nèi)容，既要維護(hù)絕大多數(shù)公眾的利益，也要兼顧私權(quán)利保障的平衡。

3.2動(dòng)態(tài)管理成本

動(dòng)態(tài)管理成本是指為實(shí)現(xiàn)城市管理效果而持續(xù)性投入的動(dòng)態(tài)變化的成本，包括行政管理成本、城市公共安全成本等，隸屬于城市管理投資成本的范疇，且由于管理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)變化特征，管理成本也是動(dòng)態(tài)變化的。

行政管理成本是指政府在執(zhí)行城市管理活動(dòng)中為之付出的人力、物力、財(cái)力等資源的總和。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，城市行政管理成本指的是行政管理機(jī)關(guān)得以存在并進(jìn)行正常活動(dòng)所需的投入，包括政府行政管理機(jī)構(gòu)的人員薪資支出和辦公費(fèi)用，這是其行使職能時(shí)所投入的可變及不可變資本量總和，雖然前述薪資支出和辦公費(fèi)用有總量控制和限制，但城市擴(kuò)容使得管理活動(dòng)頻率增加、執(zhí)行管理活動(dòng)時(shí)不可控因素增多，管理成本支出長(zhǎng)期處于動(dòng)態(tài)變化之中。

四、優(yōu)化城市管理模式變遷中管理成本的策略

4.1確定一條主線

城市化發(fā)展必然會(huì)對(duì)城市管理帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的管控型城市管理模式雖然在穩(wěn)定社會(huì)秩序、確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展層面發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)前私權(quán)利保障已經(jīng)成為主流趨勢(shì)，服務(wù)型政府建設(shè)也是黨和國(guó)家的大政方針，必須要確定服務(wù)型城市管理模式建設(shè)這一主線，圍繞主線展開(kāi)各項(xiàng)建設(shè)和管理工作。首先，需要政府主要職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到工作理念、工作方式、工作方法及工作模式向服務(wù)公眾轉(zhuǎn)變的重要性，切實(shí)從政策制定層面確立并維護(hù)好服務(wù)型城市管理模式這一主線。其次，需要具體執(zhí)行城市行政管理的工作人員認(rèn)識(shí)到服務(wù)型政府建設(shè)推動(dòng)下的服務(wù)型城市管理工作需要每一個(gè)人認(rèn)真落實(shí)好各自職責(zé)，切實(shí)將行政管理作為一項(xiàng)“為人民服務(wù)”的工作做到實(shí)處。

4.2確立一個(gè)原則

城市管理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型的主線確定后，推動(dòng)城市管理模式建設(shè)還需要確立一個(gè)原則，即堅(jiān)持以人為本，依法施政。堅(jiān)持以人為本是轉(zhuǎn)變政府職能的基本要求，構(gòu)建服務(wù)型城市管理模式，優(yōu)化城市管理成本控制的目的在于服務(wù)公眾，以公眾滿(mǎn)意度為導(dǎo)向來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)管理工作，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到民生工程建設(shè)等都需要確立人本原則。堅(jiān)持依法施政是城市管理的重要內(nèi)核，政府行政管理部門(mén)的權(quán)力雖然來(lái)源于人民并經(jīng)過(guò)法律授權(quán)，但相對(duì)于私權(quán)利仍然具有絕對(duì)的控制優(yōu)勢(shì)，執(zhí)行城市管理活動(dòng)中容易出現(xiàn)“權(quán)力傲慢”，因此，構(gòu)建服務(wù)型城市管理必須要將管理工作納入法治軌道，通過(guò)立法確認(rèn)城市管理的范疇及其權(quán)力外延，對(duì)違法施政行為不論是否造成公眾權(quán)益損害皆要禁止。

4.3動(dòng)員公眾參與

任何城市管理活動(dòng)都離不開(kāi)公眾的參與，沒(méi)有公眾參與并支持的城市管理活動(dòng)就失去了其管理的客觀條件，且良性的公眾參與能夠更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)型城市管理活動(dòng)的優(yōu)化并有效控制管理成本。為此，筆者認(rèn)為動(dòng)員公眾參與主要從兩個(gè)方面展開(kāi)：

一方面，政府作為服務(wù)型城市管理活動(dòng)的主要執(zhí)行者及行政權(quán)力行使機(jī)構(gòu)，要積極主動(dòng)地探索公眾參與管理的體制機(jī)制建設(shè)，為公眾參與提供制度保障；

另一方面，要推動(dòng)城市管理的智能化建設(shè)，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)搭建智能公眾參政議政平臺(tái)，引導(dǎo)公眾積極獻(xiàn)言建策，支持公眾對(duì)政府服務(wù)職能提出批評(píng)建議，不斷提升公眾與職能部門(mén)的互動(dòng)效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市管理模式中存在的不足并提出解決策略，為服務(wù)型城市管理模式的優(yōu)化提供內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

（作者系經(jīng)濟(jì)師，研究方向：城市管理，供職單位：福建省寧德市霞浦縣城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)）

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