美國的犯罪資產返還國際合作

李皛

美國的犯罪資產返還國際合作

美國是全球犯罪分子轉移資產的最主要目的地國。根據世界銀行集團和聯合國毒品和犯罪問題辦公室發布的報告《木偶大師》，美國擁有全球最多的犯罪分子用以洗錢的非法實體——包括空殼公司、基金會、信托等。美國財政部在年度《國家洗錢風險評估》中估計，每年約有3000億美元的犯罪資產在美國進行“洗錢”。美國之所以為全球犯罪分子所青睞，一方面是因為其“自由”資本主義制度便于犯罪分子隱藏資產，如美國的公司注冊制度允許不披露實際所有人，透明度全球第二低（第一為瑞士）；另一方面則是美國的金融霸權地位及其發達的金融體系提高了犯罪分子周轉資產的便利和效率，而且美國的各個顯赫機構，特別是投資銀行、律師事務所等金融、司法服務機構往往自愿成為外國犯罪分子完成資產轉移的助手和代理人。美國政府經常將攻擊他國腐敗問題作為對外干預的國際政治工具，然而令其尷尬的是，美國自身正是全球包括腐敗在內犯罪資產的最大避風港。

為緩解國際社會的道義壓力，打擊跨國犯罪，維護本國利益，當然也出于將流入本國的巨額海外資產和插手他國腐敗案件作為國際政治工具的目的，21世紀以來，美國政府對協助他國追回在美腐敗犯罪資產持較為開放的態度，并形成了較完善的政策工具。但在實際執行中，由于美國不可能從根本上改變其“自由”資本主義制度，且受到美國對外政策的嚴重政治干擾，故雖然有一些成功案例，但總體效果有限。相對于轉移到美國的腐敗犯罪資產的巨大存量和增量而言，成功識別、認定、沒收并返還的資產只占很小一部分。

一、法律法規、相關機構和國家戰略

反洗錢是識別、認定、沒收和返還腐敗犯罪資產的前提。美國反洗錢法律的基石為1970年的《銀行保密法》，其主要內容為要求金融機構采取反洗錢合規措施，向美國政府提供可疑交易記錄和其他洗錢犯罪線索。此后一些《銀行保密法》修訂案及相關法律，主要包括1986年的《洗錢控制法》，使隱藏犯罪收入來源及用其投資成為聯邦犯罪；1992年的《阿農齊奧——懷利反洗錢法》強化了對銀行參與洗錢犯罪的監督和懲罰機制；2020年的《反洗錢法》強化了對可疑交易的監控和報告制度，并將古物和藝術品交易納入金融活動范疇；2020年的《企業透明法》實現了要求公司等經營實體披露其實際所有人及受益人的突破，將于2024年全面生效。美國針對跨國腐敗犯罪的專門法律主要是1977年的《反海外腐敗法》，制定該法的初衷是禁止美國企業向外國官員行賄，1998年的《國際反賄賂和公平競爭法案》對該法進行了修訂，將行賄的定義擴大為“為獲取任何不當利益而付給的任何形式的報酬”，并進一步擴大了適用于該法的外國人和外國實體的范圍，以及該法的域外適用范圍，使之成為美國利用他國腐敗問題實施“長臂管轄”的有效工具。美國有大量立法授權政府通過經濟制裁凍結乃至沒收在美海外資產，如《國際緊急狀態經濟權力法》《國家緊急狀態法》《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》等，顯而易見這些法律主要作為美國的對外政策工具使用。此外，美國是《聯合國反腐敗公約》和《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的締約國，前者將協助追回腐敗犯罪資產作為優先事項，并為開展相關多邊國際合作提供了路徑；后者則明確要求締約國將洗錢定為刑事犯罪，并為沒收犯罪資產建立法律依據。

美國涉及犯罪資產追回國際合作的核心政府部門是司法部和財政部。司法部刑事局反洗錢和資產追回處是美國最主要的資產追回案件訴訟機構，并負責為外國司法機關提供相關信息以協助追回資產。司法部刑事局國際事務辦公室，被美國政府確定為開展國際刑事司法協助等國際合作中的中央機構，被授權接收和分派執行所有外國提交的相關正式請求。司法部聯邦調查局設有專門的國際反腐敗小組，并在美國駐外使領館派駐法務代表，國土安全部移民及海關執法局、國稅局等聯邦執法機關也參與資產追回案件的國際合作。美國財政部海外資產控制辦公室負責根據美國外交政策和國家安全目標執行對外國特定個人或實體的經濟制裁，可對美國境內所有外國資產進行控制和凍結。該機構與司法部和國務院相關機構根據美國國家安全委員會的建議，起草針對選定目標執行制裁的行政命令，供總統批準，其制裁理由包括犯罪，但主要出于政治因素。在此類制裁中，美國政府往往刻意混淆個人資產和政府資產及其他國有資產，從而制造“腐敗”印象抹黑對方，并為美國侵吞別國資產制造合法性依據。美國財政部金融犯罪執法網絡是美國主要的金融情報和監管機構，并出臺一系列識別、認定、沒收和返還腐敗犯罪資產的相關措施，如2016年出臺的《地理追蹤指令》要求產權交易公司識別并報告，在美國12個都市圈以現金購買價值超過30萬美元住宅房地產的任何實體背后的自然人。此外，美國作為國際刑警組織、金融特別行動組（反洗錢）等政府間國際組織的成員，可通過國內成員單位和派駐人員利用此類平臺開展相關國際合作。2021年，美國財政部出臺了“盜賊統治資產返還獎勵計劃”，獎勵那些提供可協助識別、認定、沒收和返還腐敗犯罪資產的信息的個人。

在“反恐戰爭”陷入泥潭后，美國更多試圖通過“軟權力”的方式維護其霸權，掌控國際反腐敗的話語權和道義制高點是其對外政策的重要目標。2006年，一定程度上是為了給美國政府和占領當局侵吞伊拉克前政府資產提供合法性依據，小布什政府啟動了所謂“國際反盜賊統治國家戰略”，美國政府聲稱所謂“盜賊統治”是指政府高級官員損公肥私的腐敗行為，但其矛頭則專門指向發展中國家，特別是與美國不和、敵對的一些領導人。美國主導的國際反腐敗戰略，從一開始就具有濃厚的政治色彩，其開展腐敗犯罪資產返還也往往附加嚴格的政治條件。2010年，奧巴馬政府領導下的司法部負責執行“盜賊統治資產追回計劃”并成立行動組。2014年，奧巴馬政府在經合組織和20國集團框架下合作制定了“美國全球反腐議程”。2016年，美國國會通過《全球馬格尼茨基人權問責法案》，授權美國總統對“侵犯人權”或犯有腐敗罪行的外國人實施包括沒收財產在內的針對性經濟制裁。2021年以來，拜登政府大大加強了美國推行所謂“價值觀外交”的力度，國際反腐成為其看重的政治工具，成立“反對外國腐敗和盜賊統治的國會核心小組”，在美國國際開發署成立“反腐敗特別工作組”，并促進所有外國援助部門反腐敗工作的整合，將“反腐敗”作為對發展中國家外交的重要發力點，在對外援助中以“監督”腐敗為名扶植非政府組織（NGO ）從事政治活動；制定“美國反腐敗戰略（2021）”，并利用俄烏沖突爆發，進一步與其他西方發達國家抱團，出臺針對俄羅斯等國、以反腐敗為名沒收其海外資產等制裁措施，并以被沒收資產的轉移和返還引誘發展中國家加入西方陣營。美國國際反腐敗戰略已越來越偏離打擊腐敗犯罪的普遍性、專業性目標，其國際執法與司法合作已越來越顯著地成為推動美國對外政策目標、干預別國內政、維護本國霸權的工具。

二、主要方法、程序及政策工具

相關國家在向美國尋求腐敗犯罪資產返還協助時，可通過非正式渠道，即 “警對警”的執法合作渠道向美國聯邦調查局等相關機構提出請求，也可在存在法律依據，如已簽署雙邊刑事司法互助協定或雙方均為《聯合國反腐敗公約》及其他相關國際公約締約國的前提下，通過正式的國際刑事司法協助渠道提出請求。請求國應詳細說明腐敗犯罪行為、嫌疑人及案件辦理的基本情況，以及已查明的腐敗犯罪資產線索。其中比較重要的包括：懷疑參與轉移和隱藏腐敗犯罪資產的人員或實體，及其進行金融交易的機制；轉移犯罪所得資金或用其購買資產的時間，以及持有該資金或資產的人員或實體的相關財務賬戶的具體識別信息；以犯罪所得資金購買的資產的形式，例如房產、藝術品等，及其可能存在位置，嫌疑人經常旅行的目的地，或其親屬在美國的住址及其他信息；可能參與或協助轉移和隱藏腐敗犯罪資產的專業人員和機構，如財務顧問、投資銀行、交易所、律師事務所的信息等。

一般而言，非正式渠道比較便捷并能得到迅速反饋，請求國可與駐在該國的美國警務聯絡官或反腐敗專員聯系。也可通過美國執法機關參與的各種國際組織提出請求，如世界銀行、聯合國毒品和犯罪問題辦公室與國際刑警組織共同協調的“資產追回全球聯絡點網絡”；由歐盟和美國創立，目前已基本實現全球覆蓋的“卡姆登資產追回機構間網絡”（Camden Asset Recovery Inter-Agency Network，CARIN）等。被請求的美國執法機關可搜集公開來源、自愿提供或其他通過非強制性調查手段獲得的信息，作為進一步調查的線索或法庭證據。如在自愿前提下會晤證人、調取公共場所的常規監控記錄、查詢企業注冊或房地產等公開資產信息記錄等。由美英兩國主辦的“全球資產追回論壇”（GFAR）等多邊平臺可為各國執法機構、金融情報機構和非政府組織交流信息提供渠道。應注意的是，通過非正式渠道獲得的一些敏感信息（如從金融情報機構獲得的信息），一般只能作為線索使用，不能作為證據提交法庭。

如需進一步使用強制性手段獲得信息，則必須通過正式的國際刑事司法協助渠道，獲得法院授權，且須滿足美國司法程序和采取執法行動的具體要求，方能確保其作為證據被法庭認可。例如獲取個人或實體的銀行賬戶記錄或電匯記錄；獲取已拒絕自愿提供的相關經營實體的業務記錄；獲取證實各種記錄真實有效性的證明文件；對房屋等地點或電腦、移動電話等各種電子設備進行搜查；獲取電話、短信息、電子郵件等記錄；強制拒絕自愿作證的人員提供證詞等，其中請求發出搜查令對證據相關性和時效性的要求較高。

通過正式國際刑事司法協助渠道，還可請求美國法院執行請求國法院發出的對腐敗犯罪資產的扣押令、限制令和沒收令，但應滿足如下要求：提供將被執行的資產屬于非法所得且將被沒收的證據；說明將被執行資產的具體內容，如存款、房產等，或其價值金額，或明確要求執行屬于嫌疑人的所有資產；應將相關情況告知目前所有對可能被執行的資產享有權益的個人或實體，使其可以依法維護自身權利；該法院應具有相應的管轄權并提供證明。

在請求國法院尚未發出扣押令、限制令和沒收令，但犯罪嫌疑人已被逮捕或起訴的情況下，請求國可通過與美國司法部刑事局國際事務辦公室、司法部刑事局洗錢和資產追回處聯絡并協商，請求美檢察機關以該逮捕或起訴的情況為由，要求美國法院針對嫌疑人在美資產發出為期30天（可延期）的臨時限制令，以防止轉移或藏匿。發出此種限制令的條件較為嚴格，要求必須具備充分的事實和法律依據，嫌疑人被起訴的罪行符合“雙重犯罪”原則，并確信在短時間內能夠在遵循美國法律的前提下，對被限制資產正式執行扣押/凍結或沒收。美國檢察機關必須向法院提供嫌疑人的犯罪證據、訴訟性質、其在美涉案資產根據美國法律應予沒收的依據，以及發出臨時限制令的必要性等。請求國還應提供說明案件詳情并保證辦案過程符合美國司法程序要求的官方宣誓聲明，并在必要情況下（如申請延期臨時限制令）派出相關人員，以證人身份在美國法庭就宣誓聲明的內容作證。

美國司法部可在美國法院針對將要沒收的資產提起“對物訴訟”（如“美國訴美國貨幣65000美元”；“美國訴2005年產梅賽德斯奔馳E500轎車”），啟動“非刑事定罪沒收”程序。該資產可位于美國境內，或雖位于美國境外但涉及美國境內的犯罪行為。“對物訴訟”性質為民事訴訟，針對的是資產本身而非刑事被告，因此法院作出沒收裁決不須以刑事定罪，或對該資產所有人具有管轄權為前提，而只需認定對被沒收的資產擁有管轄權——其認定標準為“與美國有一定聯系”，可以非常寬泛，如該資產通過美國金融體系進行交易，由于美國的金融霸權地位，美國法院可以據此對全球范圍內的極大部分資產實施“長臂管轄”。在已明確識別將被沒收的資產，以及犯罪嫌疑人和該資產所歸屬的實體之間的關系后，只需確認該資產與已查明的、符合“雙重犯罪原則”的犯罪行為之間的直接聯系即可使美國法院作出沒收裁決。資產所有人，即犯罪嫌疑人及其相關人員往往會放棄救濟手段以避免到美國出庭——這將導致其進入美國司法管轄范圍而自投羅網，從而使“非刑事定罪沒收”成為在此類案件中相當便利且成功率頗高的司法工具。

通過正式的國際刑事司法協助渠道，美國法院也可以強制執行請求國法院終審判決中包含的沒收令。執行對象應為沒收令中明確指明的在美國境內的資產。請求國應提交的材料包括：案件詳情以及兩國刑事司法互助條約或相關國際公約所要求的其他任何資料；包含沒收命令，已確認不得上訴的終審判決書副本；包括明確該判決書不得上訴、請求國已履行正當程序、作出判決的法院擁有相應的管轄權等內容的官方宣誓聲明。

實現對腐敗犯罪資產的識別和沒收后，下一步就是返還。用美國政府自己的話說，它對如何處理已扣押的資產“具有靈活的法定權力”。《聯合國反腐敗公約》特別規定腐敗犯罪資產在被沒收后應返還來源國，但實際上發揮作用的往往是資產所在國的國內法，雙邊刑事司法互助協定中的相關規定，以及對特定案件的專門約定。法院可發出直接返還資產的命令，但一般情況下，被沒收資產將由美國政府掌控，其可從中扣除辦案“成本”，并經常就如何交付及管理剩余部分與來源國發生爭執。特別是對于發展中國家，美國政府往往公開表達不信任的態度，以返還資產可能再次因腐敗行為被非法侵占為由附加各種條件，最常見的是以返還資產設立某種基金，由世界銀行等國際組織或美國政府認可的非政府組織運營，將之用于美國與來源國協商確定的特定目的——往往是慈善或福利項目，之后逐次撥付，并經常進行考核、監督。

三、成效與問題

在2006年啟動“國際反盜賊統治國家戰略”之前，美國已多次就國際反腐敗與資產返還與相關國家開展合作。

自美國司法部于2010年啟動“盜賊統治資產追回計劃”到2016年2月，共辦理腐敗犯罪資產返還案件25宗，起訴外國官員20名，起訴沒收資產總值約15億美元，其中不乏重大案件。但有些案件因為資產來源國無法與美方就資產返還方案達成一致而擱淺。美國司法部有時也單方面采取行動，但此種單方面行動不僅因其可能的政治動機而受到質疑，而且在對方不配合的情況下，美國法院的命令也很難得到執行。目前，“盜賊統治資產追回計劃”仍有多起重要資產返還案件在進行中。

美國與多國開展腐敗犯罪資產返還國際合作，固然有利于國際打擊腐敗犯罪，也確實使一些發展中國家獲得了實惠，但其合作中無處不在的霸權主義作風和赤裸裸的政治意圖，仍造成了嚴重的負面后果。美國政府在“正常”合作中的一些慣常做法也經常招致抨擊。在大多數腐敗案件中，涉案資產要么主要以美元形式存在，要么利用美國金融體系進行洗錢，美國政府毫無疑問應承擔起大部分的調查取證及信息公開和共享義務，但在實際工作中，美國政府執著于逼迫合作方，特別是發展中國家提供大量金融情報及各類敏感信息，而對己方應承擔的工作則動輒以國內法規為由搪塞，不能不令人質疑美國是否將國際反腐敗作為對發展中國家滲透干預、維護本國金融與司法霸權的工具。此外，美國自身治理腐敗問題的缺陷，令人擔憂美國本身即是國際腐敗犯罪的淵藪。如從2003年到2008年，美國向其占領下的伊拉克以現鈔形式轉移400多億美元，其中包括被美西方凍結的數十億美元伊拉克前政府資產。這些現金的接收工作極為粗糙混亂，后來雖經美國政府多次調查及國會聽證，但至少有數十億美元的去向難以確定，而其余美元的用途也僅僅是在紙面上得到確認。故而有批評人士指出，美國執行的這次匪夷所思的資產轉移，是21世紀最大的洗錢行動。而美國聲稱被伊拉克前政府“盜取”而由其“歸還”伊拉克人民的數十億美元資產，則終究消失在美軍占領后的腐敗犯罪中。對比美國政府在“盜賊統治資產追回計劃”中就資產返還問題對發展中國家的百般刁難，不能不讓人感到極大的諷刺。