歐盟犯罪資產追回和沒收規則

付琴雯

Rules on Asset Recovery and Confiscation in the E.U.

引言

有組織犯罪被確定為歐盟安全的主要威脅之一。在歐盟活躍的有組織犯罪網絡中，80%以上使用合法商業途徑從事違法犯罪活動。有組織犯罪不僅會影響其受害者、破壞歐盟內部市場、滋生腐敗等，還會使公眾對歐盟及其組織機構缺乏信任，從而影響歐盟整體經濟增長。由于牟取不法經濟利益是有組織犯罪組織的主要動機，所以，對于犯罪分子資產進行追回和沒收，就成為遏制有組織犯罪活動的最有效機制之一。近年來，歐盟就資產追回和沒收規則進行了革新，但有關措施的總體成效并不令人滿意，歐盟的資產沒收率仍然很低。在實際情況中，一些資產即使實際已被沒收，但也很少會返還給原所有者。

一、歐盟有關資產追回和沒收規則的演進歷程

近30年來，對資產的追回和沒收犯罪所得，是歐盟關注的重點事項之一，歐盟將其視為打擊有組織犯罪和嚴重經濟犯罪的必要手段，并積極制定和改進資產追回和沒收的規則和手段。同時，歐盟也關注成員國之間的合作與協調，通過相互承認凍結令、沒收令等措施，提升其資產追回和沒收措施的有效性。

（一）框架規則層面

在國際法律層面，有許多旨在鼓勵資產凍結和沒收領域合作的國際法律文件，其中包括三項主要的聯合國公約，分別是1988年的《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、2000年的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和2003年的《聯合國反腐敗公約》。在歐盟法律層面，在資產追回領域的首批措施以1991年的《歐洲委員會公約》為基礎，其相關條款明確了跨境案件中的信息交流與合作。然而，上述有關公約規定的司法協助程序較為煩瑣，也使得承認與執行外國凍結和沒收令的條件更為復雜，從而影響到資產追回和沒收規則的有效性。不過，一些非正式協商手段，如卡姆登資產追回機構間網絡（CARIN）等，通過其在成員國的執法和司法聯絡點，在資產追回過程的各個階段為成員國的資產追回事項提供支持。

針對歐盟資產追回和沒收問題的專門性區域公約，可以追溯到1989年在維也納通過的《關于洗錢、搜查、扣押和沒收犯罪所得的公約》。該公約于1990年11月8日在法國斯特拉斯堡供開放簽署（即《歐洲反洗錢公約》，亦稱《斯特拉斯堡公約》），并于1993年9月1日正式生效。該公約強化了打擊犯罪活動的刑事方法和手段，并設置了包括歐洲警察署、歐洲反詐騙局、歐洲預防有組織犯罪論壇等相關職能機構和研究組織，搭建了歐盟成員國執法和司法機構之間打擊洗錢的國際合作框架。

在意識到快速獲取金融信息或犯罪組織（包括恐怖組織）所持資產的信息，是成功采取預防和打擊措施的關鍵，也是制止犯罪的最佳途徑后，2005年，歐洲委員會通過了《關于洗錢、搜查、扣押和沒收犯罪所得以及制止資助恐怖主義的公約》，自2008年起生效。該公約是第一項涉及預防和控制洗錢及資助恐怖主義行為的國際條約。與《斯特拉斯堡公約》相比，2005年公約主要有三個方面的更新和發展：一是對1990年公約進行了補充，擴大了相關事項的涵蓋范圍，主要考慮到洗錢和資助恐怖主義之間的相似性和獨特性，并承認用于支持恐怖組織和實施襲擊的資金不一定具有犯罪來源。二是對于人口販運等某些非常嚴重的犯罪行為，可以采取強制沒收。三是要求締約方就嚴重犯罪采取立法或其他措施，要求犯罪者證明所指控的犯罪所得屬合法來源。此外，該公約還規定締約方有義務根據其他締約方的請求提供信息，說明受到刑事調查的自然人或法人是否擁有銀行賬戶、提供有關銀行交易的信息，等等。

（二）具體措施層面

就具體實施而言，《歐洲聯盟條約》第K.3（2）（b）條規定，聯盟“應為其公民提供一個沒有內部邊界的自由、安全和正義的區域，在該區域內確保人員的自由流動，并結合外部邊境管制、庇護、移民以及預防和打擊犯罪方面的適當措施”。根據此條原則，1998年12月3日，歐盟理事會通過第98/699/JHA號《關于洗錢、識別、追查、凍結、扣押和沒收犯罪工具及犯罪所得的聯合行動》，這是歐盟層面通過的第一項關于凍結和沒收犯罪工具和犯罪所得的具體措施。2000年11月30日，歐洲理事會又通過了一項框架措施，其中首要任務是“通過一項有關相互承認原則適用于凍結證據和財產的法律文書”。此外，考慮到1990《斯特拉斯堡公約》提出的幫助受害者恢復原狀之目的，該方案減少了拒絕執行成員國之間發出的沒收令的理由，并禁止成員國將發出國的沒收令轉變為本國沒收令。

進入21世紀以來，歐盟又相繼通過兩項重要的框架決定，一項是歐洲理事會于2001年6月26日通過的第2001/500/JHA號《關于洗錢、識別、追查、凍結、扣押和沒收工具及犯罪收益的框架決定》，該指令要求對來自其他成員國的沒收請求給予與國內請求相同的優先權，并引入了“基于價值”的沒收規則。另一項是理事會于2005年2月24日通過的第FD2005/212/JHA號《關于沒收犯罪相關收益、工具和財產的框架決定》。該框架決定要求成員國沒收可處以剝奪自由一年以上的罪行的犯罪資產或其同等價值資產。此外，該指令第3條針對“擴大沒收權力”（Extended powers of confiscation）作出了規定，如針對可判處最多5～10年監禁的與恐怖主義有關的罪行、可判處至少4年監禁的洗錢罪，等等，如果這些罪行符合該框架指令的條款，且該犯罪行為的性質足以產生經濟利益，則都在擴大沒收范圍之列。

然而，由于成員國對資產追回法律文件中的相關條款有著不同的解釋和適用，在一定程度上影響到了相關法律規則的實施。例如，為了有效打擊有組織犯罪活動，在某些情況下，刑事定罪后不僅應沒收與特定犯罪有關的財產，還應沒收法院認定構成其他犯罪所得的其他財產。這種方法被稱為擴大沒收。上述第2005/212/JHA號框架決定為此規定了三套不同的最低認定規則，成員國可以在適用擴大沒收范圍的過程中，根據具體情況選擇不同的最低認定規則。然而，在實踐中，成員國往往會選擇不同的最低認定規則，導致各國內對擴大沒收的概念產生分歧，從而妨礙了在沒收案件方面的跨境合作。因此，歐盟意識到有必要進一步統一關于擴大沒收范圍的規定，制定單一的最低標準，使得執法部門開展資產追回行動所遵循的法律規范更具明確性和可操作性，最終增強歐盟國家凍結、沒收和向受害人返還被盜資產的能力。

為此，在上述規則基礎之上，歐盟又出臺了兩項有關資產追回的重要決定或指令，一是2007年第2007/JHA/845號《關于歐盟成員國資產追回辦公室在追蹤和識別犯罪收益或其他相關財產領域開展合作的理事會決定》，二是2014年第2014/42/EU號《關于在歐盟凍結和沒收犯罪工具和收益的歐洲議會和理事會指令》。這兩項文件的主要影響如下：

2007年決定規定了在歐盟成員國設立“資產追回辦公室”（Asset Recovery Offices，簡稱“ARO”）的要求。資產追回辦公室的目的是促進追蹤和識別可能成為凍結、扣押或沒收令對象的犯罪所得，并將其作為刑事或民事調查的一部分。歐盟國家必須在其境內設立或指定1～2個資產追回辦公室。無論成員國設定該辦公室的法律地位為何，都有義務相互交換信息。此外，一個成員國的資產追回辦公室（或具有類似職責的機構）也可以向另一成員國的資產追回辦公室請求提供信息。這些請求應包括“請求的對象和理由”“訴訟程序的性質”“目標或尋求的財產和/或推定涉及的自然人或法人”，等等。此外，資產追回辦公室可以在未經請求的情況下，自發交換其認為執行其他成員國認為所必需的信息。

為此，2014年指令旨在使歐盟成員國當局更容易沒收和追回犯罪分子從嚴重跨境犯罪和有組織犯罪中獲取的利潤。它規定了通過直接沒收、價值沒收、擴大沒收、在部分情況下的非定罪沒收以及第三方沒收等方式凍結和沒收犯罪資產的最低限度規則（minimum rules）。該指令取代了上述提及的1998年聯合行動指令的措施，并部分取代了2001年和2005年的兩項理事會框架決定。通過制定單一的最低標準，進一步協調了有關擴大沒收范圍的規定，填補了有關跨境案件刑事訴訟程序中妨礙凍結和沒收事項解決方案的重大空白。歐盟透明國際（TIEU）也積極參與了2014年資產凍結和沒收指令的修訂過程，以引入促進沒收被盜資產的工具，以及將資產負責任地返還至被盜資產所在國的原則。不過，雖然2014年指令對歐盟資產追回框架作出了重要調整，然而，沒收率仍然很低。在有關評估中，歐洲委員會指出了三個原因：一是國家當局迅速識別、追蹤和凍結資產的能力有限；二是資產管理效率低下，阻礙了資產追回程序的開啟；三是現有的沒收工具無法應對所有高收入犯罪市場和罪犯的作案手法。

2015年5月20日，歐洲議會和理事會又頒布了第2015/849號《關于防止利用金融系統進行洗錢和恐怖主義融資的指令》。該指令制定的主要目的：一是確保成員國在其管轄范圍內成立相關實體機構或組織，提供有關其股票和證券真正所有者身份的充分、準確和最新的信息；二是成員國必須將這些信息保存在獨立的中央登記處；三是他們有權建立有關加強對金融機構和銀行可疑交易進行監管的機構，這些機構必須識別和監控企業家和專業人士所有超過10000歐元的現金支付和收入活動，以及任何一位個人客戶超過1000歐元的所有交易活動。值得注意的是，該指令還指出“應特別關注客戶身份識別程序”，對擔任或曾擔任高級公職或在國際組織中擔任高級職務的人員，也提出更嚴格的身份識別要求。

二、歐盟有關資產追回和沒收規則的最新進展

2021年歐洲委員會一份評估報告指出，歐盟關于資產追回和沒收的規則僅在有限程度上實現其目標，資產識別和沒收犯罪所得的挑戰依然存在。為此，歐洲委員會指出，需要進一步加強主管當局的作用，增強和歐盟其他國家伙伴之間的跨境合作，并采取更具戰略性的資產追回方法，在“早期識別非法財產”到“沒收非法財產”的過程中，盡可能確保相關行為體之間的迅速合作。

（一）對現有歐盟資產追回和沒收規則進行整合和強化

在2005年《關于沒收犯罪相關收益、工具和財產的框架決定》、2007年理事會《關于歐盟成員國資產追回辦公室在追蹤和識別犯罪收益或其他相關財產領域開展合作的理事會決定》和2014年《關于在歐盟凍結和沒收犯罪工具和收益的歐洲議會和理事會指令》等主要前期規則的基礎之上，歐盟委員會于2022年5月25日提出一項《關于歐洲議會和理事會資產追回和沒收指令的提案》[COM（2022）245，以下簡稱第2022（245）號提案]。該提案旨在取代上述三項法律文書，將分散在這三項不同歐盟法律中的規則整合為一項指令，來加強資產追回和沒收。這將使警方更容易識別、凍結和管理資產。它還將涵蓋有組織犯罪集團進行的所有犯罪活動，從而能夠沒收所有相關資產。

具體而言，第2022（245）號提案旨在提供一套從追蹤、識別、凍結、管理、沒收和最終處置資產的綜合規則。一是通過確保自動啟動“平行金融調查”，強化了資產追回辦公室追蹤和識別的權力，并旨在促進跨境合作。新規則明晰了在資產追回規則中確保“平行金融調查”（parallel financial investigations）的重要性。“平行金融調查”是指在針對洗錢、恐怖主義融資或上游犯罪的傳統刑事調查的同時/或在其背景下進行金融調查。在資產調查過程中，執法機關往往會發起平行金融調查，以追蹤嫌疑人的銀行賬戶、車輛、高價值商品、房地產或公司等資產。為此，他們有權檢查相關數據庫或要求相關被調查方提供財務信息。盡管歐盟成員國承認在刑事調查一開始就需要利用金融調查來處理有組織犯罪，但在實踐中，許多成員國并未以常規和快速的方式主動發起“平行金融調查”。有統計顯示，在歐盟，只有11個成員國會對所有形式的犯罪“自動地”開展“平行金融調查”，8個成員國將這種“自動性”限制在某些類別的犯罪上，而在其余8個成員國中，啟動此類犯罪的決定則由調查人員或監督調查的司法當局自行決定。然而，無法系統地啟動“平行金融調查”是造成資產查明率低的主要因素之一。為此，2022年草案的新規確保將“追蹤和識別犯罪資產的金融調查”列為自動啟動的平行金融調查。二是賦予了資產追回辦公室緊急凍結權，確保非法資產不會在凍結令發出之前消失。三是加強了歐盟國家的沒收措施，即無須定罪即可沒收資產的情況，如被告死亡或豁免的情況。此外，該提案還允許沒收與犯罪活動有關的來歷不明的財富，以確保在犯罪分子能夠掩蓋其行蹤并隱藏其財產的非法來源時，不會有非法資產留在他們手中。四是制定了有效管理凍結資產的手段措施，確保其不貶值。出于有利于國家財政、受害者賠償或將這些資產重新用于社會等目的，該提案要求歐盟國家設立資產管理辦公室，確保資產得到妥善管理。五是加強不同行為者之間的合作。資產追回涉及許多部門，這些部門必須為實現共同目標而合作。為了建成高效的資產追回系統，修訂后的指令將要求歐盟國家制定資產追回國家戰略，包括采取行動確保所有行為者開展合作并擁有充足的資源。新規則還將加強與歐洲檢察官辦公室（EPPO）、歐洲警察署（Europol）、歐洲司法組織（Eurojust）和第三方合作伙伴的合作關系。此外，歐盟國家須建立登記冊，登記被凍結和沒收資產的信息和數據，以衡量在打擊犯罪資金方面取得的進展和不足。

（二）對歐盟制裁框架下資產追回的相關措施和手段進行改革

歐盟第2022（245）號提案的另一項主要影響在于對違反歐盟法律有關限制性措施的行為進行刑事處罰，并根據計劃中的資產追回和沒收指令引入相關新措施。歐盟制裁框架下有關資產追回的措施調整，主要有以下兩點：

一是提高成員國在執行歐盟制裁過程中追蹤和識別資產的能力。歐盟透明國際指出，對于制裁與資產追回之間的相互聯系頗為重要的四個因素：1.它們將使違反制裁的行為在整個歐盟范圍內成為犯罪行為。2.國家資產追回辦公室的任務范圍將擴大，使其能夠追蹤和識別受歐盟制裁的個人和實體的資產，從而要求成員國投入更多資源來執行制裁。3.違反制裁將導致沒收凍結資產的可能性更大，從而解決一些成員國無法做到這一點的問題。4.所有成員國都必須設立資產管理辦公室，以確保被凍結的財產在調查期間不會失去價值。

據此，第2022（245）號提案將違反制裁的行為納入《歐盟運行條約》第83條第1款規定的犯罪領域，并提出起草一份題為“制定關于對違反歐盟限制性措施法的刑事處罰的指令”。當違反制裁的行為在歐盟層面得到協調時，整套沒收措施及相關管理規定都將適用于違反制裁的情況。這項新規將有助于有效實施歐盟制裁，提高歐盟國家在執行歐盟制裁過程中追蹤和識別資產的能力。同時，該提案授權資產追回辦公室追蹤和識別受制裁個人的資產，并在這方面與歐盟機構和非歐盟國家合作，從而確保受制裁個人的資產在消失或所有權改變之前被凍結。

二是就凍結和沒收“不明資產”及替代性補救措施達成一致意見。2023年7月，歐盟理事會對2022年提案進行了更新，進一步明確了對違反歐盟制裁的刑事犯罪和處罰。就制裁措施中的采取凍結和沒收違反制裁收益的措施而言，成員國的資產追回辦公室將獲得額外跨境追蹤犯罪資金的權力，在某些情況下可以直接訪問相關國家數據庫和登記冊。

對于新提案最激烈的討論集中在兩點： 1.“允許沒收不明原因的財富”而無須刑事定罪，不過，啟動該沒收程序必須證明存在“該財富的價值與受損失的人的合法收入極不相稱”（substantially disproportionate）或“該財富沒有可信的合法來源”（no plausible licit source of the property）等情形。2.“補救措施”。大多數成員國代表團同意擬議條款的實質內容，但認為必須根據國家法律制度進行調整，并適應相關技術要求。對于該規則討論的成果，則提出了一份包含考慮到所有成員國利益的“折衷文本”附件（a balanced compromise text）。它不要求證明目標個人有刑事犯罪，但法院必須確信該財產來自犯罪行為，然后才能扣押。同時，未經事先定罪的沒收，僅限于因犯罪嫌疑人患病、潛逃或死亡，而無法在刑事訴訟中最終定罪的案件。此外，它還僅適用于會造成重大經濟利益、由有組織犯罪分子實施，并可判處至少4年監禁的犯罪行為。