農地流轉下“非糧化”現象的誘因及長效對策

張生錦 張恒

摘要：在政策支持和社會發展的雙重推動下，農地流轉經營的模式正在全國如火如荼地進行。然而，在農地流轉下日益凸顯的“非糧化”現象已嚴重威脅到中國糧食安全。基于這一現實背景，通過梳理當前農地流轉“非糧化”的發展現狀，探討其誘因，并結合現實情況給出合理的長效對策，以期有效應對和處理農地流轉與“非糧化”之間的錯綜關系，以確保國家糧食安全并推動農業現代化的發展。

關鍵詞：農地流轉；非糧化；糧食安全；長效對策

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230302

基金項目：成都市科技局軟科學規劃項目（2021-RK00-00188-ZF）。

The inducement and long-term countermeasures of "non-grain" phenomenon under agricultural land transfer

Zhang Shengjin， Zhang Heng

（ Institute of Statistics， Chengdu University of Information Technology， Chengdu， Sichuan 610000 ）

Abstract： Under the dual promotion of policy support and social development， the mode of agricultural transfer management is in full swing throughout the country. However， the "non-grain" phenomenon which is highlighted day by day under agricultural land transfer has seriously threatened the food security of our country. Based on the reality of the background， through combing the current agricultural land transfer "non-grain" development present situation， discussing the cause， in order to effectively handle and respond to agricultural land transfer and the complex relationship between "non-grain"， and combining with the reality of rational effective countermeasures， so as to ensure national food security and promote the development of agricultural modernization.

Key words： agricultural transfer， non-grain， food security， effective countermeasures

保障國家糧食安全是永恒的重要話題，牢牢繃住這根弦，一刻也不能放松[1]。然而，氣候變化異常，高溫、干旱、洪澇等自然災害等問題屢屢凸顯，嚴重影響到糧食產量，威脅到農民“糧倉”儲備[2]。21世紀以來，在黨的領導和政府的指導下，我國部分農村經濟發展的步伐加快，市場化程度空前提高，生產要素的流動增強。在此過程中，農地經營方式也不斷地隨時代發展，農戶土地利用的方式上也在不斷地變化和轉型。另外，工商資本下鄉、旅游地大肆開發、農耕地用途轉換、農戶自身觀念的轉變以及人口老齡化問題的加劇等各種因素的影響，加速了農地結構的轉型和土地的流轉，原有的種糧地被其他經濟作物或建筑等占用的現象即“非糧化”愈發普遍。但我國糧食安全的地位不容撼動亦不可撼動。糧食安全不僅是生存的問題，更關乎社會的穩定、影響經濟的發展、涉及政治地位的安全問題。

為此，理性地看待農地被肆意占用且威脅到糧食安全的現象，防止“非糧化”趨勢的蔓延，制定出科學合理有效的決策方法對我國糧食安全具有非常重要的現實意義。深入化解農地“非糧化”的困境是保障國家糧食安全亟需解決的關鍵之處。基于我國凸顯的糧食安全問題，國內許多專家學者針對不同影響因素與國家糧食安全的關系展開了研究。李卓等[3]在探討對糧食安全起到積極保障作用的政策制度時，采用實證分析的方法對我國糧食生產和安全的影響因素進行研究。結果表明，在土地流轉政策與相關法規的支持與影響下我國人均糧食產量明顯增加，保障了我國的糧食安全。并強調土地流轉政策已成為實現我國農業現代化、進行適度規模經營的長效手段和方法。江帆等[4]基于生成邏輯的視角對國家糧食安全開展了理論研究，給出了保障國家糧食安全的有效推進策略。同時，也有不少學者研究指出威脅我國糧食安全，致使“非糧化”現象的一些誘因。陳浮等[5]通過對2018年“非糧化”的占地面積占耕地總面積的比重梳理得出農業機械的投入總量、鄉村勞動力的數量、城鄉居民可用來支配的比重、土地流轉面積等都與“非糧化”成正比，這些因素共同影響“非糧化”現象的格局。閆建偉[6]發現不斷凸顯的農地“非糧化”現象與經濟增長之間密不可分。并從宏觀和中觀兩個層面分析出“非糧化”與經濟增長的兩種不同的關系，最后得出通過對非糧的內部結構進行優化，調整區域布局便能夠發掘出“非糧化”給經濟增長帶來的價值和意義。楊紅香等[7]在分析我國“非糧化”的現狀時明確指出，在愈來愈高的生活水平的需求下，我國大部分農戶都會選擇改變原有農耕地來種植迎合市場需求的其他經濟作物；其次，城市居民對城市周邊游的需求也愈加旺盛，城市周邊的農耕地被開發為旅游場地；另外，隨著大量青年勞動力進城從事二三產業的工作，鄉村“空心化”越來越明顯，再加上老齡化現象問題突出，大量農耕地被閑置，撂荒現象不斷加重。高曉燕等[8]基于政策、市場的視角對“非糧化”現象誘因進行了研究，發現工商資本下鄉是影響農地流轉下“非糧化”現象的主要原因之一。

根據部分學者的分析探討中得出，在研究糧食安全的影響因素、梳理農地流轉與糧食安全之間錯綜的關系時存在一些爭議，尚未明確指出它們之間的關系，也少有文獻對我國農地流轉中“非糧化”行為對國家糧食安全造成的影響展開研究。基于此，本文在歸納當前我國農地流轉“非糧化”的發展現狀的基礎上，分析其影響機制，并結合我國實況給出對策建議。

1 農地流轉下“非糧化”的現狀

不同地區農地流轉“非糧化”的發展具有一定的差異性，與本地的地理環境、氣候條件、種養根基、耕作條件、經濟狀況、生活習俗等都有著密切的聯系[9]。農地流轉下“非糧化”的現狀以及發展趨勢，主要包括以下3個方面[10-12]。

1.1 新型城鎮化建設的農地非糧化

在政策支持與社會發展帶動下，建設新型城鎮化已然成為農地流轉“非糧化”的發展類型之一。報告[13]指出以人為核心的新型城鎮化戰略，有助于加快建設新型現代化城市的步伐。努力打造“新型城鎮化”，涵蓋人口、經濟、社會、空間、綠色等協調發展。不論是農村轉型為城鎮，還是農村人口涌入城鎮進行落戶，合理地調整產業結構與布局、高效利用公共基礎設施、強化土地集約利用效率尤為關鍵。土地流轉是新型城鎮化建設的首要條件，因此，優化城市空間，集約利用土地資源，保護生態環境是中國特色社會主義現代化建設的重要路徑。

1.2 全力打造生態文明社會的農地非糧化

在政府的號召和推動下，“綠水青山就是金山銀山”“綠色發展”“美麗鄉村建設”“森林城市”已在全國各地掀起了高潮。因此，較多地區興起了自發流轉耕地改種經濟作物、景觀苗木或由土地承包商、專業合作社等發起的規模承包土地，大肆種植花卉、苗木、果林等。一方面受到市場的影響，另一方面受政策的推動。部分地區棄耕“造林”為打造“綠水青山”起到了不容小覷的作用，但農耕地種植結構的改變，同樣也影響我國糧食總產量。

1.3 工商資本下鄉的農地非糧化

在農業現代化的政策體系之下，政府鼓勵并扶持工商資本入駐農村。要實現農村經濟與社會同步協調發展，資本入鄉是必不可少的條件。同樣，對于企業家來講，下鄉投資也有較大的盈利空間和發展潛力。土地資源的稀缺與寶貴，吸引了謀求超額利潤的企業家們。然而，大規模的工商資本下鄉雖解決了農業生產中的資金缺乏問題，保障了部分農戶收入，但是“入駐者”為達到短期盈利目標，大規模地改變土地原有的種植類型。在此期間為提高利潤投入過量農藥、化肥等危害土壤環境的產品，造成土壤嚴重退化，危害了生態的良好發展；或者直接改變土地結構，從事非農經濟活動，不利于農業后期的恢復與可持續性發展，嚴重威脅到我國的糧食安全和“糧倉”儲備量。

2 農地流轉下的“非糧化”發展的誘因

以細碎化為主要特征的家庭聯產承包責任制無法實現土地資源的規模經營，這無疑是發展現代化農業的一大阻礙。因此，為更好地實現農業現代化，通過流轉手段實現農地適度規模經營。同時，農地流轉緩解了大量土地被拋荒的問題，又可以為一些打算進行整合土地以實現規模經營的農戶提供機會，成為提高農業生產效率的有效手段[14]。然而，在流轉過程中，農田的用途和再分配導致“非糧化”問題，這種非糧傾向和趨勢已嚴重威脅到我國的糧食安全。因此，農地流轉下的“非糧化”現象，是多重因素共同驅動所產生，其本質就是外部的客觀因素和內部的主觀變化的共同作用下形成的，形成的誘因如圖1所示。基于此，文章綜合已有經驗和現實情況探討了不同層面的驅動機制。

2.1 制度設計忽視了“非糧化”現象的出現

除了現有研究的土地流轉產生的農地“非糧化”的現象之外，還有部分地方政府在利益驅動方面存在明顯的認識偏差，此類現象多發生在一些較為落后的地區。地方政府為了達成政績，對流轉后土地的用途不加以限制，嚴重缺乏監督管理，甚至扶持經濟作物的種植、忽視開發商的入駐等相關項目，以緩解地方財政支出的壓力，促使“非糧化”現象愈發明顯[15]。另外，農業結構調整政策以利益為導向忽略了糧食安全的重要性；農資補貼和扶持力度還存在不足、部分地區在農地管理上的法律法規和制度不完善等都會直接或間接地隱埋下培育“非糧化”現象的種子。

2.2 “非糧化”經濟擠壓農業經濟

社會經濟層面是導致農地流轉“非糧化”的根本性原因。其最為關鍵的是種糧的高成本與低利潤之間難以平衡。在大力推進現代化農業發展的過程中，構建新型農業經營主體是關鍵因素。在此過程中，國家一直鼓勵并扶持大量的工商資本下鄉以帶動農村發展。“資本下鄉”是帶動農業農村持續高質量發展且不可短缺的條件[16]。但是，大規模的工商資本下鄉，帶著短期實現利益最大化目的參與到農村土地流轉中，無疑是對農地的一種傷害。這類主體在不了解本地土壤環境的情況下使用大量農藥、化肥等，危害土壤質量，對后期糧食產量造成不可預測的影響；或者流轉后的土地用作其他非農經濟活動，破壞了土地環境，不利于后期恢復成農用地，這將會嚴重制約農業生產的可持續發展、危及農業生態文明以及國家糧食安全[17]。

此外，近幾年人們不斷增長的收入水平和追求高質量的生活方式，刺激著旅游業的不斷發展。然而，旅游用地嚴重不足，往年在特定的時期各地接待游客量已達上限，“供不應求”。為此，在政府的規劃和經營許可之下，農用地、住宅地等均可依法流轉承包給旅游開發商。因此，在利益的驅動下，大量的耕地被農戶流轉成為旅游用地，嚴重威脅國家糧食安全。

2.3 農民的職業觀沒有樹立起來

農戶作為土地耕種最關鍵的行為主體，其行為與主觀意識會直接影響種植結構選擇。隨著現代化和城鎮化的大力推進以及農村與城市的多方面的差異，吸引著大量農村青壯年勞動力流向城鎮從事非農工作，導致農村農業種植的人數直線下降，出現了大量的流轉土地以及拋荒現象；其次，農業勞動力老齡化、家庭勞動力數量缺乏、農戶種糧積極性不高、青年勞動力種糧意識淡薄等各種原因都加劇了農地“非糧化”的趨勢。由此可以看得出，農戶作為種糧主體其本身具有的特征是影響農地“非糧化”的重要驅動因素。

2.4 應對農地自然退化的能力不足

生態環境惡劣，氣候條件異常也是影響農地流轉，加劇“非糧化”的原因之一[18]。我國雖稱得上地大物博，但適合糧食作物生長的地區卻是屈指可數。多數地區由于地形地勢險惡、土壤質量差、水資源短缺等都不適宜耕種。其次，現代化發展的代價就是環境遭到破壞，土壤質量不達標，土質污染明顯。再加上近年來氣候問題突出，自然災害頻發[19]。地震、山洪、干旱、冰雹等自然災害連年出現，讓靠天吃飯的農民更加艱難。很多農戶根據當地自然地理條件和氣候特征，紛紛改變農業種植結構來提高收入，支持家庭開銷。或者直接流轉出去甚至拋荒[17]。由此可以看出，良好的耕地環境是進行農作物耕種的首要前提。

3 扭轉我國農地“非糧化”的對策

基于以上對農地流轉下“非糧化”現狀與趨勢的分析，以及從不同層面探討了農地流轉下促使“非糧化”現象產生的幾類誘因，結合我國當前國情給出以下幾點對策以遏制農地流轉下“非糧化”現象蔓延肆虐，保障我國耕地完善和糧食安全。

3.1 規范引入農業規模經營主體，培育新型職業糧農

現階段，我國致力于實現現代化農業的目標。在實現現代化農業的過程中，新型農業規模經營主體是不可或缺的核心和關鍵。只有培育“新型的糧農”，規范其對農耕地的經營和流轉方式，才可以有效地防止農地流轉“非糧化”現象的肆虐[20]。首先，政府應加強對“新型的糧農”的資金支持。因為農地流轉“非糧化”的主要誘因就是流轉租金高，誘使部分農戶選擇流轉自己的土地，以獲得較高的利益。所以，政府應對這部分農戶進行糧食生產技術服務、金融資金支持、農業政策保險等環節的幫扶，以降低新型農業經營主體在種糧過程中面臨的風險和威脅；其次，培育出一支有文化、懂高質量種糧、懂技術、善經營的專業的新型糧農隊伍，成為我國糧食生產的主力軍。通過制定培訓計劃，增強針對性和實踐性，提高新型農業經營主體的種糧專業技能，從而提高糧食生產率，保障國家的糧食安全。

3.2 加大農地流轉后的用途管制

農地流轉后產生的“非糧化”現象，大部分原因是對流轉后的土地用途監督管理不到位，任由流轉后的土地用作其他非農作業。因此，應加強建立一套完善且與農戶利益掛鉤的監督管理體系，既要監督管理農戶肆意將土地流轉給非農作業的租戶的現象，又要監督流轉土地主要承包者，尤其是當地種植大戶、家庭農場、下鄉的企業資本家。此外，負責農業農村的相關政府部門要和村集體組織相互聯合，一同監督流轉后土地的用途；相關土地巡查部門要加強管理，防止流轉耕地“非糧化”，盡職盡責做到保護每一寸土地，加強流轉后用途的監督和管理[21]。做保護糧食安全的“領頭羊”，對于耕地保護，堅持嚴的基調，以“零容忍”的態度，采取“長牙齒”的硬措施，才能落實最嚴格的耕地保護制度。

3.3 進一步完善土地流轉相關政策

2014年提出的“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。農村土地歸集體所有，農民享有經營流轉權，土地流轉政策在很大程度上促進了糧食生產，但是同時也出現了流轉再分配的部分土地沒有進行糧食作物耕種，浪費了大量農耕地。因此，進一步完善土地流轉政策，轉向科學化、精耕化、生態化農業，建立更加符合現實的流轉耕地政策制度，才能從源頭解決問題。握緊“糧袋子”、抓緊“米袋子”、穩固糧食產量，保障我國糧食自給，讓百姓更加安心[22]。

3.4 提高應對自然農地退化的能力

自然環境的差異性也讓我國各地農業發展存在異質性，針對不同地區的特征來采取相應的措施，以實現農地合理流轉，增加糧食產量，實現農業現代化。因此，在自然地理環境相對優越的地區要確保土地流轉在國家政策的支持與扶持下合理有序地進行，以促進農業適度規模化經營，保證糧食穩產增產。然而，在自然條件相對惡劣、氣候問題較為突出的地區，土地質量和土壤環境較差。相對于流轉耕地，應更注重農業科技的投入、新型農業技術人才的培養，研發適宜惡劣環境下的種糧以及技術，實現穩產，滿足農戶糧食需求。

參 考 文 獻

[1] 戚淵，李瑤瑤，朱道林.農地資本化視角下的耕地非糧化研究[J].中國土地科學，2021，35（8）：47-56.

[2] 羅必良，仇童偉.中國農業種植結構調整“非糧化”抑或“趨糧化”[J].社會科學戰線，2018（2）：39-51+2.

[3] 李卓，王峰偉，封立濤.土地流轉政策對糧食安全的影響[J].財經科學，2021（3）：94-105.

[4] 江帆，宋洪遠，高鳴.農業生產托管保障國家糧食安全的理論分析：基于生成邏輯的視角[J].農業現代化研究，2022，43（1）：11-19.

[5] 陳浮，劉俊娜，常媛媛，等.中國耕地非糧化空間格局分異及驅動機制[J].中國土地科學，2021，35（9）：33-43.

[6] 閆建偉.農業供給側改革視角下非糧化與經濟增長的關系研究[J].江蘇農業科學，2017，45（19）：58-63.

[7] 楊紅香，荊彥婷，朱悅.中國耕地“非糧化”現狀、原因及對策研究[J].安徽農業大學學報（社會科學版） ，2022，31（3）：33-37+112.

[8] 高曉燕，趙宏倩.工商資本下鄉“非糧化”現象的誘因及長效對策[J].經濟問題，2021（3）：92-99.

[9]曹宇，李國煜，王嘉怡，等.耕地非糧化的系統認知與研究框架：從糧食安全到多維安全[J].中國土地科學，2022，36（3）：1-12.

[10] 陳美球.耕地“非糧化”現象剖析與對策建議[J].中國土地，2021（4）：9-10.

[11] 薛選登，張一方.產糧大縣耕地“非糧化”現象及其防控[J].中州學刊，2017（8）：40-45.

[12] 王曉君，何亞萍，蔣和平.“十四五”時期的我國糧食安全：形勢、問題與對策[J].改革，2020（9）：27-39.

[13] 國家發展與改革委員會.2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務[EB/OL].（2021-04-08）[2023-02-11].http：//fina nce.jrj.com. cn/2021/04/ 14210532373738.shtml.

[14]郭小琳，鄭淋議，施冠明，等.農地流轉、要素配置與農戶生產效率變化[J].中國土地科學，2021，35（12）：54-63.

[15]朱雪瑞，段瑞君.糧食安全視角下耕地“非糧化”問題研究[J].南方農機，2022，53（1）：113-115.

[16]任大鵬，彭博.防止耕地“非糧化”的法律規制研究[J].中國土地科學，2022，36（7）：1-9.

[17]蘆千文，孔祥榮.農民種糧收益：合理界定、提升邏輯與保障機制[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2022（4）：69-80+90.

[18]蘇秋艷，趙鴨橋.耕地“非糧化”的影響因素和出路研究：以開遠市現代農業產業園為例[J].糧食科技與經濟，2022，47（4）：1-8.

[19]張文芝，程群玉，查香香.可持續發展視角下耕地“非糧化”影響因素研究[J].糧食科技與經濟，2022，47（4）：9-14.

[20]吳郁玲，張佩，于億億，等.糧食安全視角下中國耕地“非糧化”研究進展與展望[J].中國土地科學，2021，35（9）：116-124.

[21]朱忠貴.農村土地非糧化與糧食安全問題研究[J].安徽農業科學，2011，39（16）：10025-10026.

[22]武舜臣，于海龍，儲怡菲.農業規模經營下耕地“非糧化”研究的局限與突破[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019，19（3）：142-151.