高校章程的法律性質與革新路徑分析

杜 萌

天津美術學院，天津 300143

章程建設是完善大學管理、建立現代大學制度的重要內容。高校章程是一所現代化大學科學發展的根本遵循，是大學發展的靈魂與圭臬。高校所有規章制度都要圍繞章程展開，高校一切教學、科研、學生管理、行政管理等工作都必須以章程為根本遵循。高校章程是學校發展的“大憲章”，然而目前關于高校章程的法律性質與效力尚存諸多爭議，法律性質與效力的不明嚴重影響了高校章程建設的良性發展。只有從根本上厘清高校章程的法律性質與效力，才能明確章程建設的基本走向，也才能進一步明確高校章程的法律位階與功能定位。

一、高校章程的歷史淵源

高校章程最早萌生于歐洲，與西方大學相伴而生。在我國，伴隨著現代化大學的產生與發展，章程建設也經歷了“初萌—初步發展—抑制—快速發展”的階段。研究高校章程的歷史淵源有助于通過回顧章程發展的歷史，回歸章程發展的本源與本質，從而為我國高校章程建設提供指引。

國際上，大學章程最初源于“特許狀”或“特許令”①現代意義上的大學最早出現在歐洲，大部分根據國王的特許設立，在設立上與公司有異曲同工之妙。文藝復興后期，設立現代意義上大學的“特許狀”或“特許令”規范著教會、皇室與大學之間的權利義務關系，是高校內部結構組織與運行的大憲章。為保障學術自由，巴黎大學的教師經過艱苦斗爭從教會逐漸獲得了當時教會所擁有的特許自治權，使大學擁有了開設課程、招收學生、聘請老師、制定學術標準的自治權力。。隨著教育理念的不斷發展，對于大學自治的呼聲日益高漲，大學章程的地位不斷提升，成文法逐漸成為賦予大學自治權的法律依據，而通過授權制定的章程便成為實現自治的有力武器②例如《法國高等教育方向法》規定“公立科學文化性機構及其所屬科學和教研單位，依據本法及其實施法令的規定，確定各自的章程”，1993 年澳大利亞啟動“未來大學”計劃，將制定大學章程提上日程，2003 年日本東京大學通過《東京大學憲章》。，世界范圍內高校章程建設發展進入快車道。

國內大學章程建設發軔于《奏議京師大學堂章程》《欽定京師大學堂章程》和《奏定大學堂章程》，此三文件標志著我國近代章程建設初見雛形。隨后，隨著大學數量的增加，各個學校都逐漸制定自己的章程，并且制定、修改程序規范且嚴謹，逐漸帶有西方辦學理念的烙印[1]。新中國之后，受社會客觀環境因素和教育理念的制約，高校的自主辦學空間被壓縮，章程也無法在高校自治領域大展身手。進入20 世紀90 年代，我國的高校章程建設發展開始加速，多部法律法規對高校章程建設提出了明確要求。1998 年施行的《高等教育法》明確要求高校必須具有章程，2003 年《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》進一步指出章程建設的重要意義③2003 年教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》指出：“學校要依據法律法規制定和完善學校章程。經主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據”。；2010 年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》，明確要加強章程建設，各類高校應依照章程規定管理學校；2012 年《高等學校章程制定暫行辦法》和2013 年教育部《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015 年）》，極大地推動了高校章程建設；2017 年，隨著教育部等五部委《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》的頒布，高校放管服改革進一步深入，高校依法治校的自主權日益凸顯。黨的十九屆四中全會明確提出了提升國家治理體系和治理能力現代化，也對高校依法治校提出了新的要求。

綜上，無論國外還是國內，章程建設的步伐隨著高校自主權的逐漸強化而加快。章程已成為高校治理的核心遵循。然而縱觀我國現有法律法規，并未明晰高校章程的法律性質，在學術上也存在諸多爭議。只有明確高校章程的法律性質，才能更好發揮章程作用。

二、高校章程法律性質初探

（一）對現有學界觀點的評析

目前學界對于高校章程的法律性質是存在爭議的，主要有“契約說”“自治法說”和“公法說”三種觀點。“契約說”認為高校章程是辦學各方的契約；“自治法說”主張高校章程是實現組織自由意志的自治規則；“公法說”認為高校章程表現出行政權力延伸的特點[2]，本質上講是一種法律法規。三種學說都從不同側面為章程做了畫像，使章程的法律性質逐漸清晰。

筆者贊同“自治法說”。無論是“契約說”還是“公法說”，都只描述了高校章程的一個側面。根據“契約說”，高校章程本質上是一種契約，但是這種觀點只體現高校內部成員之間或高校和行政機關之間形成合意的范疇，都嚴重縮小了高校章程的內涵。一是民事契約受民法調整，核心在于締約主體的平等性，而目前我國高校章程生效前都需經教育主管部門進行核準，即行政機關在章程制定中也掌握重要的話語權，與平等主體這一民事契約的核心相悖。二是“行政契約說”也于法無據。目前，“行政契約”這一概念往往存在于理論①姜明安教授將行政契約定義為“行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議”。中，在我國立法中并無體現。并且，在行政契約中，行政機關具有主導性與主動性，雖然行政機關對章程進行核準是目前章程生效的重要條件，但本質上高校應在章程制定中占有主導權，這是與放管服改革背景下保障高校依法治校的自主權趨勢相適應的。因此，主張高校章程是一種“行政契約”與尊重高校自治權是相違背的。

“公法說”主張高校章程本質上是一種法律法規，具有法律強制力。此觀點亦欠妥當。“公法說”的主張主要基于高校的法律地位以及章程生效需經核準程序兩個方面。第一，雖然高校在一定程度上經行政機關授權行使管理職責，但并不能改變高校并非行政主體的地位，況且將高校認定為行政主體背離了簡政放權的發展趨勢；第二，根據我國《立法法》，有立法權的行政機關被嚴格限定在國務院、各部委及地方政府等，顯然高校并不屬于其中任何一類；第三，目前我國高校章程主要由教育部或教育廳核準，如果將“核準”作為章程成為法律法規的條件，那么很可能因為核準主體的不同而使高校章程陷入法律效力層次不一的境地；第四，從法律淵源角度來看，高校章程顯然不屬于我國正式的法律淵源，況且，將高校章程納入法律法規的范圍，還可能造成法律法規這一概念的濫用。

（二）自治法視角下考量大學章程

筆者贊同“自治法說”。高校章程在功能定位上是高校治理的“大憲章”，是聯系具有國家強制力的法律法規與高校各項自治規則，統一行政權力和自治權力的紐帶。隨著高校自治的呼聲日益增強，高校地位的逐步提升，高校章程如同公司章程一樣，應在保障自治領域發揮巨大作用。雖然目前主張高校章程是自治規則還較具有理想性，畢竟并無不可逾越的鴻溝，理由如下：

從章程發展的歷史淵源來看，高校章程制定的原始權力來源決定了章程的使命是保障自治，而非一種新的行政權力。雖然最初的“特許狀”帶有行政色彩，但本質上也是為了保護在開辦之初的大學免受其他勢力掣肘，是為了保護高校的自主辦學權。我們目前將高校章程作為高校設立的條件之一也是為了將高校自治的理念逐步推廣，避免受到行政力量的過分干預。因此，隨著改革的發展，我們有必要回歸章程本源，更好地保障高校辦學自主權和獨立性。

只有將高校章程法律性質定義為自治規則，才能更好地發揮章程的作用，倒逼章程制定者嚴格遵循程序正義，提升章程制定質量，形成良性循環。法律有時是僵硬的，它的觸角不能觸及社會生活的方方面面，甚至法律的地位也決定了其不必將社會方方面面的問題事無巨細地加以規定。其必然會授予一些專業的自治組織一定的規章制定權，用一些柔性的規則來填補法律漏洞，以此剛柔并濟來實現自我管理的目的，其核心是規章自治。專業的事情需要交給專業的人來完成，保障規章自治權，才能形成動員力量，使與高校自治密切相關的各方人群策群力，在專業的領域發出專業的聲音，并承擔相應的責任。同時，將章程認定為一種自治規則能有效提升章程地位，改變目前章程制定千篇一律，質量不高的狀態，真正為高校自治提供正當性基礎。

將高校章程認定為自治規則在我國現行法規范范圍內并無障礙。從《高等學校章程制定暫行辦法》①我國《高等學校章程制定暫行辦法》第三條規定“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作”。中我們可以感受到法律法規也在探索章程去行政化之路。雖然目前各高校章程從起草到實施仍然采取核準制，但這是由于我國章程建設起步晚、經驗少，需要一部分行政力量加以扶持，其目的并非制約高校自治權的行使。隨著章程建設的進一步發展，使章程回歸自治規則的本位是章程建設的必然趨勢。

雖然有部分學者主張提升章程的法律位階才能有效保障章程發揮價值，但保障章程發揮價值的不在于法律位階，而在于它是各方在平等交流語境下利益協調的合意。法律之實施的首要保障是能被社會接受，自治規則亦然。內因起決定作用，將章程認定為自治規則，充分調動各方力量參與制定，體現各方意志，就會被各利益相關方接受，從而就會得到很好的實施。一味要求依靠提升法律位階來保障章程作用發揮，非但會使章程再次與行政力量“難舍難分”，而且會浪費立法資源，降低實施效率。

三、放管服背景下大學章程建設革新設想

我國大學改革的目的之一是“去行政化”，因此，在放管服改革不斷深入的背景下，為了進一步發揮高校章程“自治規則”的作用，我國高校章程建設應在以下幾個方面進行革新：

（一）從實質性審查到合法性審查

對于高校章程，目前我國奉行的是實質性審查，經教育行政部門核準后章程生效②《高等學校章程制定管理辦法》第二十六條規定了對章程不予核準的情形，其中第二款第三項規定“章程核準委員會未予通過或者提出重大修改意見的”核準機關可以要求學校修改后再重新申請核準。筆者參考了《教育部高等學校章程核準書》，其中提到“核準書所附章程為最終文本，自即日起生效，未經法定程序不得修改”，這些規定表明目前我國高校章程的核準生效主義。。隨著章程建設的不斷發展，筆者認為我國高校已經具備了制定科學、規范的章程的能力，因此建議比照公司章程，可將行政機關對高校章程的實質性審查方式改為合法性審查。只要章程不違反法律的強制性規定，即可屬于自主立法范疇，行政機關都應尊重高校的自主立法，以此凸顯獨立自主的大學精神。

（二）切實保障程序正義

制度的生命在于有效實施，因此切實完善章程運行機制也至關重要。一是切實厘清黨委、校長、教授、師生等各方權力運行邊界，健全議事機制，充分調動各方積極性，實現各盡其責；二是強化章程可操作性，比如明確學術委員會等組織的職責權限、議事規則等，強化各方權力制約機制，明確師生權益受侵害救濟程序，使章程建設真正“活”起來，不僅具有宣誓性、指引性功能，更具有實際操作價值；三是強化章程建設與執行監督機制，優化教代會、職代會、校監察委員會等機構內部監督，構建由教育行政機關、專家、校友、社會代表等組成的外部監督機構，真正實現各方參與，共建共治；四是優化章程修訂程序，預留修訂空間，使章程“剛性”與“柔性”并存，不斷適應高校發展的新情況。

（三）提升章程制定質量

在法律性質不明的狀態下，高校對于章程建設的認識更多是由于行政力量，是為了完成教育行政主管機關的“任務”，制定章程的內驅動力并不充足，因此在形式和內容上難免存在千篇一律的情況，這必然會導致章程作用架空，不利于優化高校治理結構。目前，“一校一章”的格局基本形成，各大高校都已基本形成了以章程為核心的制度體系。因此下一階段我們的任務是切實提升章程制定質量，充分反映各方利益訴求，凸顯高校個性精神和治理特色。

（四）樹立以章治校的法治思維

從“管理”到“治理”，從依靠行政外推力量到依靠內部自治，除了在章程文本與程序上需要進行革新，根本上還是需要法治精神的變革。因此，要切實普及高等教育法治理念，使依法治校觀念深入人心，避免對于行政力量的過分依賴，真正實現“依章治校”。