鄰避現(xiàn)象的成因及法律治理

項(xiàng)夢曦

中共肇慶市委黨校，廣東 肇慶 526000

我國現(xiàn)今城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，社會矛盾越來越復(fù)雜。時(shí)代對于社會治理提出更高要求，樹立“以人民為中心”的社會治理理念是社會治理的最核心目標(biāo)。黨的二十大提出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。鄰避現(xiàn)象是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中群眾非常關(guān)注的問題，在國家治理現(xiàn)代化背景下，需對其慎重妥善看待，完善相應(yīng)的法律治理，預(yù)防和化解鄰避現(xiàn)象。

一、鄰避現(xiàn)象的內(nèi)涵及類型

鄰避現(xiàn)象發(fā)生在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，由于實(shí)行改革開放，我國經(jīng)濟(jì)飛速增長，各種保障城市發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)運(yùn)而生，城市化進(jìn)程加速，人口向城市匯集并形成密集的城市建筑，部分存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)槌鞘锌臻g密集而不得不建在市民自家周圍，由此引起市民在心理和行為上的抵觸，從而發(fā)生鄰避現(xiàn)象。

自黨的十八屆三中全會起，我國進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)代。黨的十九大提出我國社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，現(xiàn)今我國人民的需要從對物質(zhì)文化的需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ篮蒙畹男枰?，人民對于自身安全、健康、?cái)產(chǎn)及生活品質(zhì)的維權(quán)意識越來越強(qiáng)，涉及鄰避現(xiàn)象的社會矛盾尤其突顯并頻繁爆發(fā)。例如，2008 年X 市海滄PX 項(xiàng)目自立項(xiàng)以來受到眾多質(zhì)疑，一百多名政協(xié)委員聯(lián)名建議項(xiàng)目遷址，并遭受市民集體抗議；2014 年T 市為創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全域?qū)嵭小耙话褣咧銙叩降住?，但卻因難以消化大量垃圾產(chǎn)生困擾，故決定建造垃圾焚燒廠，但卻因市民抵制在2016 年被叫停；2018 年3 月有市民從高新區(qū)規(guī)劃局網(wǎng)站了解到，Z 市高新區(qū)化工路碧桃路口將要建石油化工廠，就在化工路北側(cè)直線距離300 米內(nèi)有近五萬人的社區(qū)、兩個(gè)村、中小學(xué)和中儲糧糧庫，因石油易爆，石油化工廠的潛在危險(xiǎn)波及范圍廣，遭到民眾強(qiáng)烈反對。

通過分析近十年我國的鄰避事件，我國鄰避現(xiàn)象包括污染類、風(fēng)險(xiǎn)類、抵觸類和心理因素類共四種類型[1]。污染類鄰避現(xiàn)象的發(fā)生，是因?yàn)槭忻裾J(rèn)為像垃圾焚燒廠或污水處理廠等設(shè)施對水、土地或空氣等方面有潛在污染，故對其強(qiáng)烈反對；而風(fēng)險(xiǎn)類鄰避現(xiàn)象涉及的設(shè)施污染不大但有巨大風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生會造成巨大損失，如核電站、加油站等設(shè)施；抵觸類鄰避現(xiàn)象則是基于某些鄰避設(shè)施容易引起群眾不安，導(dǎo)致在群眾心目中名聲差，群眾對其容易持抵觸情緒，如監(jiān)獄、精神病醫(yī)院等機(jī)構(gòu)；心理因素類鄰避現(xiàn)象是基于社會風(fēng)俗習(xí)慣而言對殯儀館、火葬場等設(shè)施有畏懼等情緒，從而反對在自家附近進(jìn)行建造。

二、鄰避現(xiàn)象的成因分析

（一）房屋制度的改變和公民對物權(quán)等個(gè)人權(quán)利意識的增強(qiáng)，使公民對鄰避設(shè)施變得尤為敏感

實(shí)行改革開放前，我國實(shí)行福利分房，絕大部分在城鎮(zhèn)的市民居住在單位的公家房屋，其只有房屋使用權(quán)。在實(shí)行改革開放后，國家提出要發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，大量房屋開始進(jìn)入市場流通，特別是1998 年推行全面“房改”，我國取消福利分房，加上國家推出各種購房貸款政策，商品房銷售市場越來越活躍。從這時(shí)候開始，公民的物權(quán)意識開始建立起來，作為房屋所有人的公民開始出現(xiàn)維護(hù)自身權(quán)益的想法。因?yàn)橐郧白〉姆孔邮菃挝环浚⒉皇亲约核械模F(xiàn)在住的房子是自己花大量金錢購買的，加上進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的房屋擁有較大投資升值的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，因此作為房屋所有人的公民對房屋從法律上衍生出的財(cái)產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)、人格權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利自然會格外關(guān)注，進(jìn)一步的，對在自家周圍鄰避設(shè)施的敏感度比以前更強(qiáng)。加上以前城市建筑密度不高，但我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展后，城市化導(dǎo)致城市建筑密集，鄰避設(shè)施更容易出現(xiàn)在市民住房周邊，使得市民對鄰避設(shè)施產(chǎn)生有可能會損害自身生活品質(zhì)和房屋價(jià)值的疑慮和擔(dān)心，因此很多時(shí)候市民對鄰避項(xiàng)目都非常反感。

（二）多元鄰避主體的溝通渠道是否暢通、法律的預(yù)防和救濟(jì)渠道能否起到實(shí)效，是引起鄰避現(xiàn)象的關(guān)鍵

公民對于房屋物權(quán)及其衍生權(quán)利的維權(quán)意識，只是導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的其中一方面因素，在鄰避糾紛中實(shí)際是存在多元主體的利益博弈活動，如果在這場利益博弈活動中，多元主體的溝通渠道較為暢通，或法律的預(yù)防和救濟(jì)渠道能起到實(shí)效，那么鄰避現(xiàn)象也不一定會發(fā)生。

1．政府若不疏通與公眾的溝通協(xié)商渠道，很容易引發(fā)公眾的抵觸情緒

首先，鄰避現(xiàn)象一般涉及人數(shù)較多、牽扯范圍較廣，因此信息溝通較難實(shí)現(xiàn)暢通，容易造成公眾和政府之間的信息不對稱，若信息不實(shí)則更容易引起騷亂，更難統(tǒng)一公眾對鄰避項(xiàng)目的正確認(rèn)識。其次，不同鄰避主體間的利益訴求不一樣。鄰避現(xiàn)象涉及到公民、政府、企業(yè)等多個(gè)利益主體，公民承認(rèn)鄰避項(xiàng)目在公共服務(wù)方面帶來的好處，但不愿意以嚴(yán)重?fù)p害自身權(quán)益為代價(jià)，公民認(rèn)為鄰避項(xiàng)目所產(chǎn)生的公共服務(wù)是普及到身處的整個(gè)地理區(qū)域，但只有身處鄰避項(xiàng)目周邊的公民會被設(shè)施的不利影響牽連，會感到不公平[2]。若確實(shí)要在自己周邊建設(shè)鄰避項(xiàng)目，那么公民則會要求政府對鄰避項(xiàng)目的決策內(nèi)容、運(yùn)作、環(huán)評、補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鰢?yán)謹(jǐn)?shù)牟僮骱蜎Q定。政府的利益訴求則是要衡量鄰避項(xiàng)目在城市發(fā)展中的客觀需要、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能和考慮鄰避項(xiàng)目所產(chǎn)生的不利影響。例如建造垃圾焚燒廠，是因?yàn)槌擎?zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致垃圾量劇增，原有垃圾填埋處理方式的消化速度難以滿足現(xiàn)實(shí)需要而且污染也大，建造垃圾焚燒廠可轉(zhuǎn)廢為寶、轉(zhuǎn)變成電能，形成綠色環(huán)保的循環(huán)發(fā)展模式，這正是政府基于對公共利益追求所產(chǎn)生的利益訴求。不同鄰避主體的利益訴求多樣化導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象情況更復(fù)雜。因此，若政府并未盡可能在最大范圍公開相關(guān)資料，未疏通與公眾的溝通協(xié)商渠道，就很容易引起公眾抵觸情緒。

2．法律在預(yù)防和救濟(jì)方面起不到應(yīng)有的保障作用時(shí)，公民對鄰避項(xiàng)目的抵制是無可避免的

（1）法律對于鄰避項(xiàng)目的環(huán)評方面的規(guī)定還不夠完善。2014 年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了政府建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并且政府須對本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入考核評價(jià)制度中。2018 年《環(huán)境影響評價(jià)法》也明確指出，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件未經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)的，建設(shè)單位是不能開工建設(shè)的，若擅自開工建設(shè)，不論是否造成污染損害，都應(yīng)處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%以上5%以下的罰款，同時(shí)責(zé)令停止建設(shè)，并可責(zé)令恢復(fù)原狀。上述規(guī)定雖然為預(yù)防鄰避項(xiàng)目潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了法律依據(jù)，提高了未評先建和未批先建的違法成本，但是對于環(huán)評弄虛作假的情況，追責(zé)力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。《環(huán)境影響評價(jià)法》對于環(huán)評弄虛作假的處罰力度，對建設(shè)單位只處50 萬元至200 萬元的罰款，對建設(shè)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人只處5 萬元至20 萬元的罰款，這種處罰力度對于一個(gè)投資上億元甚至十幾億元的大項(xiàng)目而言，只能說是九牛一毛，而且對基于虛假環(huán)評報(bào)告已獲批施工建設(shè)的鄰避項(xiàng)目，后續(xù)應(yīng)如何處理，法律并無相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2019 年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》，對于弄虛作假的環(huán)評報(bào)告是應(yīng)當(dāng)予以撤銷批準(zhǔn)的，但如果存在《行政許可法》第六十九條第三款規(guī)定的“可能對公共利益造成重大損害的”情形，則不予撤銷?！缎姓V訟法》中對基于虛假環(huán)評報(bào)告而作出行政許可的情形，若撤銷會給國家、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認(rèn)行政行為違法，但不予以撤銷，對公民造成損害，給予賠償就解決了。因此在實(shí)操中，在巨大利益的誘惑面前，相關(guān)法律法規(guī)并未能對部分虛假獲批的情形起到預(yù)防和打擊的震懾作用。

（2）被鄰避項(xiàng)目侵權(quán)的行政訴訟主體難以組建形成。某些鄰避糾紛可能會涉及到公民的相鄰權(quán)，在這部分鄰避糾紛中，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第十八條規(guī)定，提起行政訴訟的主體要么是業(yè)主委員會，要么是專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主。但業(yè)主委員會的成立是長期以來基層治理中的老大難問題，業(yè)主委員會的成立需業(yè)主大會開會決定，而召開業(yè)主大會需有專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加，需要有熱心業(yè)主進(jìn)行充分動員才能促成業(yè)主大會召開。因此市民在鄰避糾紛中的維權(quán)渠道并不暢通，容易激化矛盾[3]。

三、鄰避現(xiàn)象的法律治理

（一）從源頭上對鄰避現(xiàn)象進(jìn)行法律規(guī)制

鄰避項(xiàng)目涉及到政府決策，對于防范鄰避糾紛的發(fā)生要從源頭上進(jìn)行法律規(guī)制，在一開始制定鄰避項(xiàng)目的決策時(shí)，要嚴(yán)格按照決策的法定程序執(zhí)行，即根據(jù)2019 年國務(wù)院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）進(jìn)行依法決策?！稐l例》是我國首部對重大行政決策程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的行政法規(guī)，其制定是為了從決策源頭上規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質(zhì)量和效率，健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制。

因?yàn)辄h的十八屆四中全會明確了依法決策需包含專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、公眾參與、合法性審查、集體討論決定這五大法定程序，因此在實(shí)操中，對于《條例》的執(zhí)行需特別注意這五個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。根據(jù)《條例》，進(jìn)行依法決策程序，首先是要擬定鄰避項(xiàng)目的決策方案草稿，然后進(jìn)行決策論證，在論證這個(gè)環(huán)節(jié)必須要根據(jù)實(shí)際情況考慮是否需要專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估，論證完形成決策征求意見稿，向社會公開征求意見，在采納公眾意見后形成鄰避項(xiàng)目的決策草案及其說明，并送到法制部門進(jìn)行合法性審查，審查鄰避項(xiàng)目的決策草案的內(nèi)容和程序是否合法，最后經(jīng)決策機(jī)關(guān)集體審議決定，向社會公開鄰避項(xiàng)目的實(shí)行方案并進(jìn)行追蹤[4]。因?yàn)椤稐l例》還不夠具體完善，在實(shí)際操作中需要根據(jù)《條例》的指引，使用法治思維和法治方式推動鄰避項(xiàng)目民主科學(xué)依法落成。

決策機(jī)關(guān)在決定啟動對鄰避項(xiàng)目的決策程序的時(shí)候，很容易出現(xiàn)一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。通常鄰避項(xiàng)目的決策方案草稿要經(jīng)過專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估，并征求好公眾意見，最后才對鄰避項(xiàng)目的決策草案是否合法進(jìn)行審查。然而，如果該鄰避項(xiàng)目在一開始就已經(jīng)是錯(cuò)誤的，那么接下來的專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估和公眾參與都會變成一種行政浪費(fèi)。所以在一開始起草鄰避項(xiàng)目的決策方案草稿的時(shí)候，建議多做一步工作——先找法律顧問或法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步法律審查。

決策機(jī)關(guān)就鄰避項(xiàng)目在向社會公眾公開征求意見的時(shí)候，《條例》只是規(guī)定了決策機(jī)關(guān)需公布決策草案及其說明等材料，并無規(guī)定需公開哪些具體材料，因此決策機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能把與鄰避項(xiàng)目利害相關(guān)材料，包括專家論證報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告都要向公眾公開，并通過各種途徑方式讓公眾了解[5]。例如分批組織群眾參觀鄰避項(xiàng)目，到現(xiàn)場了解其實(shí)際運(yùn)作；聯(lián)合人大、政協(xié)的委員，先與其對鄰避項(xiàng)目的選址和運(yùn)作等進(jìn)行溝通，然后三方再一起找到鄰避項(xiàng)目選址地方涉及到的街道干部和社區(qū)干部或村的黨委書記、村委會主任，一起對鄰避項(xiàng)目進(jìn)行討論，讓這部分人先到鄰避項(xiàng)目的現(xiàn)場進(jìn)行考察，回來之后再給當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行宣傳，再分批組織當(dāng)?shù)厝罕姷洁彵茼?xiàng)目的現(xiàn)場進(jìn)行參觀，這樣很容易消除群眾對鄰避項(xiàng)目的抵觸心理。

（二）進(jìn)一步完善與鄰避現(xiàn)象相關(guān)法律規(guī)范

在涉及公民相鄰權(quán)的鄰避糾紛中，要解決部分小區(qū)沒有業(yè)主委員會或難以組織過半數(shù)業(yè)主作為主體參加行政訴訟的問題，應(yīng)積極推行物業(yè)管理委員會制度。物業(yè)管理委員會制度現(xiàn)時(shí)在部分地方是實(shí)行的，廣州和杭州都有相應(yīng)條例進(jìn)行規(guī)定（《廣州市物業(yè)管理?xiàng)l例》《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》），物業(yè)管理委員會是臨時(shí)性組織，成立目的主要是負(fù)責(zé)籌備成立業(yè)主大會并選舉業(yè)主委員會，在業(yè)主委員會產(chǎn)生后解散，其起到“籌委會”的作用，在緊急情況下有權(quán)利組織業(yè)主共同表決物業(yè)管理重要事務(wù)或商討參加訴訟。

另外，繼續(xù)完善《環(huán)境影響評價(jià)法》《行政許可法》《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步提高未評先建、未批先建和虛假環(huán)評的違法成本，對基于虛假環(huán)評報(bào)告已獲批施工建設(shè)的鄰避項(xiàng)目，法律上應(yīng)有相關(guān)后續(xù)處理的規(guī)定。

（三）在鄰避現(xiàn)象的多元主體中構(gòu)建利益共同體

把鄰避項(xiàng)目的建設(shè)與當(dāng)?shù)厝嗣竦睦媛?lián)系在一起，發(fā)動群眾積極性主動響應(yīng)推進(jìn)項(xiàng)目的落成。例如給鄰避項(xiàng)目所屬當(dāng)?shù)貏潛芡恋刂笜?biāo)，用來保障當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展；或給予資金投資，在周邊打造旅游景點(diǎn)或旅游村；或把鄰避項(xiàng)目本身都作為一個(gè)旅游景點(diǎn)融進(jìn)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行建設(shè)，這樣不僅改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境景色，還帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，并優(yōu)先把鄰避項(xiàng)目的就業(yè)機(jī)會提供給當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>