執(zhí)行款提存問題探析

鄭乃明

江蘇省張家港市人民法院，江蘇 張家港 215600

一、問題的提出：執(zhí)行款清零

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》第一條規(guī)定，執(zhí)行款物是指執(zhí)行程序中依法應(yīng)當(dāng)由人民法院經(jīng)管的財(cái)物。具體包括錢款和物品。由于人民法院案款前期管理過程中的不規(guī)范和疏漏，沒有實(shí)施一人一案一賬號，導(dǎo)致繳存至人民法院賬戶的錢款缺少交款人、案號等便于識別的信息，人民法院賬戶上積壓、留存了巨額案款。有的法院人員鋌而走險(xiǎn)、以身試法，采用偽造執(zhí)行款發(fā)放審批表、虛列實(shí)際領(lǐng)款人等手段，發(fā)生了某地法院1 億余元案款被挪用的負(fù)面典型案例，給人民法院司法為民的形象造成嚴(yán)重影響。因此，人民法院對長期未發(fā)放的執(zhí)行款逐一摸排清理，能清盡清、應(yīng)發(fā)盡發(fā)，不僅能夠減少“權(quán)力尋租”空間，而且有助于預(yù)防、杜絕案款被貪污、挪用等違紀(jì)違法行為。然而，當(dāng)前人民法院執(zhí)行款清零的困境和難點(diǎn)在于申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、抵押權(quán)人、受害人等有權(quán)領(lǐng)取案款的主體（以下統(tǒng)稱案款當(dāng)事人）拒絕領(lǐng)取、下落不明、死亡等原因造成執(zhí)行款無法發(fā)放。在執(zhí)行款依法不能或不應(yīng)發(fā)放的情況下，人民法院又必須實(shí)現(xiàn)長期留存執(zhí)行款全部清零的目標(biāo)，于是產(chǎn)生了執(zhí)行款提存問題。

二、執(zhí)行款提存辨析

（一）執(zhí)行款提存的含義

人民法院要實(shí)現(xiàn)超期未發(fā)放執(zhí)行款清零，就必須探尋破解困境的途徑和方法，才能對不能發(fā)放或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行款依法依規(guī)處置。在現(xiàn)行法律制度下，首先想到的是民法上的提存制度。因此，執(zhí)行款提存是人民法院根據(jù)法定條件和程序，將留存于人民法院賬戶內(nèi)的不能或不應(yīng)發(fā)放給案款當(dāng)事人的執(zhí)行款集中統(tǒng)一繳入指定賬戶進(jìn)行單獨(dú)管理，并在發(fā)放條件成熟時(shí)交付執(zhí)行款領(lǐng)取人的司法活動。

需要指出的是，執(zhí)行款提存不同于以消滅債務(wù)為目的的提存。二者的差異主要表現(xiàn)在：1．發(fā)生原因不同。無論是早期《提存公證規(guī)則》中以清償為目的的提存公證和以擔(dān)保為目的的提存公證，還是現(xiàn)行《民法典》關(guān)于提存制度的規(guī)定，均認(rèn)為提存的性質(zhì)系消滅債務(wù)人的相應(yīng)債務(wù)。而執(zhí)行款提存的原因是已經(jīng)消滅相應(yīng)債務(wù)的執(zhí)行款在無法發(fā)放的情況下，人民法院為了清理長期積壓的留存執(zhí)行款；2．主體不同。一般而言，以消滅債務(wù)為目的的提存發(fā)起人是債務(wù)人。而執(zhí)行款的提存發(fā)起人是人民法院；3．法律效果不同。以消滅債務(wù)為目的的提存，標(biāo)的物提存后的所有權(quán)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、孳息歸屬等均發(fā)生變化。而執(zhí)行款提存后，提存的執(zhí)行款不產(chǎn)生執(zhí)行款所有權(quán)變更、孳息等問題。

（二）執(zhí)行款提存的適用條件

人民法院2016 年開展“基本解決執(zhí)行難”工作以來，各地人民法院總結(jié)、上報(bào)了執(zhí)行工作中遇到的執(zhí)行款無法發(fā)放的共性問題。為此，最高人民法院結(jié)合當(dāng)時(shí)《合同法》（已廢止）關(guān)于提存的規(guī)定，于2017 年2 月27 日公布了《關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》。該規(guī)定第十六條明確規(guī)定有下列情形之一的，不能在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)放執(zhí)行款，人民法院可以將執(zhí)行款提存：1．申請執(zhí)行人無正當(dāng)理由拒絕領(lǐng)取的；2．申請執(zhí)行人下落不明的；3．申請執(zhí)行人死亡未確定繼承人或者喪失民事行為能力未確定監(jiān)護(hù)人的；4．按照申請執(zhí)行人提供的聯(lián)系方式無法通知其領(lǐng)取的；5．其他不能發(fā)放的情形。

（三）執(zhí)行款提存的要件

1．提存人。提存人，又稱提存申請人，是向提存部門發(fā)起提存事項(xiàng)的主體。對留存于人民法院賬戶上的無法發(fā)放的執(zhí)行款進(jìn)行清理，系由人民法院發(fā)起執(zhí)行款提存，故人民法院是執(zhí)行款的提存人；

2．提存標(biāo)的。從民法上以消滅債務(wù)為目的的提存實(shí)踐來看，普遍是將貨幣現(xiàn)金等錢款予以提存。[1]故而，文中的提存標(biāo)的僅指錢款——執(zhí)行款，不包括物品；

3．提存受領(lǐng)人。提存受領(lǐng)人是有權(quán)申請領(lǐng)取提存執(zhí)行款的案款當(dāng)事人。對于人民法院提存的執(zhí)行款，提存受領(lǐng)人出現(xiàn)并申請領(lǐng)取執(zhí)行款的，提存人審核認(rèn)為提存受領(lǐng)人符合發(fā)放條件，人民法院應(yīng)將提存的執(zhí)行款發(fā)放給提存受領(lǐng)人；

4．提存部門。對于以消滅債務(wù)為目的的提存部門，《提存公證規(guī)則》第三條規(guī)定以清償為目的的提存公證具有債務(wù)的消滅、以擔(dān)保為目的的提存公證具有保證債務(wù)履行的法律效力，《公證法》第十二條規(guī)定公證機(jī)構(gòu)可以辦理提存事務(wù)。同時(shí)，根據(jù)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院在執(zhí)行程序中履行查封、凍結(jié)、扣劃、拍賣、扣留和提取被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行權(quán)，錢款一經(jīng)到達(dá)人民法院賬戶，被執(zhí)行人相應(yīng)的債務(wù)部分即宣告消滅。綜上，將錢款交付至公證機(jī)構(gòu)或者人民法院的提存制度，其功能和作用在于消滅債務(wù)人的相應(yīng)債務(wù)。

然而，提存部門在人民法院執(zhí)行款的提存中作用特殊，是人民法院與提存部門或其上級機(jī)關(guān)共同決定的結(jié)果，系履行公法上的義務(wù)。對于相應(yīng)債務(wù)已消滅的執(zhí)行款提存問題，因系司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，雖然《最高人民法院關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機(jī)制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》第三十五條規(guī)定“要建立案款提存工作機(jī)制，明確提存部門、責(zé)任分工，加強(qiáng)對積壓案款的集中監(jiān)管”，但立法至今對提存部門沒有規(guī)定。實(shí)踐中，按照執(zhí)行款清理直至清零的要求，因沒有明確的提存部門，各地人民法院在剛開始的一段時(shí)間內(nèi)對不能或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行款不知如何穩(wěn)妥提存處置。在長期未發(fā)放執(zhí)行款清零的高壓態(tài)勢下，地方人民法院先行先試，各地并無統(tǒng)一的做法，有的將執(zhí)行款提存到公證機(jī)構(gòu)，有的將執(zhí)行款提存到同級財(cái)政指定賬戶，或者兼而有之。

（四）執(zhí)行款提存的關(guān)系

結(jié)合執(zhí)行款提存的性質(zhì)和要件，可以得出執(zhí)行款提存的三個(gè)關(guān)系：

1．提存人與執(zhí)行款提存受領(lǐng)人。因法定不能或者不應(yīng)發(fā)放而需要提存的執(zhí)行款，人民法院作為提存人將執(zhí)行款提存后，提存受領(lǐng)人出現(xiàn)并符合發(fā)放條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以發(fā)放。提存受領(lǐng)人應(yīng)當(dāng)以書面形式明確收款人賬戶信息；

2．提存人與提存部門。提存人與提存部門就提存的執(zhí)行款構(gòu)成一種特殊的保管關(guān)系。雖然提存部門沒有法律上的依據(jù)取得人民法院提存的執(zhí)行款，但是提存部門不構(gòu)成民法上的不當(dāng)?shù)美Ｈ嗣穹ㄔ簩⑻岽娴膱?zhí)行款繳入提存部門賬戶，提存部門應(yīng)當(dāng)妥善保管提存的執(zhí)行款。提存部門在收到提存人的退還通知后，由提存部門交付相同種類、數(shù)量的貨幣至提存人賬戶。人民法院從提存部門取回相應(yīng)的錢款，該提存事項(xiàng)即予結(jié)束。

3．執(zhí)行款提存受領(lǐng)人與提存部門。如果從提存制度的整體觀察，毋寧認(rèn)為提存實(shí)質(zhì)上具有公法上的關(guān)系，因?yàn)樘岽嫠茴I(lǐng)提存物系基于公法上的義務(wù)，如果未向提存部門合法辦理手續(xù)，就不發(fā)生應(yīng)有的提存效果。[2]不過，提存畢竟由三方關(guān)系緊密結(jié)合而成，因公法關(guān)系的存在使得私法關(guān)系有所變形。[2]故而，執(zhí)行款提存受領(lǐng)人與提存部門之間不產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，應(yīng)以提存受領(lǐng)人向提存人申請領(lǐng)取提存的錢款為宜。

三、執(zhí)行款提存同級財(cái)政的法理基礎(chǔ)

為保障執(zhí)行款發(fā)放的全程留痕和公正透明，人民法院將不能或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行案款提存實(shí)屬必要。但在立法沒有明確提存部門的情況下，人民法院將依法不能或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行款提存至同級財(cái)政指定賬戶的法理基礎(chǔ)何在？

（一）各高級、中級人民法院內(nèi)部司法文件的指引

當(dāng)前，有的人民法院執(zhí)行款提存遵照的是地方上一級人民法院的指導(dǎo)性司法文件，為當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簣?zhí)行款提存提供具體的操作指引。①參見江蘇省高級人民法院《關(guān)于全省法院暫存執(zhí)行款繳入財(cái)政集中管理的意見（征求意見稿）》第五條、《蘇州市中級人民法院執(zhí)行案件款物管理工作規(guī)定》第十五條。

（二）緩解人民法院壓力，維護(hù)人民法院司法公信力

對于窮盡措施后仍無法發(fā)放的執(zhí)行款，如不決心清理，則人民法院賬戶內(nèi)的案款只會越積越多，也會越來越難以理清。根據(jù)人民法院的司法辦案經(jīng)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)籌支付，同時(shí)人民法院收繳的案件受理費(fèi)、保全費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)、涉刑事裁判文書中的財(cái)產(chǎn)刑部分均上繳國庫，從理論上說，人民法院將不能或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行款提存到財(cái)政比較合理、穩(wěn)妥，也能得到社會認(rèn)可和接受。

財(cái)政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，必須依法行政，從而有嚴(yán)格的程序保障，人民法院將不能或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行款提存到財(cái)政單獨(dú)賬戶，既可以保障錢款安全，同時(shí)能夠加速資金流轉(zhuǎn)，提高資金使用效益。

（三）補(bǔ)充提存類型，完善提存制度

執(zhí)行款提存是司法活動中發(fā)現(xiàn)的新問題，作為一種全新的提存嘗試，盡管與以消滅債務(wù)為目的的提存有嚴(yán)格區(qū)分，但在本質(zhì)上都是將錢款交付第三方保管，扭轉(zhuǎn)提存人的不利處境和被動地位，解決提存人的實(shí)際問題。

四、執(zhí)行款提存的效力

（一）執(zhí)行款提存的所有權(quán)歸屬

《民法典》第五百七十三條規(guī)定，標(biāo)的物提存后，毀損、滅失的風(fēng)險(xiǎn)由債權(quán)人承擔(dān)。換而言之，標(biāo)的物提存后的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，歸屬于債權(quán)人。同時(shí)，《民法典》第五百七十四條規(guī)定，債權(quán)人領(lǐng)取提存物的權(quán)利，自提存之日起5 年內(nèi)不行使而消滅，提存物扣除提存費(fèi)用后歸國家所有。但有的學(xué)者認(rèn)為，“占有即所有”原則也不應(yīng)適用于某些專用資金賬戶中的錢款，對于這些專用賬戶中的錢款沒有必要適用“占有即所有”原則。[3]就法院與債權(quán)人之間的法律關(guān)系而言，法院執(zhí)行機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行為既不代表申請執(zhí)行的債權(quán)人，亦不代表被執(zhí)行的債務(wù)人，而屬于國家機(jī)構(gòu)與公民之間的公法關(guān)系。法院執(zhí)行生效判決而提取被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，其目的并非取得該財(cái)產(chǎn)之所有權(quán)，而是代表國家強(qiáng)制債務(wù)人履行法律文書確定的債務(wù)，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)。法院應(yīng)將執(zhí)行到的錢款以特定賬戶形式予以保管，而不應(yīng)將該財(cái)產(chǎn)作為流通手段予以占有。作為提存機(jī)關(guān)的公證機(jī)關(guān)和法院不享有貨幣、有價(jià)證券等提存物的所有權(quán)，提存部門不得挪用提存標(biāo)的。[3]

故而，對于長期留存于人民法院賬戶內(nèi)的執(zhí)行款，人民法院不享有執(zhí)行款的所有權(quán)，執(zhí)行款的所有權(quán)應(yīng)歸屬于案款當(dāng)事人。執(zhí)行款提存是人民法院在不能或不應(yīng)發(fā)放的前提下為清理案款而發(fā)生的司法活動，在執(zhí)行款提存期間，執(zhí)行款的所有權(quán)不應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而且不適用時(shí)效或者除斥期間的規(guī)定，提存受領(lǐng)人一旦出現(xiàn)即可向人民法院申請領(lǐng)取，人民法院在發(fā)放條件成就時(shí)應(yīng)予發(fā)放。但是，提存受領(lǐng)人以書面形式明確表示放棄領(lǐng)取提存執(zhí)行款的，不得再次主張領(lǐng)取該意思表示范圍內(nèi)的執(zhí)行款。

（二）執(zhí)行款提存的孳息

對一般意義上的存款人而言，存款能夠產(chǎn)生孳息。《民法典》第五百七十三條規(guī)定，提存期間，標(biāo)的物的孳息歸債權(quán)人所有。該規(guī)定屬于民法上債務(wù)人未經(jīng)司法程序而主動消滅債務(wù)的情形。而在司法活動中，人民法院是將進(jìn)入執(zhí)行賬戶的執(zhí)行款發(fā)放給案款當(dāng)事人，而且系由案款當(dāng)事人的原因才造成執(zhí)行款長期留存人民法院賬戶內(nèi)無法發(fā)放并予以提存。即使執(zhí)行款在此期間產(chǎn)生孳息，該孳息既不屬于人民法院，也不屬于提存部門。因此，提存受領(lǐng)人不得主張執(zhí)行款提存期間的孳息。

（三）執(zhí)行款提存的費(fèi)用

《民法典》第五百七十三條規(guī)定，提存費(fèi)用由債權(quán)人負(fù)擔(dān)。但是，執(zhí)行款的提存、保管畢竟不同于需要變價(jià)處理的不動產(chǎn)、車輛等物品。相較于物品而言，錢款不容易產(chǎn)生提存、保管的費(fèi)用。而且為衡平考量，也不應(yīng)計(jì)算、收取執(zhí)行款提存期間的費(fèi)用。

（四）執(zhí)行款提存的取回和發(fā)放

提存受領(lǐng)人一經(jīng)出現(xiàn)并且申領(lǐng)提存的執(zhí)行款，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交相關(guān)的材料。人民法院審核屬實(shí)后，應(yīng)向提存部門發(fā)出退還的書面通知，由提存部門交付相同種類、數(shù)量的貨幣至人民法院賬戶，再由人民法院根據(jù)提存受領(lǐng)人提供的收款賬戶信息予以發(fā)放。

五、結(jié)語

雖然各地人民法院將依法不能或不應(yīng)發(fā)放的執(zhí)行款提存至同級財(cái)政的實(shí)踐做法，有助于實(shí)現(xiàn)積壓案款清理、清零的目標(biāo)，從一定程度上也有利于糾治貪污、挪用等違法違紀(jì)行為，但僅僅遵從地方上一級人民法院內(nèi)部司法文件的指引，其合法性有待商榷。當(dāng)前，《民事強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》正在廣泛討論、征求意見，鑒于執(zhí)行款提存實(shí)踐中的立法缺位，以及執(zhí)行款清理的緊迫性，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)總結(jié)、分析、吸收已有實(shí)踐的成熟經(jīng)驗(yàn)和可行性做法，盡早明確人民法院執(zhí)行款的提存部門，使得實(shí)踐中人民法院執(zhí)行款提存行為有法可依，進(jìn)一步提升人民法院司法活動的公信力，推動我國提存制度的發(fā)展和完善。