行政處罰決定公開制度完善研究

李穎濤

北京盈科（武漢）律師事務所，湖北 武漢 430000

一、行政處罰決定公開制度的歷史溯源

本次修法是《行政處罰法》首次對行政處罰決定的公開作出明確規定。此項新規定也被看作是保護公眾知情權，監督政府機關依法執法，建設“陽光政府”的一項進步舉措。回顧行政處罰決定公開制度的發展歷程，雖然在1996 年的頒布文本和2009 年、2017 年兩次修訂文本中都未見對于行政處罰決定公開的規定，但其實在本次修法前，各地方政府和國務院各部門就行政處罰決定公開已經做了不少探索。

（一）本次修法前的立法探索

行政處罰決定公開的規定最早可見于部分單行法律、部門規章和地方政府規章的條文中。據不完全統計，較早的規定出現在金融領域，1998年發布的《證券法》第一百七十二條第二款中規定：“國務院證券監督管理機構依據調查結果，對證券違法行為作出的處罰決定，應當公開”。自21世紀以來，有關行政處罰決定公開的法律法規日漸增多。在2000 年公布的《稅務稽查業務公開制度（試行）》，2007 年發布的《環境信息公開辦法（試行）》，2010 年修訂的《價格違法行為行政處罰規定》，以及國務院2014 年發布的《關于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產權行政處罰案件信息的意見（試行）》等文件中，都規定有關機關對相應的行政處罰案件信息應該或可以公開。

除了中央政府及部門，有些地方政府也出臺了相關專門性法律文件。如，《浙江省行政處罰結果信息網上公開暫行辦法（2015）》及《上海市行政處罰案件信息主動公開辦法（2015）》中都規定：行政執法單位適用一般程序作出的行政處罰決定，應當向社會主動公開。[1]

2019 年修訂的《政府信息公開條例》第二十條第六項首次原則性規定了符合條件的行政處罰決定應公開。而且此規定不再局限某領域、某地方，針對的是所有領域的行政處罰決定，并且在全國范圍內施行。

（二）本次修法的歷程

2020年7月4日，全國人大對外公布了《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》（以下簡稱《草案一審稿》），其中第四十五條規定：“行政處罰決定應當依法公開。”立法者最初奉行的是“公開為原則”的立場；2020 年10 月22 日，《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱《草案二審稿》）公布，立法者的態度發生了重大變化，其中第四十六條規定：“行政處罰決定應當按照政府信息公開的有關規定予以公開。”這次，按規定，只有一部分行政處罰決定對外公開；這一立場在《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案三次審議稿）》中得以保留，但最終通過的正式文本做了調整，新《行政處罰法》第四十八條規定：“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。”[2]

二、行政處罰決定公開制度的主要目的

立法者對于行政處罰決定公開的立場變化，其實反映出各方對行政處罰決定公開制度的功能定位存在著分歧。一方面，行政處罰決定公開涉及主體多，借由行政公開這一紐帶，在行政主體與行政相對人這一基礎法律關系之外，增加了相對人與社會公眾兩者之間發生密切利益關系的可能。另一方面，行政處罰決定公開涉及的法益復雜，其既是行政機關履行行政管理職能而自然延伸的結果，同時行政處罰決定本身還記載著大量的個人信息，事關行政相對人的社會評價，在公開與不公開、如何公開等問題上存在著公益與私益的博弈。[3]

實踐中，有些做出處罰決定的機關對行政處罰決定不加處理、不經區分地進行公開，造成行政相對人的隱私泄露、聲譽受損，造成了不少爭議。[4]因此，為了盡可能抑制這一制度對個人利益帶來的負面影響，有必要厘清行政處罰決定公開制度的主要目的。

（一）公開的主要目的不是聲譽制裁

同樣是“公布違法事實”，有人認為，行政處罰決定公開是通報批評的一種，意在對行政相對人進行聲譽制裁。但如果將聲譽制裁作為行政處罰決定公開制度的主要目的，首先會導致“通報批評”作為一項獨立處罰種類的價值被架空。其次，“過罰相當”是行政處罰應遵守的一項基本原則，將處罰決定信息公開，可能造成過度處罰。再次，按照立法者本意，行政處罰公開奉行“不公開為常態，公開為例外”的原則，因此，只有“具有一定社會影響的”案件信息應該被公開，如果公開的目的在于聲譽制裁，那么勢必造成只有一部分行政相對人被二次處罰，有違行政公平原則。

（二）公開的主要目的在于保障權益，強化監督

《政府信息公開條例》第一條開篇明義，明確規定政府信息公開的目的是：為了建設法治政府，保障公民、法人、其他組織的知情權、參與權、監督權。行政處罰決定作為政府信息中尤為特殊的一種，對其進行公開的主要目的是保障公眾知情權、參與權，進而強化對執法部門的監督。

法治政府的建立離不開各級政府自身的內部監督制度的建立，同時也少不了外部監督制度的重要補充。將執法的各個環節盡可能暴露在群眾檢視之下，讓執法者在履行職能時感受到外部的壓力，增加不規范執法行為被發現、被投訴的可能性，即政務公開能促進行政執法更加公平公正的內在邏輯。而要讓外部主體實質性監督必須以充分的信息為前提，因為公眾的參與權、監督權要以知情權的順利施行為前提，行政處罰決定信息的公開正是彌補信息分配非均衡狀態的一種有力措施。知情權的保障進一步使得外部參與的可能性得到提高，監督權得以落實。

三、行政處罰決定公開制度的完善

新《行政處罰法》第四十八條的表述是原則性、高度概括性的表述，實踐中如何規范化應用行政處罰決定公開制度達到好的行政效果仍是一個問題。下文就從三個方面進行探討。

（一）嚴格界定“具有一定社會影響”的范圍

新《行政處罰法》第四十八條將應該公開的范圍限定為“有一定社會影響的行政處罰決定”。那么實踐中如何判斷是否“有一定社會影響”呢？筆者認為應遵循“以不公開為常態，公開為例外”的原則嚴格界定，“有一定社會影響”可以理解為“侵害社會公共利益并且對社會公共利益有較大影響”。

第一，對于特殊領域的行政違法行為應首先關注，如食品藥品、公共衛生、安全生產、產品質量、環境保護、金融領域等。因為這些領域的行政違法行為往往對不特定人的權益造成威脅或構成實際侵害，從風險警示角度看應該讓公眾廣泛知曉。

第二，公開的違法行為應不屬于較輕處罰、適用簡易程序的案件，因其對應的是比較輕微的違法行為，不會對公眾造成太大的影響，考慮到公開的非積極效果，原則上應不予公開。但當違法行為造成了嚴重危害后果，受到諸如高額罰款、停產停業、吊銷營業執照、行政拘留等較重處罰時，應當公開此類處罰。因此類行為不僅威脅到了受害人的具體法益，同時也嚴重侵害了法秩序，損害了法秩序規制國民行為的現實效力。

總的來說，“有一定社會影響”的認定，應以被處罰行為本身對社會是否有較大影響為基準，可以借助行政處罰的種類和適用的程序輔助進行判斷。為進一步細化上述標準，建議各地方和部門可通過目錄的形式進一步明確公開的范圍。[5]

（二）公開期限等配套制度加以明確細化

上文對如何界定“有一定社會影響”的范圍進行了討論，但在公開的實際操作中存在著一些應注意的問題，下文對其中兩個問題進行討論。[6]

第一，行政處罰決定進行公開，應公開哪些內容？《政府信息公開條例》及本次新修訂的《行政處罰法》都未對公布要求有統一規定，這就導致實踐中公開的具體內容有的過于簡潔，而對于有些涉及個人信息保護的地方又未做相應的處理，這明顯是不恰當的。

行政處罰決定的相對人可以分為兩類，一類是個人，一類是法人、非法人等單位。結合《個人信息保護法》，筆者認為在行政相對人是個人時，應注意處理涉及個人隱私的信息，可以參考中國裁判文書網的處理方式，只公布其姓名、出生年月及大致的住址。如此，即使公眾的知情權、監督權能得到保障，又不致使當事人個人信息被過度公開，導致隱私被侵犯甚至被違法利用的后果。在行政相對人是單位時，則可以將單位名稱、法定代表人或負責人姓名、住所地都予以公開。一方面，單位信息本就可以在國家企業信用信息公示系統或者通過其他公開途徑查詢到；另一方面，作為組織，單位本身的違法行為相較個人往往造成的損害較大，對其要求應更嚴格。

經過網絡檢索可知，實踐中對行政處罰決定相關信息公開的形式是不盡相同的。有的機關將處罰決定書全文公開，有的以表格形式公開，還有的則采取摘要的形式公開。政府機關公開摘要或者全文其實無實際區別，但在公開違法事實、處罰依據、處罰結果時，除非屬于有違公序良俗或涉及犯罪方法的信息應該進行屏蔽處理外，應達到完整、清晰的標準。上文已分析過，行政處罰決定公開制度的主要目的在于保障公眾知情權、參與權，進而強化對執法部門的監督，因此，如果公眾甚至不能了解案件的大致經過，那么何談進行監督呢？

第二，行政處罰決定公開是否有時間上的限制？筆者在對行政處罰決定公開的情況進行檢索時發現，不少公開平臺目前能檢索到較早前的行政處罰決定信息，例如，在“湖北省‘互聯網+監管’系統”，最早可以檢索到2010 年1 月1 日作出的處罰決定信息；在上海市寶山區人民政府官方網站，最早可以檢索到2014 年7 月2 日作出的處罰決定信息。那么行政處罰決定相關信息是應在一定期限或者達到一定條件后從公開平臺撤下，還是應長時間公開？

解答此問題，還是要從行政處罰的特性進行分析。行政處罰是典型的侵益性行政行為，潛存著侵害人們合法權益的危險性。為了充分發揮行政處罰的積極作用，抑制其消極因素，必須遵守一系列制約機制和原則。[7]從處罰法定的角度，對被處罰人來說，達到行政處罰的懲戒和教育目的的制裁應僅限于行政處罰結果本身，長久性的公開行政處罰結果將會使被處罰人被永久性釘在“恥辱柱”上，這無異于在原來的處罰措施上增加了一項可怕的行政處罰措施，這是違背處罰法定原則的。而且因社會進步、法條變遷、違法狀態消除等原因，很多時候早年的違法信息于公眾本身不再有公示的意義，但這類信息可能會給被處罰人長久性地帶來不必要的麻煩。為了兼顧行政目的的實現和保護相對人的權益，行政處罰決定信息也應該在一定時期后進行封存。[6]

（三）建立救濟糾錯機制

新修訂的《行政處罰法》第四十八條第二款規定了當公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效時，行政機關具有撤回和說明理由的義務。但以上措施，在筆者看來并不能較好地消除公眾對行政相對人的負面印象。因此，有必要建立更完善的救濟糾錯機制，為當事人的權益保障提供救濟途徑。

一方面，應建立中止公開機制。因為通過行政復議程序和行政訴訟程序來糾正不當行政處罰難免經歷較長的等待期。因此，有必要在當下信息飛速傳播的時代，建立“中止公開機制”，防止不當公開的時間延長而造成更多損害。當然為了避免此機制被某些違法者用來謀取延期公開的不當利益，有必要在復議和訴訟中進行初審，有關機關可以根據初審的結果將涉及公眾生命健康等的行政處罰恢復公開，以使公眾能盡早進行風險預防。

另一方面，應進一步完善損害認定規則，行政處罰決定本身的錯誤或者公開程序中的錯誤，可能造成對行政相對人隱私及名譽的損害。對此，相關行政機關除應及時采取彌補措施外，也應對遭受嚴重損失的相對人進行經濟賠償，具體的賠償金額，應在個案中結合具體情況進行妥善計算，具體計算方法，筆者認為可以參考民事訴訟中的精神損害賠償。