財政收入質量指標評價體系構建及其提升路徑

王雪滔

一、前言

黨的二十大報告指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，發展是黨執政興國的第一要務，沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現代化強國”。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，影響著我國經濟、政治、社會等領域的發展，財政領域高質量發展極為重要[1]。其中，財政收入作為國家實現其經濟職能的保障，高質量的財政收入成為高質量發展的應有之義。可以說，高質量的財政收入是經濟高質量發展的結果反映，同時也是推動經濟高質量發展的財力基礎。在新發展階段背景下，受國內外環境影響，我國經濟下行壓力加大，伴隨“營改增”“減稅降費”政策的實施，財政收入增速減弱。但在新發展理念之下，對于財政收入端的考量不應拘泥于單一“數量”觀念，亟須建立“財政收入質量”思維。本文基于新發展理念，在闡釋財政收入質量內涵的基礎上，構建財政收入質量指標評價體系，為評價我國財政收入質量，實現高質量的財政收入提供有益探索。

二、財政收入質量的內涵

關于財政收入質量的內涵，有學者認為高質量的財政收入應包括收入規模與經濟發展水平相適應、收入結構與布局合理等因素[2-3]。還有部分學者認為財政收入質量應遵循財政收入的合法性、合理性、真實性、穩定性、經濟性、效率性以及財政職能在組織收入中實現的程度[4-5]。在指標的具體構建方面，秦強從財政收入穩定性、真實可靠性、公平性、約束性和可控性等因素著手，構建包含9 個子指標的財政收入質量評價指標體系[6]。遵循高質量發展理念，通過構建科學合理的財政收入質量評價體系，最終達到財政收入持續增長、宏觀稅負運行平穩、稅收占比逐步提升、行業稅源分配合理等目標[7]。本文認為，對于財政收入的評價，應從過去僅注重財政收入數量轉變為以收入數量為基礎，并兼顧結構與可持續性的考量[8]。

（一）應摒棄單一“數量”思維

具體到財政收入質量的衡量，一定數量的財政收入是財政實現其職能的基礎與保障。對于財政收入數量的考察，不但要看絕對收入規模，更為重要的是其相對收入規模，即是否與經濟發展水平與發展階段相適應。相對收入規模綜合反映出政府與微觀主體之間占據和支配社會資源的關系，同時，也是政府宏觀調控的合理程度體現。社會主義市場經濟條件下，財政收入規模過大或過小都會對社會經濟發展以及財政自身運行產生不利影響。因此，相對財政規模講求適度原則，適度財政收入規模是市場經濟發展的客觀需求與健康發展的保障[9]。

（二）未來稅制改革方向

第一，提升直接稅比重。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出要“優化稅制結構，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重”。不論是基于當前我國財政收入增長放緩的現狀，還是實現共同富裕的目標，我國直接稅體系建設及其功能的發揮都仍有巨大的優化空間。強調健全直接稅體系，發揮其調節功能具有重要理論與現實意義，成為未來稅制改革的重要方向。第二，提升個人所得稅收入占比。當前，我國直接稅比重較低的原因，很大程度上歸咎于個人所得稅稅制不完善、比重較低，這一現狀產生兩方面的影響：其一，個人所得稅比重較低限制了稅收在宏觀經濟調節領域的“自動穩定器”功能；其二，基于理論和國際對比的實踐證明，個人所得稅應成為籌集稅收收入的主要手段，但長期以來較低的個人所得稅比重限制了其對于財政收入與稅收收入的貢獻程度。第三，完善產業稅收結構。新發展階段，面臨“三期疊加”宏觀經濟背景，產業結構亟須騰籠換鳥，運用稅收政策助推產業轉型，實現產業結構調整與優化升級的高質量發展，是政府進行宏觀調控的必然思路。這在客觀上要求我國目前需要加大稅制改革力度以釋放改革紅利、激發微觀經濟主體活力。為加快產業結構轉型，近些年相繼采取了一系列如稅制改革和減稅降費等宏觀刺激政策，但仍存在重點產業領域國際競爭力不足、部分行業產能與需求不匹配、高技術層次產業創新性不強等問題。

（三）財政收入可持續性的考量

當前，我國財政收入所面臨的財政風險與挑戰更加嚴峻與復雜，構建財政收入質量指標，需著重考慮“十四五”時期我國財政安全運行面臨的風險挑戰因素，亟須加大對財政收入可持續性的考量。

第一，實現財政收入可持續性需加強財政管理工作。財政管理對經濟社會和財政體系影響重大，積極的財政管理工作是國家治理能力的體現。新發展階段，我國財政管理工作面臨新的挑戰。加強財政管理工作，深化財稅領域改革是當前完善政府治理的關鍵工作環節，其中，預算公開透明是深化財政改革與強化財政管理的重要抓手。根據上海財經大學發布的《中國財政透明度報告》顯示，近些年我國省級政府財政透明度總體呈現上升趨勢，但整體上仍處于較低水平，且省際之間差異明顯[10]。第二，實現財政收入可持續性需提升收入協調性。財政收入協調性一方面指財政收入與經濟發展水平相協調，另一方面指財政收入的預算與決算相協調，即財政收入的預決算偏離度較小。財政收入預決算執行過程中若存在偏離過大現象，則在一定程度上意味著政府的治理能力不足，影響公眾對政府的信任水平。因此，將財政收入預決算執行偏差控制在合理范圍內，對于完善我國財政預算管理，提升財政收入可持續性具有積極意義。第三，實現財政收入可持續性要謹防債務風險。分稅制改革使地方政府面臨稅收收入大幅度減少與基礎設施建設等支出責任日益繁重的困境，地方政府不得不繞過預算法中相關對于舉債限制的規定，通過設立地方政府融資平臺等措施來舉借債務，并利用投資項目收益和財政擔保等保證債務本息的償還。債務規模的迅速增長使地方財政負擔較重，每年需償還的債務本息給地方政府帶來了巨大的財政壓力，債務風險的逐步積累對財政收入可持續性產生不利影響。

三、財政收入質量評價指標的構建

基于以上分析，財政收入質量指標評價體系的設計主要包括財政收入數量、收入結構與收入可持續性三個維度。

財政收入數量：這一子指標細分為公共財政收入與地方本級財政收入。公共財政收入是財政收入數量的最直觀指標，但考慮到上級轉移支付的存在可能會削弱地方財政收入數量的客觀考察，故加入本級財政收入指標。

財政收入結構：這一子指標細分為稅收收入比重、稅種配置結構、所得稅收入比重、產業稅收收入比重。其中，考慮到未來稅制轉變方向，將非稅收入比重、間接稅比重、企業所得稅占稅收收入比重設為負向指標。

財政收入可持續性：以管理水平、協調程度和風險因素等指標進行度量。具體指標含義如表1 所示。

四、現階段提升財政收入質量的路徑

（一）保障適度數量的財政收入

財政收入數量是財政收入質量的根基，在當前經濟下行壓力加大，財政收入增速趨緩情形下，應通過優化升級產業結構、創新財稅管理機制等手段培養財源與稅源，保證一定數量的財政收入；同時，要勇于短時間內“犧牲”財政收入規模，繼續堅持更大規模的減稅降費，用政府收入的“減法”，作為企業紓堵去痛的“除法”，換取企業效益的“加法”與市場活力的“乘法”。增強市場主體活力，推動實現正和博弈，實現通過減稅降費推動經濟增長，經濟增長帶動財政增收的良性循環。

（二）優化財政收入結構

第一，提升稅收收入占比，規范非稅收入。相較于稅收收入，地方政府非稅收入具有更大自由裁量權，使其易產生不規范現象。應按照國際通行標準，將適合采取收費形式的財政性收入納入預算監管中。同時，稅務部門征稅過程中，應在依法征稅基礎上，適時出臺相關條例和法規，完善包括土地出讓金制度和各類行政事業性收費等制度，并加大人大等外部監管對非稅收入的監督審查，最終逐步規范非稅收入的征收活動。

第二，完善直接稅體系，提升直接稅在我國稅制體系中的地位。當前，我國已形成以增值稅等間接稅為主的稅制結構，意味著以間接稅為主體的收入格局短期內不易改變。但高質量發展之下，經濟社會的發展需要提升直接稅比重，為此，應在完善直接稅體系過程中處理好直接稅與間接稅的關系，保持宏觀稅負基本穩定前提下，建議采取漸進式改革的方式，逐步提升直接稅占比，為間接稅比重的降低創造改革空間。

第三，完善個人所得稅制度，提升個人所得稅占比。一是擴大個人所得稅征收范圍，將基金理財、儲蓄存款利息所得納入征收范圍；二是加強企業所得稅與個人所得稅之間的協調，確保小微企業市場主體適用個人所得稅，減少以往二元所得稅制下的重新征收現象。最終實現優化所得稅結構、提高所得稅累進程度、增強所得稅調節收入分配的作用。

第四，健全產業稅收結構，提高高技術行業稅收收入貢獻度。應完善激勵科技創新型等高技術行業的稅收優惠力度，有效的稅收優惠可以激勵企業創新。例如，通過將當前稅收優惠方式從加計扣除逐步調整為稅收抵免，對于符合條件的研發費用在企業所得稅中以一定比例直接扣除，允許向后結轉，強化激勵效果。通過該項政策培養出更多高技術企業，做大行業規模，最終提高高技術行業稅收收入貢獻度。

（三）增強財政收入可持續性

第一，強化財政收入管理，提升財政透明度。目前，我國財政管理水平有待加強，尤其在財政透明度方面，地方政府的財政透明度整體上仍處于較低水平，弱化財政信息有效公開與政府行為約束的程度。未來應繼續推進預算透明度進程，通過不同主體對政府資金的監督，規范政府收支行為，加強財政透明的問責機制，增強財政收入可持續性。

第二，加強財政收入協調程度。一是實現財政收入與經濟發展水平的協調，即在不同經濟發展階段獲得對應發展水平的財政收入；二是通過加強財政收入預算管理、提升預算編制科學性、建立和完善財政收入預算執行監督機制等手段，降低財政收入預決算偏離度，提升財政收入可持續性。

第三，關注財政風險，防范地方政府債務風險的發生。防范和化解地方財政風險，尤其是債務風險的發生，首先應通過完善政府間的財權事權體制，科學劃分政府間支出責任和支出事項；其次應通過改進地方官員績效考核機制、強化預算約束等手段規范地方政府行為；最后通過建立健全地方債務相關法律法規、提升債務資金使用效率等措施完善地方政府債務風險管理，最終加強財政收入可持續性。