事業單位內部控制體系優化建設

齊 爽

一、前言

伴隨著經濟社會的不斷發展和制度體系的不斷完善，事業單位所提供的公共服務也不斷增加，這對于事業單位提出了更高的要求，如何更好地履行職能，提升單位運行水平，對于事業單位是一大考驗。內部控制體系建設是事業單位實現管理科學化、規范化的一種有效手段，以內控目標為導向，堅持以內控基本原則為前提搭建完善的內部控制體系，可以促使事業單位治理體系不斷健全完善，這對于事業單位職能更好地發揮具有保障作用。作為事業單位，要推動內部管理模式優化升級，以健全的內控管理機制為保障，助力單位管理效能提升，保障單位運行和服務水平。

二、事業單位內部控制體系優化建設必要性

事業單位在推動經濟社會發展中發揮著重要的職能作用，作為公共服務職能的履行主體，其管理水平和質量直接影響職能發揮。因此，在新時代背景下，事業單位要注重強化內部管理，提升自身治理水平，保障社會公共服務質量和效率。盡管財政部早在2012 年便頒布了《行政事業單位內部控制規范》，但控制規范并沒有在各基層事業單位中得到全面落實，導致部分事業單位或多或少都存在一些內部控制問題，并且內部控制能力提升緩慢，可見事業單位仍需進一步完善內部控制體系。

（一）避免權力失控風險

對于以盈利為目的的企業而言，內部控制工作主要從企業負責人的利益需求出發，但由于事業單位的經營性質較為特殊，工作人員在缺少內部控制制度及獎懲機制的情況下，極易出現工作積極性較差、創新能力不足、競爭意識較差等問題，這都會對事業單位的運營發展及內部控制造成阻礙，也會導致權力失控問題[1]。通過內部控制體系優化建設，事業單位能夠明確內部控制的要求，對于各項內部因素實現有效控制，做到對關鍵工作崗位和全體工作人員的內部控制，避免權力失控情況的發生，確保每位工作人員掌握的權力都與其工作崗位相匹配。

（二）預防貪污腐敗行為

預防貪污腐敗是事業單位開展內部控制工作的重要目標。如果一個事業單位內部出現了貪污腐敗行為，會對單位的正常運營發展造成不利影響。事業單位通過內部控制體系優化建設，能夠有效預防和懲戒貪污腐敗行為，從根本上降低工作人員尤其是領導干部貪污腐敗問題。

（三）約束保護工作人員

在持續優化內部控制體系的過程中，事業單位能夠通過其實現對工作人員工作理念和活動的有效約束，對工作人員起到震懾效果，通過各項標準和規范降低工作人員出現不良行為的概率。完善的內部控制制度能夠增加工作人員的違法成本，當工作人員意識到出現違法行為便會受到嚴厲處罰之后，便會有意識地規避違法行為，從而能夠有效降低出現違法行為的概率。

三、事業單位內部控制體系建設存在的問題

（一）缺乏完善的內控工作制度

缺乏完善的內控工作制度，將導致事業單位缺乏科學指導依據。在事業單位中，內控制度建設應從預算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采購制度、基建項目管理制度、合同管理制度、關鍵崗位制度等方面入手。但是，部分事業單位往往只在關鍵科室建立內控制度，如辦公室和公積金管理科等，大部分科室并未建立完善的內控制度，如內部審計制度、會計檔案管理制度、業務流程制度、不相容崗位相互分離制度等基本缺失，如此使得內控效力大大削弱。

（二）預算內控實施不到位

預算內控實施不到位影響事業單位內部控制有效性。從預算編制方面來看，部分事業單位在編制預算過程中，往往將時間確定在本年底或者下年初集中編制，而這時各科室工作量大且繁雜，這無疑加劇預算錯漏報風險。不僅如此，在一些單位中，編制預算采用的方式相對粗放，基本是由各預算部門自行匯總所需預算，這使得編制數據質量大大降低。由于數據統計相對粗糙，加之各科室之間沒有就預算進行交流溝通，就直接向預算負責部門提交預算，由其進行匯總審核，使得預算編制精準性不足，易出現脫離實際的情況。在一些部門中，為避免后期業務開展過程中出現預算不足的情況，在編制預算過程中以往年度預算為參考依據，盡可能地多報，這使得預算管控趨于形式化[2]。在預算執行方面，未建立獨立的審計部門，預算執行過程缺乏剛性監督和約束，如此使得預算執行效果不佳。

（三）支出內控管理不到位

部分事業單位支出內控管理不到位。以某公積金管理中心單位為例，該單位雖然制定了完善的支出管理制度，制度中也對各項費用支出審批進行了明確，具體做法是制定申請表，來對申報程序進行規范。但是在實際工作中并未做到切實有效執行，雖然有單位綜合科進行監督，但是由于監督機制缺乏獨立性，使得監督力度不足，容易引發風險。該單位采取的是公務卡結算方式，也向工作人員發放了公務卡，但是在實際業務開展過程中，一些人員公務出差產生的支出費用往往是先行墊付，再通過發票向綜合科申請報銷。而在對支出進行審批過程中，往往更多關注的是金額是否超標，一般只要發票金額在標準范圍內均予以通過，對于發票抬頭核定、發票時間核定并不規范，如此使得單位支出內控管理不到位。

（四）采購內控乏力

采購內控乏力主要存在以下問題：事業單位往往采取的是統一組織、集中采購的方式，而在編制采購預算過程中，部分采購主管部門往往忽視從整體層面對各部門編制的采購計劃進行分析和評估，同時，各需求部門之間也未做到有效溝通、交流，如此較易出現實際和采購計劃之間相互沖突的情況。不僅如此，在非招標項目采購過程中，部分采購主管部門更多傾向于選擇以往合作的供應商，未嚴格遵循供應商資質審核評估要求對供應商進行審查，由于不明確供應商是否滿足項目要求，容易導致行政成本增加。此外，在一些事業單位中，各部門分散采購，采購人員缺乏規范意識和專業意識，在采購過程中較為隨意，不注重執行嚴格規范的采購程序，忽視全面深入的市場調研和價格評估，更多依賴于代理機構，加之驗收把關不嚴，易造成財政資金流失。

（五）資產管理內控低效

固定資產是保障事業單位運行的物質基礎，資產內控管理低效，容易造成國有資產流失。在資產日常管理方面，管理主體有使用部門、管理部門、財務部門，三部門密切、協同配合，才能做到資產賬實一致。但是就實際來看，在一些單位中，部分工作人員資產管理意識不強，在資產日常管理中缺乏有效配合，使得資產無法做到持續、動態管理，降低資產管理質量。如單位資產管理人員忽視定期盤查資產，容易導致部分資產長期閑置，而又重新購置資產的情況。

（六）合同管理內控不規范

合同管理是事業單位內部控制的重要內容之一，忽視合同內控管理容易誘發財務風險。在一些事業單位中，雖然也對合同管理進行了規范，明確了合同管理制度、合同審查流程等，但是存在實際執行不到位的問題。如在合同簽訂環節，未能嚴格遵循規范要求執行審查工作，在簽訂采購項目合同時，考慮到供應商是長期合作，因而在對供應商進行審查工作中不按照標準流程執行審查，審查趨于形式化，加劇合同風險[3]。

（七）內控管理機制不健全

優化內部控制體系需要依靠先進的技術手段和專業的人員支持，但部分事業單位存在技術和人員不足的問題。缺乏相關的技術和專業人員，會影響內部控制體系的建設和運行。優化內部控制體系需要對原有的制度和文化進行調整和改變。但事業單位的制度和文化往往較為保守，改變的難度較大，需要付出一定的時間和精力來推動制度和文化的轉變。優化內部控制體系需要投入一定的資源和成本，但其效益并不是立竿見影的。事業單位需要權衡投入和產出之間的關系，確保內部控制體系建設的可持續發展。

四、事業單位內部控制體系優化建設途徑

（一）工作制度優化建設

事業單位需要優化關鍵崗位的責任制度。各個事業單位中均存在對實現內部控制目標有著巨大影響的關鍵崗位，針對此部分工作崗位，需要進一步明確其人員分配、責任及權力。事業單位需要優化審計監督制度，確保審計部門能夠客觀、獨立地開展內部審計工作。構建內部審計數據庫，以此記錄每次內部審計中出現的問題和整改策略，便于后續查找和再次利用，為內部審計工作提供便利條件。執行內部審計問責政策，真正改變內部審計問題年年出現、年年無法得到改正的頑固局面，一旦出現長期沒有改變的內部控制問題，便需要對涉事部門及工作人員進行追責及處罰。通過單位網站、公眾號、官方微博等渠道及時公布內部審計結果，確保群眾的知情權，同時發揮公眾對于事業單位內部控制工作的監督作用。

（二）預算管理優化建設

預算管理是事業單位內部控制體系優化建設的重要組成部分，優秀的預算管理需要包含預算編制（事前控制）、預算執行（事中控制）、預算考核（事后控制）三部分。從預算編制角度來講，事業單位需要調動各個部門的負責人參與預算編制的積極性，積極協調預算管理人員與其他部門員工的關系，確保部門負責人能夠按照工作計劃以及上一周期的財務數據編制部門財務預算，確保整體預算編制的真實性和合理性。從預算執行角度來講，事業單位需要針對不同類型的現金支付采取相應的管理方式[4]。例如，在權責范圍內逐級審批預算內支出，按照權責及單獨審批流程審批超預算支出，按照上級單位的要求上報并嚴格控制預算外支出；重點關注性質較為特殊、金額較大的現金支出，明確現金支出的各項標準及審核流程。從預算考核角度來講，事業單位需要嚴格分析預算編制及預算執行的差距，積極發現現階段預算管理工作中存在的不足之處，并通知和監督涉事部門及工作人員做出完善。將預算考核納入績效考核體系，充分發揮預算考核在內部控制中的關鍵作用，強化財務管理的事后控制效能，同時提高領導班子對于預算考核的重視程度。

（三）支出管理優化建設

事業單位的支出管理主要分為申請、審批、報銷三個階段。申請部門需要合理提出用款申請，同時出示能夠佐證申請的憑證。負責審批的人員需要對用款申請進行審核，按照流程嚴格確認是否批準用款申請，同時保留申請憑證，如發現虛假憑證則需要對申請部門及人員進行問責處理。在用款報銷及支付環節，事業單位一般選擇使用公務卡結算制度，即將款項直接打到相應的銀行卡上，盡量避免應用現金支付的方式，一方面能有效實現對于單位資金流向的準確把握，另一方面也能降低資金支付的風險[5]。

此外，事業單位還應注重細化業務支出管理標準，尤其是辦公費、會議費、交通費等，針對不同的日常業務支出，應明確界定具體費用范圍，并科學劃定標準。不僅如此，還應嚴把支出審核關口，對于支出票據憑證，要嚴格按照審核標準進行審核，增強審核剛性和力度。對于重要支出業務，應對業務真實性進行核查，要求應由經辦人、直接責任人等不少于兩級以上人員簽字確認，以增強責任約束。

（四）采購管理優化建設

事業單位需要合理編制采購規劃，要求各個部門按照既定周期（月度、季度、年度等）提供物資需求規劃，由采購部門統一進行審批和統計，實現對于物資采購成本的有效控制。在滿足各個部門物資需求的同時，均衡物資庫存情況，使得更多資金能夠被應用在單位日常的運營發展及投資建設中。

事業單位需要規范采購活動，按照《政府采購目錄》確定需要采購的物資應使用非政府采購方式還是政府采購方式[6]。如果使用政府采購方式，物資采購由資管中心統一進行，不需要事業單位過多參與。如果應用非政府采購方式，事業單位需要制定嚴謹的物資采購流程，實現物資采購過程的全流程監督和控制，并且要求所有支付操作均通過集中支付方式進行。

事業單位需要嚴格執行驗收流程，無論是應用哪種物資采購方式，事業單位都需要做好對采購物資的檢查工作，只有在確保數量、規格、質量等均符合采購規劃后，才能確認驗收，并出具驗收報告。如果采購的物資存在技術方面的要求，事業單位可以邀請行業專家參與驗收工作，避免出現由于驗收水平不足導致的驗收不合格問題。

（五）資產管理優化建設

事業單位需要在具體的部門及員工中落實資產管理責任，確保資產管理權責分明、清晰。事業單位可以通過資產記錄卡的形式記錄資產責任人及使用人。如果責任人在管理過程中出現變動，需要及時上報給黨政辦，并及時更新資產管理系統中的責任人信息。資產責任人需要認真完成所負責資產的管理工作，監督使用人使用資產的情況，如果發現資產由于使用人原因出現損失，需要進行追責處理。

事業單位需要嚴格落實資產盤點，通過盤點掌握各項資產的應用情況，降低資產損壞與賬務不符、資產丟失等問題的發生概率。具體來講，事業單位可以構建專門的固定資產盤點小組，完善固定資產的流程及方案，盤點數據需要由被盤點部門和盤點小組共同簽字確認。如果在盤點過程中發現問題，則需要仔細分析問題發生的原因，并結合具體情況進行賬務處理，最終由盤點小組出具盤點報告。

（六）合同管理優化

首先，事業單位應加強對合同管理的重視，建立健全合同管理制度。合同管理制度應包括合同簽訂、履約、變更、索賠、驗收等各個環節的規定，明確各個環節的責任和流程，確保各項合同管理工作有章可循。其次，事業單位應加強對合同管理人員的培訓和能力建設。合同管理人員應具備一定的法律、財務、項目管理等方面的知識和技能，能夠熟練運用相關工具和方法進行合同管理工作。同時，事業單位還應加強對合同管理數據的分析和利用，及時發現和解決合同管理中存在的問題，提高合同管理的科學性和規范性。最后，事業單位應加強合同管理與其他管理環節的銜接。合同管理與財務管理、項目管理、風險管理等管理環節密切相關，需要與這些環節進行有效銜接和協同。事業單位可以建立合同管理與其他管理環節的溝通機制，加強信息共享和協作，確保各個管理環節之間的銜接和配合，提高整體管理效能。

五、事業單位內部控制體系建設的效果分析

優化后的內部控制體系能夠明確工作流程、規范操作程序，減少冗余環節和重復勞動，提高工作效率。通過合理分工、明確職責，避免了資源的浪費和低效率的情況發生，使事業單位的工作能夠更加高效地進行。同時，內部控制體系的優化能夠有效地減少事業單位面臨的各類風險。通過建立健全的風險評估和控制機制，能夠及時發現和預防潛在的風險，避免事故和損失的發生。同時，通過規范的流程和制度，能夠防止內部人員的不當行為，減少內部控制風險。通過建立健全的財務管理制度和審計機制，能夠提高財務數據的準確性和可靠性，防止財務違規行為的發生，保護財務資源的安全。優化后的內部控制體系還能夠提高財務決策的科學性和合理性，提升財務管理水平。最后，內部控制體系的優化能夠增強事業單位的透明度和責任意識，使事業單位的工作更加透明，便于監督和評估。明確的職責和責任分工，能夠激發內部人員的責任意識，提高工作的主動性和積極性。

六、結語

綜上，事業單位內部控制體系優化建設能夠避免權力失控風險、預防貪污腐敗行為、約束保護工作人員。為了保障內部控制的質量和效率，事業單位在開展內部控制體系優化建設時需要遵循全面性原則、制衡性原則、適應性原則等，同時開展工作制度、預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、合同管理優化建設。基于此，事業單位內部控制體系優化建設是一項長期的、復雜的、系統并持續的工程，其優化建設要求也會隨著時間及政策的變化而變化，這需要事業單位結合實際情況及時作出具有針對性的調整。