數字貿易規則的國際博弈與中國應對

丁忠賢，鄭玉琳

（青島大學經濟學院，山東 青島 266071）

一、引言

當前，受多種因素影響，世界經濟面臨巨大挑戰，利用數字技術促進世界經濟復蘇并實現可持續發展已成為全球共識。隨著數字貿易不斷發展，完善數字貿易規則成為大部分國家訴求。國務院發展研究中心對外經濟研究部與中國信息通信研究院于2022年聯合發布的《數字貿易發展與合作報告2022》明確指出，數字貿易正成為全球數字經濟開放與合作的重要紐帶，肯定數字貿易在全球要素資源重組、國際生產網絡重塑等方面的重要作用。數字貿易的重要性在全球范圍內得到普遍關注，作為全球重要發展中的經濟體，中國有責任制定“中國方案”并將其推廣出去，惠及世界各國數字貿易發展。本文試圖對全球數字貿易規則制定過程進行探索，分析總結當前數字貿易規則博弈焦點，試圖找出推動中國數字貿易可持續發展的可行途徑。

二、數字貿易規則博弈發展態勢

（一）WTO 框架下數字貿易規則的規定

WTO 成立之初，數字貿易還未興起，關于其規則的制定存在一定缺陷。隨著數字經濟快速發展，數字貿易在國際貿易中占有一席之地，在世界多數國家訴求下，WTO 已將制定數字貿易規則提上議程。WTO 框架下，數字貿易規則核心議題主要集中在減少數字貿易壁壘，增強數字包容性，旨在為各國間數字貿易提供有利氛圍，助力發展中國家和最不發達國家抓住數字貿易的機遇。

（二）歐美規則

1.美式規則

表1 WTO 框架下數字貿易成長過程

美式規則主要代表協定有《跨太平伙伴關系協議》《美國－加拿大－墨西哥協議》和《美日數字貿易協議》。當WTO 數字貿易規則的基本框架還未建立時，美國為了自身數字貿易優勢領域的利得，主導制定TPP。其中以電子商務形式的數字貿易規則充分反映美國積極主張推進跨境數據自由流動、數據儲存非強制本地化及源代碼保護等數字貿易方面訴求。[1]2015年11月，美國貿易代表辦公室在對TPP 電子商務章節解讀的章節綜述中提到，TPP 電子商務章節有助于確保數據自由流動，防止技術及服務器的“強制本地化”，有利于更有效地保護互聯網用戶的安全及隱私。[2]美國數字貿易規則意志的底氣來自其強大的數字貿易底層核心技術，這是它在貿易上的絕對優勢，降低數字貿易壁壘利于其絕對優勢充分發揮，進而增大服務貿易順差。USMCA是美式規則的進一步完善。其第十九章數字貿易大部分條款與TPP 電子商務章節基本一致。較之TPP，其亮點是在個人信息保護條款中，提出九項關鍵原則，未經請求的商業電子通信、合作事宜和網絡安全問題進行細分與補充，另外增加交互式計算機服務和開放政府數據兩項條款。為進一步擴大美國數貿市場，美日雙方簽訂《美日數字貿易協定》。該協定強調商業利益與國家利益相結合，含有更強制力的規則，禁止國家強迫企業公開專有計算機源代碼和算法，禁止國家對數字下載和數據進行本地化，推動開放政府生成的公共數據訪問權限等。[3]

2.歐式規則

歐式規則代表協定有《歐盟－加拿大綜合經濟與貿易協定》和《歐盟－日本經濟伙伴關系協定》等。該兩項協定延續TPP 關于數字貿易的許多核心條款。《歐盟—日本經濟伙伴關系協定》（以下簡稱“協議”）旨在消除歐盟與日本間的貿易壁壘，建立防止貿易障礙的合作平臺。協議簽訂之初在數字貿易規則方面存在多項例外與前提條件：跨境數據自由流動受到限制，明確設立跨境數據自由流動的前提條件，如隱私安全等；數據存儲非強制本地化方面強調保留基礎設施例外；承諾有條件的源代碼保護，并將基礎設施置于保護范圍外；技術非強制轉移不應成為市場準入的前提條件，等等。

（三）亞太規則與中國實踐

亞太規則主要代表協定有《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和《新加坡—澳大利亞數字經濟協定》（SADEA）。DEPA 創新原有數字貿易規則的核心條款，其高水準數字貿易層次使其為當前亞太地區乃至全球數字貿易規則的又一重要模板。相比TPP，DEPA 中原有數貿規則更細致明確，同時新增條款，使數字貿易規則框架更為完整。如在無紙貿易中，DEPA 規定電子文件的版本、單一窗口設立和數據交換系統兼容性等，條款增加到11 項；國內電子交易框架中增加《UNCITRAL 電子可轉讓記錄示范法》，對電子交換進行法律上約束，使規則具有法律強制力。RCEP于2020年11月線上簽訂，是當前世界經貿規模最大和最具發展潛力的自由貿易協議，其第十二章電子商務包含十七項條款。在國際數字貿易迅猛發展的同時，我國加緊數字貿易發展及其規則制定步伐。國際上，我國積極參與WTO 框架下的全球數字貿易規則談判和制定。2020年11月,中國正式簽訂RECP，于次年同月申請加入DEPA。截至2021年4月，中國已與22 個國家建立雙邊電子商務合作體系。國內，中國政府已加快數字貿易領域國內改革和開放，積極推進數字貿易強國建設。

三、數字貿易規則國際博弈的焦點

根據上述數字貿易規則發展態勢分析，可以發現各國參與規則制定的側重點不同（如表2 所示）。在不同利益訴求下，研究發現目前國際博弈焦點主要集中于六大方面：強調數據自由流動、強調數字公平、加強隱私保護、關注跨境稅收確定、強調數字知識產權保護和爭奪國際話語權。

表2 主要經濟體關于數字貿易發展的政策重點

（一）強調數據自由流動性

目前數據已納入新的生產要素，是數字貿易深化發展核心。數據自由流動前提是網絡底層核心技術的掌握程度。這就直接影響各國通過電子方式跨境傳輸信息和計算設施位置兩方面共識的成功達成。全球范圍內，大部分國家網絡底層核心技術發展水平較低，盲目開放數據自由流動，難免會對國家安全造成一定威脅。國家安全是發展對外貿易不可觸碰的底線。近幾年來，美國積極推進數字貿易規則制定，強調增強數據自由流動，降低全球數字貿易壁壘，實現自由化數字貿易。歐盟則注重推進數據跨境流動，在加強個人隱私保護的基礎上。中國則強調在數據安全前提下，推動數據自由流通。各國不同的數據自由流動態度，使之成為治理全球數字貿易的主要博弈點。

此處引入數字服務貿易限制指數數據進行數字服務貿易的開放度分析。數字服務貿易限制指數，將影響數字服務貿易發展的主要限制措施分為基礎設施和互聯互通、電子交易、支付系統、知識產權、其他影響數字化服務貿易的壁壘五類。指數取值范圍為0-1，0 表示數字服務貿易和投資完全開放，1 表示完全不開放，數值越高則限制越嚴。由表3 可知，發達國家和中國香港的DSTRI 低于0.2，大部分發展中國家高于0.2。

由圖1 可知，全球數字服務貿易限制指數在2019年達到頂峰，之后開始下降。2020年新冠疫情暴發，使全球經濟遭到重創，數字貿易也未能避免沖擊，限制指數開始緩慢增大。

圖1 2014-2021年的DSTRI 平均值

圖2 2021年世界前十國家的PCT 申請狀況

（二）強調數字公平性

數字公平的阻礙是數字壟斷，歸根究底是核心算法掌握。在數字經濟領域競爭加劇，龍頭企業開始集聚的情況下，大的跨國公司利用其流量優勢，很容易出現贏者通吃局面。[4]數字鴻溝理論指出，在全球數字化趨勢下，由于不同企業對核心算法的掌握與應用程度以及創新能力的差別，造成數據資源效率和數字經濟創新力出現兩極分化，導致掌握核心算法和具有較強創新力的企業巨頭對數字經濟領域實行壟斷。數字經濟發展模式下的超級平臺壟斷的特點有，可進入性強、技術進步快、市場支配能力參差不齊、消費者福利得到改善等。[5]2022年，歐盟理事會通過《數字市場法》（DMA），意在建構一個公平競爭的數字部門的新規則。數字公平的另一方面是涉及數字產品的非歧視。這主要是數字產品地區與國別的區別待遇所在。根據幼稚保護論，各國發展貿易拉動GDP 增長的同時也會注意保護本國具有發展潛力的幼稚企業。在數字貿易快速發展態勢下，從事數字經濟領域的企業成為朝陽企業，具有較大的發展潛力。為了保護這部分企業，不可避免地會出現隱形歧視待遇。數字鴻溝的縮小成為減少歧視性待遇的關鍵。

（三）加強隱私保護

美國之外的發達經濟體和高收入發展經濟體保持著較高的對保護個人隱私的關注度。大數據背景下，公民信息的數字化，使隱私安全問題愈發嚴峻。隱私無形化使各國在發展數字貿易管理機制的同時也要兼顧保護消費者及個人信息安全。在隱私保護問題上，歐盟立法一直走在世界前列。2020年，中國在“抓住數字機遇，共謀合作發展”國際研討會上提出《全球數據安全倡議》，強調各國有責任和權利保護涉及本國國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的重要數據及個人信息安全。2022年，全國兩會就個人信息保護、數字安全方面也進行了深刻探討并提出相關主張與建議。出于對數據安全的顧慮，加強隱私保護成為各國博弈焦點之一。

（四）關注數字稅收確定

數字稅博弈焦點為稅收計算和征收范圍。數字貿易具有規模估算口徑差異、難以區分融合發展新業態、難以準確量化數據價值等特征，導致數據跨境流動及其經營活動創造的資金流量，給各國稅收征管部門的數據統計及稅務征收工作帶來較大難度。數字稅征收范圍的確定主要分為三大派別（如表4 所示）。[6]據表5 可知，隨著時間推進，征收數字稅的國家數量逐漸增多，這表明越來越多的國家重視數字稅的征收。隨著數字經濟規模提升，在上述兩種因素加持下，數字稅征收向全球化趨勢發展，并且現有數字稅征收比重在未來一段時間內下降的可能性很小，甚至有很大可能調高征收比率。

表4 數字稅征收范圍焦點及其代表國家

表5 世界部分國家開始征收數字稅時間表

表6 部分國家和組織數字貿易政策傾向與進展

（五）強調數字知識產權保護

知識產權一直是貿易博弈焦點。隨著知識經濟深入發展，知識產權越來越成為國家發展的戰略性資源，越來越成為國際競爭力的核心因素。近年來，知識產權使用費為美國服務貿易跨境出口的三大領域之一。中國作為美國服務貿易的主要順差國，不可避免地受到美國知識產權方面的制裁。早在2007年，美國主動發起中美知識產權糾紛。2018年，由美方挑起的中美貿易戰的爭議焦點之一，是美方指責中國侵犯知識產權，這也是美國“301 調查”的重點指向。[7]在源代碼問題上，美國將禁止披露和轉讓源代碼作為保護數字知識產權和數字創新的必然要求。[8]歐盟在此立場上與美國一致。中國就該問題并未在相關多邊或雙邊協定中明確表態，但總體上一直在圍繞開源進行戰略性推動。

由圖中數據可知，2021年中國的PCT 申請數量超過美國，排名世界第一。2021年的中國、美國、韓國、瑞士、瑞典和荷蘭的專利申請較之2020年都有增長，表現出各國不斷提高對知識產權保護的重視度，表現為在不少國際協定中對知識產權進行明確規定。在數字貿易中，知識產權的重點保護對象為有關算法、大數據以及計算機底層的核心技術。由此，知識產權保護無疑也是數字貿易規則博弈的主要戰場。

（六）爭奪國際規則話語權

美國挑起中美貿易戰的目的便是重塑中美間關于諸多結構性問題的新制度，并著眼于重塑WTO框架內的數字經貿規則。數字經貿規則上，美國率先建立美式規則，積極推進高水平數字貿易開放。歐盟為了自身數字貿易利益的維護，在美式規則基礎上，建起歐式規則。近年來，中國積極參加制定雙邊和多邊協議中的數貿規則，主張在維護WTO 等國際組織的權威的同時，采取多邊主義態度，以促進共識的形式來促進共識規則的轉化，各國在數字貿易領域的不同訴求，也注定了會引起該領域國際規則話語權的激烈競爭。

四、面對數字貿易規則國際博弈的中國方案

隨著數字技術不斷創新和互聯網基礎設施逐漸完善，數字貿易發展界線逐漸向外延長，將進一步發展數字貿易市場。2022年，李克強總理首次在政府報告中提出“數字貿易”。報告強調，創新發展服務與數字貿易，推進實施跨境服務貿易負面清單。在經濟體自身數字經濟產業發展態勢及政治優先事項考慮等基礎上，縮小數字鴻溝、維持數字貿易平衡、加強數字安全和建立完善跨境稅征收體系等問題，成為構建數字貿易發展新生態的重點。

（一）建立數字要素市場生態體系，促進數據健康自由流動

數字經濟發展使生產要素體系增加了數據。數字貿易的重要形式之一，是基于數字基礎設施的數字要素流動。隨著數字貿易在國際貿易中的比重不斷增加，數字要素的資源分配對市場參與者的收入分配影響不斷加深。數據作為一種新型生產要素，只有參與生產、分配和交換過程后才可以創造經濟價值。建立數字要素市場生態體系，需要協同好數字資源的推動研發、生產、流通、服務、消費全價值鏈，協同好數據要素逐步開放，數據資源快速整合和敏感數據要素的保護。可持續數字要素生態體系，需要完善數字基礎設施支持。政府應加強數字基礎設施。要素分配決定收入分配，要素資源配置效率決定著行業興衰。政府應建立好與數據要素價值和貢獻相適應的收入分配機制，社會各界應提高數據要素的資源分配效率，加強要素價值的經濟價值轉化，激發市場主體活力，做大數字市場蛋糕。

（二）加強互聯網底層核心技術研發，為數字公平護航

數字公平的訴求，是由于地區內個別企業掌握數字核心算法，實現對數據資源的壟斷，進而給其他企業進入設置高門檻。由此，實現數字公平的關鍵在于加強互聯網底層核心技術的研發。我國應加快制定互聯網人才培養計劃，加強數學與計算機方面的人才培養，向中國企業提供源源不斷的高質量人才供給。工欲善其事,必先利其器。我國應加強網絡科研資金投入，研發先進設備。人才與先進設備并舉，助力實現核心算法的熟練掌握并創新，助力資源配置效率，合理配置數字資源，著重解決數字平臺壟斷問題。除此之外，互聯網底層核心技術的研發方向也應側重于提升數字安全，為國家安全保駕護航。

（三）健全個性信息保護體系，加強隱私保護

數字經濟時代，個人信息全面數據化，逐漸形成完整數據流通鏈條。[9]數據鏈條的順利運行創造巨大的經濟價值，同時也增加個人信息的安全風險。個性信息保護體系的建立應從以下三方面進行：一是國家層面，加強個人信息保護立法，明確企業或平臺對信息使用的權限范圍；要健全線上、線下信息監督管理部門，全面監管信息流運行路線。二是企業層面，引入先進人才，加強企業數據庫的防火墻建設，遵守行業規范，合理利用信息資源，保護用戶隱私。三是用戶層面，增強隱私保護意識，慎重填寫和提交個人信息，減少隱私暴露機會。

（四）完善數字貿易統計體系，助力跨境稅征收

數字貿易跨境稅收的難點在于數字貿易價值量的估量與統計。我國可從以下方面進行嘗試：一是盡快與國際數字貿易價值核算標準接軌，與國際保持統一口徑價值核算標準，便于后期數字貿易價值量化分析；二是建立獨立數字貿易交易窗口，規范線上數字貿易成交路徑；三是充分利用大數據技術，追蹤并統計線上數字交易規模，補充窗口統計；四是根據本國數字經濟實際發展現狀，制定合理的數字產品和服務稅率。其中第二項措施可以先試點，小范圍推進，便于前期窗口的監管與完善。后期，在確保獨立窗口可以準確高效運行后，再加以推廣使用。

（五）提升中國涉外知識產權爭端解決話語權

在國際貿易中，知識產權糾紛在不同國家或地區間上演，中國的國際貿易史上也遭遇過不少知識產權糾紛案例。減少知識產權糾紛及其影響至關重要。首先，應健全本國知識產權立法，提高知識產權保護標準，并對接國際標準，加強監管與懲處力度，從根本上避免國際知識產權爭端。其次，應積極參與關于解決國際知識產權爭端的辦法制定，提升中國涉外知識產權爭端解決話語權。這主要從兩方面進行：一方面，推進執行WTO 的爭端解決體制，并提高其爭端解決效率，減少因爭端解決時間過長給企業帶來的經濟損失；另一方面，中國應增強FTA 爭端解決機制創新的主導，[10]變被動為主動，加強與各國的合作，制定公平而富有效率的爭端解決機制。

（六）積極參與數字貿易規則制定

2021年，中國相繼申請加入CPTPP 和DEPA，宣示中國正以開放姿態積極參與制定全球數字經貿規則。當前國際數字經貿規則以美式規則與歐式規則為主導，亞太規則逐漸完善局面，中國應扎實做好規則制定準備工作。高度重視數字貿易領域的國際規則趨勢，加強對現有數字貿易規則在世界范圍內的文本研判和數字貿易規則博弈趨勢的良好結合。可從三條路徑入手：一是區域路徑，中國重點推進“一帶一路”倡議，加強與沿線國家的交流合作，堅持求同存異，[11]達成數字貿易規則共識，積極推動數字貿易繁榮發展。二是多邊路徑，應積極推動WTO 框架下數字貿易規則的制定和完善，提供數字貿易可持續發展的中國方案。三是雙邊路徑，積極推進以合作為導向的數字貿易規則和政府間政策協調機制，升級現有雙邊自由貿易協定中的相關數字貿易條款，[12]尤其明確自由流動的數據要素界定，避免后續貿易往來出現不必要的爭端。

數字貿易全球化已成趨勢。數字貿易作為傳統國際貿易新業態，為各國經濟發展創造新的機遇和挑戰。國際貿易即是各國合作，合作的前提為談判，談判則意味著各方的妥協，由此才可以實現互惠互利。在這波數貿規則博弈游戲中，惠利并不完全均分，誰掌握話語權，才有主動談判權，進而實現本國利益訴求。這意味著，數字貿易規則的談判與制定短時間內不會順利達成一致，在WTO 數貿規則制定動力不足的背景下，多數國家積極參與雙邊、多邊及區域組織的建立與申請加入，試圖掌握數貿規則話語權。作為新興經濟體代表，中國的崛起，加強中國在全球數字貿易規則制定中的發言權，成為中國外貿領域不可忽略的重要課題。當前世界經濟政治局勢仍不穩定，中美間的貿易堅冰仍未融化，俄烏戰爭也牽動多方心弦，構建清晰高效的溝通體系尤為關鍵。

二十大報告指出，我們要全面推進中國特色大國外交，推動構建人類命運共同體，堅定維護國際公平正義，倡導踐行真正的多邊主義，旗幟鮮明地反對一切霸權主義和強權政治。在國際貿易中，習近平總書記強調“建立平等相待、互商互諒的伙伴關系”；在國際規則制定中，如習近平總書記所強調，“謀求開放創新、包容互惠的發展前景”。隨著中國國際影響力、感召力和塑造力的顯著提升，中國應牢牢把握住機遇，積極應對挑戰，盡快熟悉數字貿易領域，加快中國規則的制定，并將其融入人類命運共同體的數字貿易規則體系構建中去。