財政科研項目資金跨境資助管理政策分析

國麗娜 倪娜 劉予瓊 黃可嘉

國際科技交流合作是科技支撐發展的內在需求，也是應對全球挑戰的必然要求。當前，全球國際科技競爭與合作正面臨前所未有的挑戰，“惡性競爭”和“逆全球化”對國際科技合作工作帶來巨大影響。尤其是，高新技術前沿領域成為各國科技創新競爭焦點，全球科技存在分裂為兩套甚至多套“體系”的潛在風險（何光喜，2022）。同時，人類社會正共同面臨日益嚴峻共同挑戰，公共衛生、氣候變化。糧食安全、環境污染、能源資源短缺以及貧困和貧富差距擴大等問題的重大挑戰，應對這些重大挑戰需要全球范圍內科技創新合作及治理。擴大科技計劃項目的對外開放，促進財政資金跨境流動，是科技創新國際化水平的重要體現。世界范圍內已有歐盟“地平線歐洲”框架計劃下共同資助機制和美國聯邦政府持續資助外國研究人員等成熟經驗。我國一直高度重視并積極推進國際科技合作，促進科技創新要素跨境流動更加便利。目前，我國政府財政資金跨境使用主要體現在以下幾方面：一是十八大以來的國家科技計劃管理改革，通過國際科技合作重點專項（項目），不斷拓寬對外科技合作的對象及領域；二是鼓勵國外科學家參與科技計劃的申請和實施，國家重點研發計劃17個基礎前沿類專項、自然科學基金“優青”項目對港澳科學家開放；三是部分地方持續推進財政科研經費過境支持港澳科技發展。當前，財政科研項目資金跨境管理使用仍處于積極推進階段。

本文研究的財政科研項目資金范圍限定在注冊地在境外的高校，科研院所，企業及各類機構申請中央和地方財政科研資金支持的項目資金。相比于境內科研項目資金撥付、管理使用和監督，財政科研項目資金跨國資助需要考慮以下幾方面問題：一是財政科研項目資金跨境撥付的及時性，如何保障資金及時到位又避免資金沉淀；二是財政科研項目資金跨境使用的規范性，不同國家采用會計準則和審計標準不同，如何開展財政科研項目資金報告和審計；三是財政科研項目資金跨境使用績效，如何通過科研項目資金管理機制提高資金使用效果和效益。

一、機遇與挑戰：財政科研項目資金跨境管理面臨的政策環境

（一）以科技創新開放合作支撐人類命運共同體，對財政資金跨境使用提出更高要求

財政資金應體現黨中央戰略意圖，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支撐作用。隨著我國科技經濟實力的提升，我國在全球科技創新體系中扮演更為重要的角色，尤其在解決全球面臨的共同難題方面要承擔更多責任。2021年兩院院士大會和中國科協第十次全國代表大會上，習近平總書記提出“設立面向全球的科學研究基金”“讓科技更好增進人類福祉，讓中國科技為推動構建人類命運共同體作出更大貢獻！”。這一目標為新時期的財政資金跨境管理使用提出了新命題。

（二）以科技創新開放合作支撐建設世界強國，對財政資金跨境使用明確了重點

財政資金管理使用應體現加強資源統籌和集中力量辦大事，立足社會主要矛盾，著力解決發展中的問題，補短板，強弱項，固底板，揚優勢。近幾年，美國聯合其他國家對中國高科技進行封鎖，習近平總書記2020年9月11日在科學家座談會上的講話中提到“越是面臨封鎖打壓，越不能搞自我封閉、自我隔絕，而是要實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰略。一方面，要堅持把自己的事情辦好，持續提升科技自主創新能力，在一些優勢領域打造“長板”，夯實國際合作基礎。另一方面，要以更加開放的思維和舉措推進國際科技交流合作?！?023年2月22日，習近平總書記在中共中央政治局第三次集體學習時強調，“加大國家科技計劃對外開放力度，圍繞氣候變化、能源安全、生物安全、外層空間利用等全球問題，拓展和深化中外聯合科研”。這一要求為財政資金跨境使用方向明確了重點。

（三）以科技創新開放合作推動高質量發展，要求財政資金跨境使用應適用并重塑國際規則

在當前的國際競爭格局中，以“制度規則”協調關系和利益已成為主要方式。財政資金跨境管理使用應準確把握國際規則，積極重塑國際規則，提高財政科技投入效能。當前中國的發展仍處于重要戰略機遇期，在高質量發展階段，構建新發展格局要求科技創新體系進一步擴大開放。只有通過國內大循環促進科學知識、先進技術、高端人才全方位流動，才能持續不斷地在開放合作中提升科技創新能力，加快各類科技創新政策與國際合作規則接軌，同時，提升我國在政府財政資金跨境監管領域的話語權，這也是我國參與全球治理的重要目標。

二、現狀與問題：我國財政資金跨境支持的總體情況

（一）我國財政資金跨境使用推進歷程

對外開放是我國的基本國策。改革開放四十多年來，科技創新開放合作融入全面對外開放的大局中，作為對外開放的重要內容之一，推動科學知識、先進技術、科技人才、科技投入、科技創新模式與方法等全方位流動。財政資金跨國境管理使用是科技創新合作的資金要素流動，涉及財政資金流動的制度開放和實踐探索兩個方面。

從財政資金跨境撥付制度看，財政科研資金跨境資助用匯屬于國家機關和事業單位辦理非貿易非經營性用匯，是指“財政預算內的黨政機關、事業單位和社會團體在非貿易項下從事不以營利為目的的活動”。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“要增強引領商品、資本、信息等全球流動的能力”，為此，黨中央加快完善外商投資管理制度，穩步推進資本項目高水平開放中央出臺了一系列有利于財政資金自由流動的改革舉措和配套政策。首先，國家外匯管理局為進一步優化營商環境，便利市場主體辦理經常項目外匯業務，更新了《經常項目外匯業務指引（2020年版）》，要求各商業銀行按照財政部關于非貿易非經營性用匯管理的相關規定辦理外匯；其次，中央各部門根據2012年《財政部關于非貿易非經營性用匯管理問題的通知》的要求，按照財政部批復的部門預算確定的涉外支出，按照國家外事財務制度有關規定，結合實際購匯需求，自主核定本部門及所屬單位購匯數額，通過財政部批準的人民幣資金賬戶，向外匯指定銀行購買外匯。此外，國家稅務總局、國家外匯管理局2021年發布的《關于服務貿易等項目對外支付稅務備案有關問題的補充公告》規定財政預算內機關、事業單位、社會團體非貿易非經營性付匯業務無需辦理稅務備案。這些政策為財政資金跨境資助科研項目打開了廣闊的制度空間。

從財政資金跨境管理和監督制度環境看。在經濟全球化的背景下，會計信息是公共信息資源和國際通用商業語言的基礎，審計準則由國家公共產品逐漸成為全球公共產品，二者構成財政資金跨國管理和監督的基礎手段。從2006年開始，我國企業會計準則和審計準則持續保持與國際趨同。在此基礎上，我國積極開展與世界主要經濟體的會計準則和審計準則等效互認磋商。先后與香港、歐盟、俄羅斯、英國實現會計準則等效互認和審計監督等效互認，與歐盟成員國加強了雙邊審計監管合作，建立互利長效的審計監管合作機制。從2019年4月開始，在中國財政部的推動下，我國與老撾、蒙古、尼泊爾等11個國家的會計準則制定機構共同發起了《“一帶一路”國家關于加強會計準則合作的倡議》，推動建立“一帶一路”國家會計準則合作機制。2022年8月，中國證監會和中國財政部與美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）簽署審計監管合作協議。此外，我國積極參與國際財務報告準則和國際審計標準的技術性修訂和重塑，并在國際公共部門會計標準制定中把握話語權和發揮影響力。這些都為在多雙邊關系中財政資金跨境管理和監督創造了良好的制度空間。

從實踐探索方面看，中央和地方積極探索財政科研資金跨境支付，有力促進了財政科技資金的跨境協同使用。2018年5月，為促進內地與香港特別行政區、澳門特別行政區（以下簡稱“港澳特區”）發揮各自的科技優勢、加強科技合作，科技部、財政部印發了《關于鼓勵香港特別行政區、澳門特別行政區高等院校和科研機構參與中央財政科技計劃（專項、基金等）組織實施的若干規定（試行）》，從國家層面為財政資金跨港澳地區管理使用開辟了制度空間。隨后，深圳和廣東兩地在具體措施上先行先試，紛紛出臺財政資金跨境使用政策，促進國際優質科技創新要素資源聚集和粵港澳大灣區科技管理機制體制創新。

（二）我國財政科研項目資金跨境使用管理政策經驗

1.體現我國全面實施預算績效管理的要求。我國當前實踐均要求建立符合我國中央財政全面實施預算績效管理的財政科研資金跨境使用管理機制。財政科研項目跨境資金會計核算、間接經費比例、績效管理方面與境內財政研項目管理要求一致。如：財政科研項目跨境資金實行國庫集中支付有關規定，直接撥付到港澳地區的承擔單位，要求實行專項管理，單獨核算、?？顚Ｓ?。涉及項目資金總額調整或外撥資金調整需要審批，間接費用不得調增，委托第三方開展績效評估等。

2.注重與粵港澳三地科研資金管理規則的對接。例如廣東省規定在編制科研項目收支預算時，項目開支范圍及標準可參照港澳標準編制，并按照當地科研項目管理規定執行預算；針對香港的科研經費報銷無發票的情況，深圳規定香港科研人員可以根據經費使用收據，以及項目負責人簽字進行經費報銷，充分體現和尊重當地科研項目和財務管理慣例；廣東省要求建立與港澳創新合作規律相適應的績效評價指標體系。

3.賦予項目承擔單位自主權。我國當前實踐均不同程度下放科研項目支出預算調整權和驗收評估。例如：廣東省規定跨境科研項目直接費用預算調整可有項目承擔單位自主辦理；深圳市規定跨境科研項目支出經項目承擔單位審核批準，報資金主管部門備案；在結題驗收方面，深圳市規定資金主管部門可委托港澳專業機構實施項目驗收評估等。

4.協議或合同糾紛處理體現市場機制。我國當前實踐對財政科研項目跨境資金管理均基于協議或合同，以市場化機制解決糾紛。如規定對不能按照項目合同完成目標任務，或違規使用科研資金等引發的項目糾紛，由資金主管部門按照深港、深澳科技創新合作機制確定處理項目執行過程中的糾紛。建立明確的整改處罰機制。深圳市規定了八種資金違規使用情況下科研項目不得通過驗收，約束港澳地區項目承擔單位行為；廣東建立項目整改處罰機制。項目承擔單位未按規定使用管理科研項目資金的，由項目主管部門提出限期整改或收回資金。

綜上，我國財政科技項目資金跨港澳地區管理使用是在我國財政資金全面預算績效管理框架下，適應港澳地區科研管理和財務管理規則，充分發揮科研項目承擔單位自主權，基于管理制度和合同的資金管理體系，體現了“以我為主，兼顧港澳”的制度特點。這些探索為我國建立全球科技基金進行了有益探索，但仍屬于局部區域探索，沒有實現財政科研項目資金跨國管理使用。

三、經驗與比較：典型國家和地區主要經驗

（一）歐盟“地平線歐洲”的經驗做法

2021年，歐盟第九研發框架計劃“地平線歐洲”（2021-2027）進一步加大國際合作力度，通過歐盟科技創新計劃經費鼓勵和資助科研人員開展國際合作研究，從而應對歐洲和全球共同關注的挑戰，7年預算共為527億歐元，較上一輪框架計劃“地平線2020”增長10.98%。“地平線歐洲”積極探索與不同國家的合作方式。除歐盟成員國內部合作外，一方面鼓勵更多國家直接向“地平線歐洲”出資成為協約國，另一方面加大同“第三國”（歐盟成員國和協約國以外的國家）合作。歐盟將“第三國”分成三類：工業化及新興經濟體、入盟候選國及鄰國、發展中國家。歐盟將中國歸為“第三國”中的第一類“工業化及新興經濟體”，需要合作國提供資金共同開展研究合作項目。在“地平線歐洲”框架計劃中，中國與歐盟設立“食品、農業和生物技術”和“氣候變化和生物多樣性”兩項旗艦倡議進行科技創新合作。其中“食品、農業和生物技術”旗艦倡議為“地平線2020”框架下2013年啟動的延續計劃，歐盟已投入了1.22億歐元，支持了21個合作項目，2021-2022年歐盟預算總額為3200萬歐元。中國通過未來共同資助機制（CFM）為中國大陸研究人員參與上述項目的提供財政資金支持。

參與申請歐盟資金的第三國的科研團隊可以在與來自成員國的科研團隊同等的條件下參與申請歐盟科技計劃并獲得資助。但是資助條件也非常嚴格，需要證明第三國的參與對項目的成功實施不可或缺才獲得資金。這些國家的科研團隊經歷一次歐盟項目評審流程后，就自動獲得“地平線歐洲”申請資格。

1.以法人資格和財務能力審核為前提。按照《歐盟財務條例》的規定，“第三國”的科研團隊與所有參與歐盟項目的資金接收方一樣，均需要通過法律實體驗證和財務能力評估，并指定一名法律實體代表負責處理歐盟電子交換系統，確保所有信息真實性。法人資格意味著有權以自己的賬戶和名義行事。財務能力評估以財務指標為基礎，并根據不同計劃類型及籌資要求調整指標。這兩項審核需要提供以所在國語言的原件和英文翻譯件，其中項目資助金額超過75萬歐元或單位獲得資助超過10萬元的參與單位還必須提供外部審計報告。

2.統一資金管理要求，尊重所在國成本核算慣例?！暗仄骄€歐洲”以任務導向設立項目，每個任務往往都是多個項目組合，多種資助方式交叉使用。資助方式包括預算型資助、包干型資助、機構資助、獎金、采購、貸款和股權等。歐盟對第三國的科研項目遵照歐盟統一管理要求，預算執行具有較高靈活度，只要不屬于與任務相關的實質性重大改變，預算可以在不同類別和參與單位之間調整。歐盟官員對科研項目成本報銷和成本認定均充分尊重項目所在國法律法規和管理慣例。

3.以資金使用記錄和報告為依據的支付請款。對于預算型項目，所有參與科研單位必須充分保存技術進展和資金使用記錄等其他支持文件，在歐盟資助網站上持續報告項目進展狀態，并定期提供財務報告，以此為依據向歐盟申請付款。此外，大多數計劃都要求科研單位提供詳細的成本報告表或資源使用報告，一般情況下，如付款超過32.5萬歐元，則需要提供由獨立審計師出具的財務報表證明（CFS）?！暗仄骄€歐洲”對技術報告的要求體現了里程碑式管理理念，根據任務進展繼續或暫停撥款，從而確保資金的使用效率。

4.按照國際審計標準審計，建立監督檢查合作機制。歐盟是國際審計標準的倡導者。歐盟規定按照國際審計標準進行預算型項目資金審計，一般而言，超過32.5萬歐元的項目的項目都需要進行審計，除非某一類計劃有專門規定。審計師根據歐盟資助審計計劃指南執行相關審計程序。為提高信息透明度，歐盟早在“地平線2020”計劃就建立了事中事后審計“雙認證”機制，即對單元成本核算方法的審計認證和一般成本核算方法的獨立審計師認證，目前，這兩種認證也要依據項目不同資助類型而采用。此外，如歐盟官員如懷疑項目存在欺詐行為，歐洲反欺詐辦公室（OLAF）會與所在國家當局合作，通過信息交流、現場檢查、協調法庭相關審計等措施進行深入調查。

（二）美國國立衛生研究院的做法

美國國立衛生研究院（以下簡稱NIH）是美國最大的非國防聯邦資助機構，致力于向外國組織和跨國組織提供資助。尤其是新冠疫情爆發后，美國在新冠疫苗和藥物研發方面持續發力，在生命科學領域的國際投資遠大于其他國家和地區。獲得美國NIH資助也絕非易事，根據NIH資助管理規定，需要滿足“（1）通過利用特殊人才、資源、人口或環境條件來推進研究項目，從而有利于美國獲得不易獲得的資源或增加現有資源；”或者“（2）與NIH相關計劃的任務和目標有特定相關性，能顯著推進美國的健康科學”，才能獲得資助。

1.科研單位和科研項目可行性評估。NIH要求所有外國科研單位或組織都需要在NIH統一申報系統上(eRA）進行申報審核。NIH會對申請組織的可行性進行初步評估。申請人應準備好確定他們有資格接受和管理所有的資助能力相關文件?？蒲许椖砍袚鞴俜绞跈鄼C構符合美國政府相應監管要求才能開始申請項目。

2.資金即時撥付，利息按年度收回。根據美國聯邦法典要求，NIH對外國和國際組織的資助經費通過其運營的支付管理系統（Payment Management System，以下簡稱“PMS”）以美元形式由聯邦儲備銀行直接撥付到資助接收方銀行賬戶支付。PMS是一個集中式基金支付和資金管理系統，由美國衛生與公眾服務部（HHS）支付管理部（Division of Payment Management，DPM）運營。盡量縮短資金從美國聯邦政府支付到受資助人使用之間的時間。具體操作上，雖然以預付款方式提供聯邦資金，但不能早于科研人員使用資金之前3天。（1）關于金額，預付款必須限制在所需的最低數額，在時間上與經批準的計劃或項目目標、即時現金需求相一致。（2）關于撥款申請。必須授權科研單位根據《電子資金轉移法》(Electronic Fund Transfer Act)的規定，在不使用電子資金轉移的情況下，至少每月提交預付款和報銷申請，如使用電子資金轉移，根據受資助方需要提交申請。（3）關于利息。科研單位必須將聯邦資金存入有息賬戶，每年累計超過500美元的利息必須退還給NIH。

3.經費開支范圍標準化管理，簡化間接費率。與美國NIH國內資助一樣，適用于外國組織的成本原則取決于該組織的類型，例如，對于大學來說，適用于《美國聯邦法典》第200章第E部分關于高等院校的成本原則。同時，NIH還進一步規定了不能開支的內容，包括大額行政和財務費用、資本支出（設施）的購置或折舊、組織運行費用。外國和國際組織贈款的設施和管理（F&A）費用簡化按修正后的直接費用總額的8%的固定費率提供，而不需要像國內機構一樣進行協商確定。此外，經費跨境撥付過程中產生的稅款情況，應根據美國和外國機構所在國家的稅法相關規定，相關稅費在其他科目列支。

4.簡化定期報告和審計要求，結余資金收回。NIH規定外國受資助者對聯邦資金記錄保留要求與國內受資助人相同，但僅在項目完成時提交項目支出數據報告，不需要同國內受資助人一樣提供季度財務報告。在PMS中使用子賬戶進行外國資助管理，并且在受資助人提取資金時，將針對每筆資助進行支付。NIH規定，外國組織不再區分單位類型一律視同商業組織（commercial organizations）進行審計。即在一個財政年度內，支出總額達到或超過75萬美元，則需要獨立審計師審計。每年花費低于75萬美元的組織在該年不受這些審計要求的約束，但必須將其與撥款相關的記錄提供給NIH或其他指定的官員以備審查。從我國接收NIH資助的情況看，大多數機構未達到審計要求限額，項目結題時以提供資金相關使用記錄報告為主。此外，NIH要求受資助人償還美國政府結余資金。

綜上，與我國財政科研項目資金跨境管理相比較，歐盟“地平線歐洲”和美國國立衛生研究院對外國受資助者的資金使用要求與本國科研機構一致，資金支出標準盡量簡化（如：簡化間接費率和預算調整審批），同時，尊重所在國采用的會計準則和成本核算慣例。此外，更強調以下環節：（1）事前審核嚴格，重視對申請單位的審查和認證，確保其具有獨立法人地位、合法銀行賬戶和相應財務能力；（2）強調資金使用的即時性，即隨撥隨用，利息按年度收回，結余資金也全部收回；（3）提高審計效率，均規定了一定限額以上的項目才開展審計，歐盟遵循了國際審計標準，美國建立自己相對獨立審計監管模式；（4）重視項目執行過程中的報告和記錄，從而彌補審計報告本身存在的信息缺口，強調充分記錄原則，即“有痕跡，才證明發生”，實現基于成果和成本的里程碑式管理。

四、進路與措施：政策建議

（一）邏輯進路

黨的二十大提出“提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革，激發創新活力”。財政科技經費跨境使用應體現財政資金管理改革的目標，即規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。加快推進財政科研項目資金跨境管理使用需加強頂層設計與完善現有財政科研資助實踐相結合。一方面，財政科研項目資金跨國境管理設計要體現資金使用效率，如撥付既要體現便捷性，又要避免“錢等項目”。另一方面，預算賦予了公眾監督政府的手段。除了控制預算收支，還要體現結果導向的績效預算管理思想。具體體現在：一是在資金配置上，體現國家意圖，明確國際科技合作的戰略目標和支持重點，運用戰略來引導財政資金配置，用戰略目標統領預算安排；二是在管理機制上，宏觀管理部門承擔科技管理責任，項目承擔單位承擔財政資金管理和使用的具體責任，項目負責人對項目的產出和結果負責。三是在運作機制上，“為結果而預算”是財政科研項目經費跨境預算管理的最重要原則，推行基于合同的全面預算績效管理，確保高效率完成科研任務。四是在監督方面，針對審計報告本身存在信息缺口問題，充分利用大數據、云計算和區塊鏈等技術，加強項目執行過程中成本信息的公開和透明。五是在與國際規則對接方面，采用國際審計準則，尊重資金接收國會計準則和科研項目成本核算慣例，發揮大國優勢，積極參與財政科研項目資金相關的國際會計規則和國際審計標準重塑。

（二）具體建議

1.加強頂層設計，做好財政科研項目資金跨境配置。（1）在當前國際環境和經濟形勢嚴峻復雜，全球科技治理體系發生深刻變革的環境下，構建黨領導下財政科研項目資金跨境配置戰略安排，通盤設計財政科研項目跨境管理架構，建立與全球科技治理要求適應的權責明確、運轉協調、管理高效的管理體制。（2）堅持大國財政理念，建立財政資金對國家重大科技合作戰略的長效保障機制，提高財政科技投入效能，為實現科技強國提供重要支撐。

2.完善科研管理機制和手段，提高財政資金跨境使用效率。（1）強化對境外項目承擔單位的資格審查，全面審核項目承擔單位的法律實體完備性和財務能力評價，明確提供相關文件清單。（2）結合科研任務優化多種財政資助方式，簡化管理流程，綜合采用預算制、包干制、創新采購等多種財政資金投入方式，加大對合作國家資金引導和放大效應，針對共同需求領域進行聯合投入。（3）完善財政資金跨境直達機制，提高資金撥付便捷性，完善按需撥款機制，提高資金使用實效性，避免資金在國外沉淀，及時回收資金利息和結余資金。（4）完善項目資金使用過程中關鍵支出的信息記錄和報告制度，彌補審計信息缺口，按照項目金額額度分類管理，對大額項目增加年度審計報告要求，對照項目成果進度實現里程碑式項目管理；（5）綜合利用大數據、云計算和區塊鏈等技術拓展現有國家科技計劃項目管理信息系統，增加跨境科研項目管理模塊，將資金撥付，賬戶管理，過程報告，成果提交整合到現有科技計劃管理系統，提升管理效率。

3.加強結果導向績效管理，提高財政資金監督效能。（1）強化財政科研項目資金跨境使用市場化運作原則，基于科研項目合同和合作協議管理，堅持自愿原則，體現國際公平，約定參與各方的權利和責任，明確違約處罰措施。（2）按照項目金額分類明確審計要求，采用國際審計準則進行審計監督，按照國際審計標準認可所在國審計報告，要求其提供所在國語言和英語版本報告；區分國別和地區，通過審計等效機制、審計監管聯合機制等，開展跨境會計審計監管合作，維護財政資金安全和合法權益，增強我國在政府公共資金審計監督領域國際規則制定的公信力和影響力。（3）探索按照科研組織管理機制開展計劃、專項等層面績效評價，強化預算績效管理；（4）財政、科技管理部門聯合中國注冊會計師協會，針對國際科技合作國家科研項目資金管理使用中存在的普遍和突出的會計實務問題，有針對性地向國際會計準則理事會、國際公共部門會計準則理事會提供和反饋，影響國際準則的制定修訂，壯大中國參與國際規則治理的力量。（5）發揮我國注冊會計師協會作用，加強資源統籌和人才培養，發揮中國注冊會計師做好科研財務國際顧問作用，提升執業能力，幫助境內外科學家做好財務結題審計。