新科研經費管理政策對企業科研業務的影響

石銳 彭瑾

一、引 言

科技創新已成為驅動我國經濟高質量發展的核心力量，據國家統計局初步預測，2022年我國全社會研究與試驗發展（R&D）經費投入達到30870億元，同比增長超10個百分點，與國內生產總值（GDP）之比達到2.55%，實現量、比五年連漲（圖1）。另外，據中國科協創新戰略研究院統計，早在2020年底我國科技人力資源總量就超過11000萬人，穩居世界榜首。然而，不能簡單地認為“有錢”和“有人”就能解決科技創新能力弱的問題，實際上其根源是多方面的，既包括我國科研基礎薄弱、發展時間不夠長等客觀因素，也與我國相關管理模式有著密切關系，特別是科研經費的使用問題，一直是科技人員心中的“痛”，也是制約我國科技創新活力的“堵點”之一。

圖1 2018-2022年全國R&D經費及投入強度情況

為有力解決科研經費“使用難”等問題，有效貫徹落實國家“放管服”政策，我國在2021年8月13日出臺《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號），從七方面提出25條措施，通過“放權、激勵、減負”等手段為科研經費“松綁”，為科技人員“助力”，為科技創新“增肌”。企業作為經濟發展的主體，已廣泛參與到應用類和開發類研究中，且其具有“研發、使用、推廣”的多重優勢，更容易形成“需求挖掘-研究開發-生產應用-市場推廣-需求挖掘”的產、研、用閉環，因此無論從研發投入總量還是應用成效性上，都不能輕視企業對科技創新的貢獻，不能忽略國辦發〔2021〕32號文（以下簡稱“新政策”）對企業科研業務的影響。基于此，本文不同于已有文獻將研究對象集中在科研院所和事業單位上，而是通過剖析、歸納總結新政策，探討其對企業科研業務的實質性影響，為企業規范科研業務管理，進一步發揮主體作用提出建議，也供會計師事務所承接相關業務時參考。

二、新政策主要措施解讀

新政策對企業有直接影響的措施可以歸納總結為“項目預算放權”、“科研人員激勵”和“財務事務減負”三個層面。

（一）項目預算放權，經費管理更自主

1.簡化項目申請預算編制。新政策具體舉措為：（1）減少預算科目，將預算剛性較強的直接費用科目從八大類費用項進一步精簡為設備費、業務費和勞務費三大類，科目更容易理解，編制更容易；（2）提高預算預測基準，僅需對50萬以上的設備費提供預測依據，預算空間更大，人員主導性更強；（3）明確預算評審標準，“預算細致度”不再是評判依據，重在相關性與合理性。

2.下放項目執行預算調劑權。新政策具體舉措為：（1）項目承擔單位自行決定設備費預算調劑，審批層級和時效得到改善，有效解決“揣著錢等米下鍋”問題；（2）除設備費外的其他費用均由項目負責人安排，一切從項目實際出發，不再受困于“醬油與醋”的矛盾。

3.擴大項目適用包干范圍。新政策具體舉措為：人才類和基礎類研究推行經費包干制試點，自主決定經費使用，無需編制預算，促進經費管理市場化，具有明顯的前瞻性。

（二）科研人員激勵，績效獎勵更科學

1.完善項目經費撥付機制。新政策具體舉措為：以項目負責人的意見為重，確保資金撥付額度足，撥付速度快，切實保障科研活動需要，改善個別項目“等錢用”，個別項目“沒法用”的不合理現象。對于完成任務和考核的項目，結余的科研經費不再收回，由項目承擔單位自行留存使用，避免滋生“能花就花，花不完亂花”的不良風氣，為樹立勤儉節約，艱苦奮斗的科研精神創造條件。

2.加大項目人員激勵力度。新政策具體舉措為：（1）提高各階段間接費用比例，明確間接費用可全部用于績效支出，為科研人員工資薪金“擴基”，改變“有錢辦事，沒錢吃飯”的窘境；（2）擴大勞務開支范圍，將單位繳納的“五險一金”納入勞務支出，提高聘用人員福利；（3）打破績效工資總量約束，結合實際情況，向任務多、成效突出的企業多分配，將科技成果轉化收益納入獎勵且不占用企業績效工資總量，為科研人員提供更多激勵途徑。

（三）財務事務減負，項目工作專職化

1.全面落實財務助理制度。新政策具體舉措為：明確要求確保每個項目配有相對固定的科研財務助理，為科研人員提供專業化服務，打破事務性“枷鎖”，激活科研人員的科研活力，助其集中力量攻克難關。

2.改進項目費用報銷方式。新政策具體舉措為：對滿足條件的差旅費實施包干，鼓勵項目承擔單位推進無紙化報銷，減輕財務事務對經費使用的過程限制，把更多的時間和精力用在“刀刃”上。

3.簡化項目財務驗收工作。新政策具體舉措為：合并項目技術與財務驗收工作，逐步試點取消項目結題財務審計，將減負工作貫徹到底，為科研人員吃上切實減負的“定心丸”。

三、新政策實施對企業的影響

通過政策解讀，筆者認為新政策與企業直接相關的措施主要包括“擴大管理自主權、增強項目激勵、減輕事務性負擔”三方面，因此其對企業的實質性影響也主要體現在預算、人員與負擔上，既包括正向促進作用也包含可能的不利影響。

（一）新政策實施對企業的正向促進作用

1.預算放權降低項目管理成本。企業對科研業務的定位不盡相同（宋家興，2015），部分企業將其作為“經營”業務，而部分企業將其作為“非經營”業務。對于將科研業務作為“非經營”業務的企業，其科研業務占比普遍較小，已形成的預算模板、控制機制、調劑權限等控制活動恐難以滿足科研項目管理需要，企業需投入額外的人力和技術資源用于科研項目預算管控，這無疑在一定程度上增加了企業的預算管理負擔，而“簡化預算”、“下放調劑權”可在很大程度上提高企業預算管控體系與科研業務預算管理要求的兼容性，有效降低企業在信息化和人力成本上的投入；對于將科研業務作為“經營”業務的企業，其市場化程度高，需要較高的自主權以確保在市場中的靈活性和適應性，否則很可能出現顧此失彼的現象，增加管理難度的同時，也不利于自身發展。而“下放調劑權”、“擴大包干試點范圍”等措施恰好彌補了自主權不夠的缺陷，讓企業可以按照經營業務的管理模式管理科研業務，充分發揮企業在市場經濟中的競爭優勢。

2.人員激勵提升項目研發質效。項目質效的促進體現在經費質量和用途上，從經費質量上看，相較科研院所及高校，企業參與科研項目的占比較小，在獲取科研經費資助上具有先天“劣勢”，加上較高的配套比例，如果經費撥付額及撥付時效等要求無法滿足，那么企業科研業務開展勢必受到影響，項目參與人員積極性也將大打折扣。新政策經費撥付機制的完善可以在很大程度上減輕企業研發經費壓力，讓企業按計劃推進科研項目，避免科研業務擠占資金，減輕資金墊付負擔。

從經費用途上看，新政策對項目人員和企業都有益處。對科研人員而言，“提高項目間接費用比例”可有效改善業務團隊績效，降低科研團隊與其他經營業務團隊的差距，提升人員滿意度和歸屬感；對企業而言，“擴大勞務費支出范圍”、“打破績效工資總量約束”等措施既改善了科研人員的薪酬待遇，又未新增企業負擔，真正解決了企業的后顧之憂，屬于雙重利好。

3.財務減負提高管理水平與創新活力。新政策關于全面落實科研財務助理的要求可以彌補科研項目在專職和專業化上的短板。讓專業人員從事項目財務事務，既能保證人員活力，又能提高財務信息質量。同時，“改進財務報銷方式”、“提倡電子化”也可以從報銷流程、內部控制和信息化方面優化科研經費管理生態，縮小科研業務與其他經營業務之間的管理差異，提高企業財務管理整體水平。“簡化財務驗收”降低經費監管“門檻”，可提振企業參與科研項目的意愿，特別是對于自身優勢明顯的領域，企業參與的主動性和活力都將顯著提升，在形成良性競爭的同時，也有助于讓更多科研實力雄厚的企業參與到科技難題的攻堅當中。

（二）新政策實施對企業的反向不利影響

1.政策要求與實際執行存在差異。就新政策而言，怎么用好、用實至關重要，否則容易給企業帶來負作用。新政策中很多舉措都是基于制度層面的，雖然具有很強的方向性和原則性，但只有實際落地才能真正發揮作用，這離不開相關部門及項目承擔單位的共同努力。從企業外部層面看，優化預算編制、簡化驗收等相關舉措如果主管部門沒有貫徹落實到位，那么承擔單位執行得再好也無濟于事；而對企業內部而言，如果企業沒有按照相關部門要求及時修改制度或實施不到位，那么科研人員也只能按照原有要求繼續執行，人員激勵、財務減負等相關政策不僅沒有發揮作用，反而會激化內部矛盾。

2.放權管理給經費混用創造機會。我國企業的科技創新受信息披露、稅收政策（劉詩源等，2020）及績效考核等因素影響較大，部分企業為了應對政策要求，“被迫”進行研究開發（楊國超、芮萌，2020），而企業承接科研業務的目的可能更多的是迎合相關政策，從而獲得一定的經費支持，達到既完成政策目標又節約自有資金的目的。因此，在監管不嚴的情況下，企業很可能將其他項目或類型的費用包裝成科研項目費用，從而既用足科研經費，又轉移了其他事項費用。

3.財務“減負”造成負擔變相轉移。從人工成本（褚珊，2019）、業務持續性和穩定性等實際因素考慮，多數企業基本不會設置或招聘專職的科研財務助理崗位，很可能是讓已有的財務人員兼職，協助科研人員解決部分事務性工作，形式上雖減輕了科研人員事務性負擔，但實質上增加了企業財務人員工作量，容易引起抵觸情緒，顧此失彼，恐較難服務好科研業務，偏離了政策制定初衷。

四、基于新政策的管理建議

1.積極響應，推進政策落地實施。新政策的貫徹落實離不開相關部門和企業的共同努力，從政策舉措要求來看，企業既要配合好相關部門工作，更要做好自己的“分內之事”，發揮好“主管部門—企業管理—財務人員—項目人員”協同的橋梁作用。對于加大激勵、增配科研財務助理等明確要求需企業負責的事項，企業應當高度重視，及時制定和完善相關管理制度，并在實務中推行實施，做到“言行一致”，切忌“欺上瞞下”，走形式主義；對于下放調劑權、簡化財務驗收等配合相關部門的事項，企業應積極響應，加強溝通，了解主管部門的政策實施進展，根據最新要求，及時做好解釋、應對和調整工作，確保步調一致。

2.嚴于律己，做好企業內部管理。新政策雖然讓企業在科研經費使用上享有了更多的自主權，但企業可相對自由支配項目經費并不代表國家就此放任不管，而是將相關的職責轉移到企業，由企業發揮監督和管控作用，因此對企業而言，嚴格財務制度與執行仍是必須的。既要避免業、財人員對新政策的過度解讀，又要把控政策制度的通行順暢，在遵守相關政策，遵循科研規律的基礎上，嚴格制定和完善企業內部相關財務細則，根據企業自身條件，可采取“即刻全面執行”或“先試點、后推廣”等方式不斷規范、落實科研經費管理。

3.推陳出新，加快“業財一體化”建設。財務人員廣泛并深入參與到業務當中已是大勢所趨，對于科研業務而言，科研財務助理就是它的業務財務（財務BP），企業要轉變思想，將經營業務“業財融合”思想落實到財務管理薄弱的科研業務中，加快“業財一體化”建設進程，根據自身條件，通過選聘專職財務人員，深入參與到科研業務當中，了解和掌握項目進展，協助項目人員解決財務難題，在減輕科研人員事務性負擔的同時，為企業財務在科研業務上發揮更大作用創造條件。

4.敢于挑戰，加大科技創新涉入力度。新政策的核心指導思想是“加大激勵力度，擴大管理自主權”，盡管最終落地、落實可能還需一定時間，但從近幾年的政策指向上，不難看出國家對科技創新的支持力度與決心。企業可利用其應用與開發類研究優勢，逐步加大在科技創新層面的投入，一方面可鼓勵科研業務團隊依托企業科技力量，積極申請國家級、省部級項目，拓展資金來源渠道，參與科技創新良性競爭；另一方面可主動尋找新的合作機會，抓住科研院所及高校“產、學、研、用”一體化建設契機，加大與科研院所、高校及所屬產業化公司的研發合作力度，在擴大業務規模的同時，促進多方資源共享，推動核心技術創新。